引入人民調解機制化解交通事故矛盾糾紛的實踐與思考
——以臺州市路橋區(qū)為例

邱福康

（臺州市公安局路橋區(qū)分局，浙江臺州 318000）

本刊研究員論壇

引入人民調解機制化解交通事故矛盾糾紛的實踐與思考
——以臺州市路橋區(qū)為例

邱福康

（臺州市公安局路橋區(qū)分局，浙江臺州 318000）

在道路交通事故進入高發(fā)期的新形勢下，及時化解因交通事故產生的民事糾紛和社會矛盾，維護事故當事人的合法權益，提高交通事故處理效率，是構建和諧社會的客觀要求。臺州市公安局路橋區(qū)分局引入人民調解新機制化解交通事故矛盾糾紛取得了良好的成效，完善了交通事故矛盾糾紛調處機制；促進了社會矛盾糾紛的源頭化解；提高了群眾滿意度，節(jié)約了行政司法成本；提高了事故處理辦案質量和事故處理效率。深化完善交通事故人民調解機制，必須加強部門溝通與協(xié)作，形成工作合力；必須加強人民調解員培訓，提高依法調解水平；必須完善交通事故救助配套機制，破解調解“執(zhí)行難”問題。

道路交通事故；人民調解機制；矛盾糾紛；路橋區(qū)分局

當前，隨著社會經濟快速發(fā)展，社會機動車保有量大增，道路交通事故進入了高發(fā)時期，因交通事故引發(fā)的不安定因素也在日益增多。如何主動適應道路交通事故大量增加的形勢，減少因交通事故引發(fā)的各類不安定因素，是擺在各級公安交警部門面前亟待解決的一項課題。臺州市公安局路橋區(qū)分局（下稱路橋分局）交警大隊積極借勢借力，整合資源，將人民調解機制引入交通事故損害賠償糾紛調處工作，設立了全市首家交通事故損害賠償糾紛人民調解委員會，創(chuàng)新建立了人民調解工作機制，構筑了交通事故人民調解網(wǎng)絡，改變了交通事故調解交警孤軍作戰(zhàn)、牽制大量警力的現(xiàn)狀，并有效維護了交通事故當事人的合法權益，提高了交通事故的調解成功率，顯現(xiàn)了良好的社會效益。在此，筆者試總結路橋分局工作實踐，并對深化交通事故人民調解新機制作些探討。

一、引入人民調解機制化解交通事故矛盾糾紛的背景

近年來，隨著經濟快速發(fā)展，機動車、駕駛員的數(shù)量急劇增加，人、車、路矛盾日益突出，交通事故進入高發(fā)期。以路橋區(qū)為例，截止2010年底，路橋區(qū)機動車和駕駛人保有量分別達到146021輛和129268人，機動車數(shù)量比1995年路橋建區(qū)以來增加近43培，駕駛人年均增長6.7%，道路交通事故接警數(shù)年均增長22.3%，日均交通事故達105起。一些交通事故由于涉及大額賠償、交通事故當事人后續(xù)醫(yī)療費用等問題還引發(fā)了不安定因素，尤其是部分傷人、死亡交通事故因醫(yī)療、賠償?shù)荣M用不能到位，形成復雜疑難案件，導致上訪纏訪、堵路堵門等事件發(fā)生，在一定程度上影響了社會穩(wěn)定。相對于一直在高位徘徊的事故總量，事故處理部門的警力嚴重不足，且交通事故處理模式單一，導致交通事故處理效率低下引發(fā)群眾的不滿意。尤其是交通事故矛盾糾紛絕大多數(shù)由公安交警部門調解處理的方式存在的弊端，使得交通事故矛盾糾紛調解模式改革成為現(xiàn)實需求和形勢必然。這種弊端主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）調解方式單一。以往交通事故發(fā)生后，事故當事人除了選擇行政調解外，只能通過法院訴訟解決，而司法訴訟程序復雜、辦案周期長、經濟成本高，當事人要耗費大量的時間、精力、財力在事故處理上，造成當事人對政府不滿。

