社區民警開展非警務工作之我見

□干佳鳴

（余姚市公安局，浙江 余姚 315400）

社區民警開展非警務工作之我見

□干佳鳴

（余姚市公安局，浙江 余姚 315400）

在社區民警的工作份額中有70%屬于非警務工作，老百姓對公安工作的滿意度，很大程度上取決于社區民警非警務工作做得如何。開展非警務工作要重視治安隱患的處理，要認同并融入到社區文化中去。而作為基層公安機關要調整公安指揮機制，將權力重心下移；要改變單一的數據化考核模式，以社區民眾安全感、社區民眾對社區民警及治安狀況的滿意度等來代替犯罪率、破案率等指標。

社區警務；社區慣例與文化、非警務工作；考核

公安部于2006年下發了《關于實施社區和農村警務戰略的決定》，在全國大力推進社區和農村警務建設。近五年過去了，社區警務戰略在構建和諧社會中發揮著越來越重要的作用，社區警務建設也在穩步發展。但毋庸諱言，社區警務在實際工作中仍較為注重傳統意義上的“警務”，基層公安機關仍習慣于以傳統意義上的警務評價標準評價社區警務工作，故社區民警仍習慣于以傳統警務方式處理問題。若現實分析基層公安機關的各類報警，大約只有30%的報警涉及警務工作，其他70%左右的報警屬于非警務求助，也就是說群眾對公安機關的需求絕大部分都是傳統警務工作之外的非警務工作，屬于社區工作的一部分。因此，社區民警首先是社區工作者，在社區警務中把“社區工作”和“警務工作”很好地結合起來，是公安工作最大地滿足廣大人民群眾需求的題中應有之義。

一、社區警務中更多地介入非警務工作的思考

社區警務是西方第四次警務革命所倡導的，其理論基礎是美國犯罪學者提出的“破窗理論”。基于“破窗理論”的啟示，社區警務的工作涉及社區工作的方方面面，是極其繁復的，而目前我國以法律框架為前提的警務工作模式，顯然尚不能滿足社區民眾的需求。因此，在社區警務中倡導更多地介入非警務工作，是我國社區警務向縱深發展的必由之路。

（一）重視社區治安隱患的處理。雖然社區民眾最擔心的首先是各種違法犯罪活動，然而我們往往會忽視民眾對擾亂社區秩序的人，如乞丐、酒鬼、暴力者、游手好閑者以及精神病患者的恐懼。這部分人的行動如得不到控制，就會大大增加社區民眾對社區治安的擔憂。因此，社區民警對這些人加以管理，并把其作為分內事，如發現酒鬼就提醒其不能飲酒過量，并盡可能聯系其家屬或遣送其回家；對乞