（二）行政強制力有限。法律規(guī)定，在交警部門下達交通事故責任認定后，當事雙方必須在十天之內提交調解書面申請，才能進入行政調解程序，而且只調解一次，一旦當事人反悔，形成二次糾紛，必須進入訴訟程序，行政調解次數(shù)和法律強制力有限。

（三）調解成功率不高。交通事故矛盾糾紛難調解，核心在于事故雙方當事人難以在交通事故賠償標準、醫(yī)療費用等問題上達成一致，尤其是涉及巨額醫(yī)療費用的交通事故，肇事方往往無力賠償，僅憑交警部門的行政調解很難使雙方形成調解共識，往往成為久調不決、久拖不決的復雜疑難案件，造成當事人上訪纏訪。地方政府和相關部門每年要花大量人力、財力處理涉穩(wěn)交通事故。

二、路橋分局引入人民調解機制化解交通事故矛盾糾紛的具體實踐

為切實提高道路交通事故處理工作效能，滿足人民群眾對交通事故處理工作快速、便民、利民的需求，2010年8月，路橋分局通過深入調研，推出了交通事故調解工作機制。機制運行一年來，取得了良好的成效。

（一）借勢借力，整合資源，搭建交通事故大調解運行平臺。通過爭取黨委政府支持，在區(qū)一級層面成立了交通事故人民調解工作領導小組，由區(qū)政法委一名副書記任組長，綜治辦、公安局、司法局、法院、保險協(xié)會等負責人為成員，由區(qū)綜治辦牽頭協(xié)調，交警大隊具體組織實施。

1.調解組織性質。路橋區(qū)交通事故人民調解委員會為隸屬于區(qū)司法局從事交通賠償糾紛調解的專門組織機構，辦公地點設在區(qū)交警大隊。主任由區(qū)司法局基層科科長擔任，副主任分別由區(qū)司法局基層科副科長和區(qū)交警大隊事故中隊指導員擔任，下設6個調解室（設在事故中隊和五個一線交警中隊），招聘8名專職調解人員和若干兼職人員，人員的選聘、培訓、考核和調解業(yè)務指導由區(qū)司法局會同交警大隊共同落實，司法局派駐一名副主任負責日常管理。

2.調解經費保障。交通事故人民調解委員會是根據(jù)司法和道路交通安全管理工作實際所建立的民間糾紛調解組織，實行免費服務。交通事故專職調解員掛靠路橋區(qū)雷博人力資源開發(fā)有限公司，人民調解員實行基本工資加超量補貼的方式，以獎代補，每調處一起經損事故獎勵10元，一起傷人事故獎勵20元，一起死亡事故獎勵50元。人員的經費支出2010年暫由交警大隊先行墊付，2011年起列入?yún)^(qū)財政預算并劃入?yún)^(qū)司法局賬戶。

3.調解辦公場所。辦公場所改建、人民調解員司法服裝制作及辦公物品添置等所需經費由區(qū)交警大隊負責解決。在硬件上，由交警大隊投資4萬元，落實了人民調解室、辦公室和檔案室，改建了交通事故巡回法庭，并在五個一線交警中隊各設立了1間調解室（其中城區(qū)中隊設在快速處理服務中心），并配齊辦公桌椅、電腦、電話、傳真機、檔案柜等辦公設備。高規(guī)格、高標準的軟硬件建設為大調解工作搭建了堅實平臺，將人民調解員的后勤納入交警大隊統(tǒng)一管理范疇，使各調解室的后勤得到有力的保障。

（二）部門聯(lián)動，規(guī)范管理，完善交通事故大調解運行機制。按照“調解優(yōu)先”的原則，在做好公安行政調解的基礎上，整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢，會同法院、司法等部門構建聯(lián)調聯(lián)動機制，細化聯(lián)調程序，推動大調解工作規(guī)范運行。

1.注重人員選配。在交通事故人民調解委員會人員選配上，注重老、中、青結合，實行嚴格篩選。目前共聘請了8名專職人員，由法院退職法官、派出所從事過10多年調解工作的協(xié)警及交警大隊內部有三年以上事故處理經驗的協(xié)警組成。為了使他們盡快適應事故調解工作，采取骨干“傳幫帶”的方式，一方面通過授課輔導、跟班實習、模擬調解、案例分析點評等形式，開展交通賠償糾紛調解業(yè)務和交通法律法規(guī)等業(yè)務知識培訓考試，取得司法部門頒發(fā)的人民調解資格證書后持證上崗；另一方面，在實際工作中加強溝通，對調解過程中遇到的疑難問題及時進行解答，有效提高他們的業(yè)務素質。區(qū)司法局還專門制定了日常管理考核細則，以定性定量相結合的方法全面評價調解員的德、能、勤、績、廉等各方面的工作情況，形成有效的目標管理、量化考核機制。考核結果作為受聘人員崗位調整、獎懲、終止和續(xù)聘的重要依據(jù)。

2.簡化訴訟程序。為解決交通事故當事人因訴訟成本高、訴訟時間長等因素不愿起訴的問題，區(qū)法院派駐法官在交警部門辦公，專門負責交通事故矛盾糾紛的立案、調解工作，就地收集證據(jù)，就地立案，做到快立案、快審理、快調解、快執(zhí)行。

3.明晰調解責任。為了分清行政調解、人民調解和司法調解范圍，杜絕責任不清、互相推諉和久調不決等現(xiàn)象，建立了調解對接聯(lián)動機制。一是公調對接。值班交警接警后，對符合人民調解范圍的交通事故民事?lián)p害賠償部分，移送至調解室。經調解達成協(xié)議的，調解室出具《人民調解協(xié)議書》。調解不成的，填寫《道路交通事故人民調解終止告知書》，返回至交警部門。二是調保結合。保險公司對交通事故人民調解室主持調解下簽訂的人民調解協(xié)議書作為保險理賠依據(jù)，按照有關保險約定對當事人實施理賠。三是訴調對接。人民調解設立后，路橋區(qū)人民法院把原先設在交警大隊的調解組升格為巡回法庭，對事故賠償糾紛不能當場履行的，由巡回法庭蓋章確認調解有效，必要時可由法院強制執(zhí)行。四是與法律援助、公證聯(lián)動。交通事故人民調解室在調解交通事故民事?lián)p害賠償糾紛中，對符合法律援助的當事人申請的法律援助事項，及時提供法律援助，實行公證與人民調解無縫對接，提高協(xié)議履行率。

4.規(guī)范調解流程。為高標準、高質量、高起點構筑交通事故人民調解長效管理機制，參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所模式，明確了調解委的工作職責與受案范圍，規(guī)范了工作流程，具體流程如下：一是受理審查。接到事故當事人雙方申請后，組織審查，符合受理條件的，在2個工作日內受理；不符合受理條件的，告知不受理的原因和理由。當發(fā)生重大交通事故時，應交警部門要求，可以趕赴現(xiàn)場進行實地勘察。二是調查核實。受理后的7個工作日內，約見雙方當事人，聽取雙方陳述，向交警大隊調取事故責任認定書并進行取證，必要時組織專家分析會診，然后集體合議，進行過失認定和定損計賠，并擬定調解方法。三是宣傳告知。調解前向當事人雙方宣傳交通事故有關法律法規(guī)政策，口頭或書面告知人民調解的性質、原則、效力和當事人雙方的權利和義務。調解不成時，告知當事人雙方通過其他途徑解決。四是糾紛調解。調解工作遵循事故當事人雙方自愿原則，在平等的基礎上，嚴格按照人民調解規(guī)定的程序進行，并依據(jù)國家相關法律法規(guī)和政策規(guī)定計算賠償數(shù)額。調解自受理之日起1個月內調結，到期還未調結的視為調解不成，雙方當事人同意延期的除外。五是協(xié)議簽訂。調解成功后，嚴格按照相關規(guī)定規(guī)范制作調解協(xié)議書（一式四份），認真做好調解筆錄，確認雙方當事人的合法身份后，依法簽訂調解協(xié)議。六是回訪督辦。對調解終結的交通事故損害賠償，適時組織回訪，了解調解協(xié)議的執(zhí)行情況，征求當事人雙方對調解工作的建議和意見。發(fā)現(xiàn)有未履行協(xié)議的情況，做好未履行方的教育說服工作，督促履行協(xié)議。七是反饋報告。交通事故賠償糾紛調解完畢后，收集、整理造成道路交通事故的相關信息，向交通行政部門報告并提出減少道路交通事故的意見建議。八是結案歸檔。交通事故損害賠償糾紛調解終結后，及時完成登記、統(tǒng)計和歸檔工作。定期對交通事故損害賠償處理總結，分析問題原因，總結經驗教訓。

（三）強化支撐，破解難題，夯實交通事故大調解運行保障。預付醫(yī)療費難、賠付難是困擾交通事故調解的兩大難題，也是引發(fā)和激化矛盾糾紛的重要因素。為了破解這兩大難題，交警大隊會同衛(wèi)生、保險、民政等部門建立快速救治、快速理賠兩個綠色通道和社會救助機制，為“三位一體”機制的良好運行提供了強有力的支撐和保障。

1.建立傷員快速救治綠色通道。與醫(yī)院協(xié)商建立了交通事故綠色救治通道，確保交通事故受傷人員在第一時間得到有效救治，杜絕因搶救不及時致死致殘等情況的發(fā)生。在當事人無法及時支付醫(yī)療費的情況下，由保險公司先行支付部分費用。

2.建立事故快速賠付綠色通道。與保險公司協(xié)商，對簡易交通事故進行快速賠付。事故發(fā)生后，民警在第一時間把事故資料提供給保險公司，實現(xiàn)資源共享，縮短賠付周期，方便事故當事人。

3.建立交通事故社會救助機制。對因肇事逃逸、賠償不能落實而導致家庭特別困難的當事人，積極報請當?shù)攸h委政府和民政部門，給予社會救助，安撫當事人的情緒，防止事態(tài)惡化。

4.建立事故疑難案件回告制度。專門制作交通事故調解處理宣傳單，將事故的檢驗、鑒定、責任認定、調解程序、損害賠償比例、項目、標準等內容一一羅列，在事故調解前對當事人進行宣傳，為后期調解工作奠定基礎。對一些疑難復雜的案件，一時不能辦結的，路橋大隊要求辦案民警嚴格按照程序執(zhí)行案件回告制度，主動登門回訪，通報案件進展，關心受害人疾苦，爭取信任和理解。

（四）優(yōu)化服務，爭創(chuàng)滿意，提升交通事故大調解運行質量。公安行政調解是大調解運行的基礎，為滿足人民群眾對交通事故處理工作快速、便民、利民的需求，交警大隊以事故處理崗位正規(guī)化建設為載體，苦練內功，探索創(chuàng)新，不斷優(yōu)化便民利民服務舉措，提升調解公信力，增加群眾滿意度。

1.提供“一站式”服務。積極創(chuàng)造條件，實行辦案、調處、物價定損、痕跡鑒定、司法援助等“一站式”辦公，提高事故處理工作效率和服務水平。同時，依托基層組織，深入村組社區(qū)、當事人家中開展調解工作，最大限度地方便群眾，化解社會矛盾。

2.提供規(guī)范化服務。制定了值日警官、首問負責、包案接訪、勤務管理等一系列規(guī)范化制度，對接警到現(xiàn)場處理、傷員救治、接待群眾和事故調解全過程，建立一套規(guī)范操作流程，將交通事故糾紛處理納入規(guī)范化軌道，切實做到公開、公平、公正。

3.提供星級化服務。在當事人休息室設置自動查詢觸摸屏，群眾通過點擊詳細了解事故處理信息。設立法律服務工作站，由律師為當事人提供法律咨詢服務。實行結案回訪制，讓群眾對事故處理工作提意見，從群眾不滿意的地方改起，從群眾滿意的地方做起，盡力讓群眾滿意。

三、引入人民調解新機制化解交通事故矛盾糾紛的主要成效

引入人民調解新機制化解交通事故矛盾糾紛，不僅有效提高了道路交通事故處理工作效能，更重要的是滿足了人民群眾對交通事故處理工作快速、便民、利民的需求，切實維護了當事人的合法權益，減少了因交通事故帶來的一系列糾紛和不安定因素，促進了社會的和諧與穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，交通事故人民調解新機制運行一年來，路橋交通事故人民調解室受理的道路交通事故民事賠償糾紛占交警大隊受理一般程序交通事故數(shù)的35%，成功調解1124件，調處成功率達100%，事故賠償1685萬元，交通事故引發(fā)的群體性事件下降30%。

（一）進一步完善了交通事故矛盾糾紛調處機制。

人民調解制度的推行，使交通事故損害賠償調解工作機制進一步完善，為有效處理大量的交通事故損害賠償提供了更多途徑。交警大隊以此為突破口，創(chuàng)新了人民調解、行政調解和司法調解的三大機制，整合了化解社會矛盾的力量。人民調解、司法調解與交警大隊集中在一個院內辦公，構建“一站式”調解網(wǎng)絡，讓事故當事人糾紛調解、保險理賠、民事訴訟等工作在一站內完成，簡化了事故調處工作流程，減少了事故群眾在各個部門往返的時間和麻煩，不僅最大限度地實現(xiàn)了便民利民，同時收到了較好的事故調處工作效果。

（二）進一步促進了社會矛盾糾紛的源頭化解。

人民調解員在調解時積極充當“和事佬”，對雙方當事人曉之以理、動之以情，不帶觀點、不偏袒，讓當事人從情理上接受調解。尤其是在交通死亡事故的調解中，對那些漫天要價、無理取鬧或拒不賠付的當事人，人民調解員及時指出其錯誤和應當承擔的嚴重后果，于理于法給他們進行詳細地分析，讓當事人明辨調解的利弊，從而選擇和接受調解協(xié)議。同時，引入人民調解新機制改變了過去調解中交警獨家操辦、大量牽制警力的現(xiàn)象，有效化解了事故當事人怨氣，提高了交通事故的調解成功率，維護了社會和諧穩(wěn)定。交通事故人民調解機制運行以來，已成功調解26起交通事故死亡案件，未發(fā)生一起因事故責任認定、調處等問題發(fā)生糾紛引發(fā)的上訪案件，事故的復核復議案件大幅下降，有效實現(xiàn)了交通事故零上訪的目標。

（三）進一步提高了群眾滿意度，節(jié)約了行政司法成本。引入人民調解新機制后，當事人可自愿、隨機選擇人民調解員免費調解事故，人民調解員積極幫助事故當事人維護自身權益，使當事人能及時就損害賠償達成一致，避免了處理善后賠償耗時、費力、煩心，既節(jié)約了時間又節(jié)省了費用，提高了人民群眾對處理事故民警的滿意度。同時，調解協(xié)議達成后直接產生法律效力，無需再經公安交警部門調解、人民法院裁決，不僅使公安交警和人民法院有更多的時間指導人民調解工作，提高人民調解工作質量，而且降低了行政司法成本。

（四）進一步提高了事故處理辦案質量和事故處理效率。人民調解制度的引入，給交通事故糾紛調處工作注入了新的力量，緩解了基層警力緊張和事故處理民警的工作壓力，使事故處理民警能集中精力，更好地做好事故現(xiàn)場勘察、調查取證、責任認定和開展逃逸案件的偵破追逃工作，從源頭上減少了交通事故引發(fā)的信訪案件。同時，人民調解員在全力做好交通事故損害賠償調解工作時，有充足的時間開展交通安全法律知識宣傳，接受群眾法律咨詢，進一步推動了交通安全知識的普及，提高了群眾交通法規(guī)意識。

四、對深化完善交通事故人民調解機制的幾點思考

交通事故糾紛人民調解機制作為一項社會管理工作的創(chuàng)新之舉，沒有現(xiàn)成的經驗可借鑒，因此，必須要堅持邊探索邊實踐邊完善。

（一）必須加強部門溝通與協(xié)作，形成工作合力。

交通事故人民調解涉及到多個部門，如何整合好各個部門的資源，形成工作合力，特別是司法機關如何管人，交警部門如何使用這支人民調解隊伍，司法管人與交警使用如何有機結合等問題，值得深入思考。結合當前運行實踐，筆者認為，必須要進一步加強公安機關與司法機關兩個交通事故人民調解主管部門之間的溝通合作，建立多種形式的聯(lián)系機制，定期召開聯(lián)席會議，開展溝通交流，及時分析研究，及時有效解決運行中出現(xiàn)的各種問題，共同扶植交通事故人民調解新機制，確保實現(xiàn)調解過程各項工作的“無縫”對接。同時，要加強行政調解、人民調解、司法調解的銜接配合，進一步推動訴調對接、公調對接、檢調對接，充分發(fā)揮相關職能部門在交通事故調解中的職能作用，建立健全“三位一體、互為補充”的交通事故調解格局。

（二）必須加強人民調解員培訓，提高依法調解水平。調解員的綜合素質和調解能力是做好交通事故矛盾糾紛調處化解工作的基礎，也是調解成功率的前提和保障。針對當前調解員隊伍大部分為聘用人員、素質參差不齊、法律政策和業(yè)務水平欠缺等現(xiàn)狀，筆者認為，必須要始終把提升人民調解員能力素質擺在更加突出的位置來抓。一方面，要把那些熱心人民調解工作，又具有較高文化水平和法律素質的人員吸收到人民調解隊伍中來。交警部門要加強對人民調解員道路交通事故處理相關業(yè)務的指導，要通過脫產培訓、案例模擬調解、實習跟班調解、疑難案件分析、調解案例點評等多種形式，認真組織開展業(yè)務培訓，確保人民調解員熟練掌握相應的法律知識、道路交通事故處理規(guī)定、賠償標準及保險理賠程序等，不斷提高他們的法律水平、政策水平、文化水平和調解矛盾糾紛的能力。另一方面，要建立激勵機制，建立完善相應的考核獎懲機制，對優(yōu)秀調解員和先進調委會每年進行表彰和獎勵，調動調解員的積極性、創(chuàng)造性。同時，要做好經費保障，確保調解員隊伍穩(wěn)定，促進調解員隊伍的專業(yè)化建設。

（三）必須要完善交通事故救助配套機制，破解調解“執(zhí)行難”問題。對于交通事故受害人一方來說，讓受害者或是受害者家屬內心感到寬慰的不僅僅是對責任者的處理，而是更具實際意義的賠償。然而，在交通事故處理中，時常會碰到交通肇事者因為車輛沒有投保或賠償數(shù)額超出保額較大而無力對事故造成的損失進行賠償，交通事故受害者因得不到賠償費用，在依法調解事故損害賠償過程中處于兩難境地。另外，交通事故受傷者在醫(yī)院治療用藥，各保險公司有明文規(guī)定，非醫(yī)保目錄用藥不屬于賠付范圍。因用藥問題產生的矛盾也是交通事故調解的一個難點和焦點，往往使調解工作難以正常進行。針對上述調解工作中存在的難題，筆者認為，必須要立足本級黨委政府，不斷完善交通事故救助相關配套機制，一方面要進一步提高墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、搶救費用，確保交通事故賠償糾紛解決在基層，矛盾化解在萌芽狀態(tài)，最大限度地減少社會不和諧因素。另一方面，各醫(yī)療機構要嚴格按照醫(yī)保目錄用藥，控制使用非醫(yī)保目錄藥物，減少道路交通事故當事人之間的矛盾。

D631.5

B

1674-3040（2011）06-0080-05

主持人：潘晶安

2011-10-10

邱福康，中共浙江省臺州市路橋區(qū)委常委，臺州市公安局路橋區(qū)分局局長，本刊臺州市公安局路橋區(qū)分局理論研究基地首席研究員。

（責任編輯田禾）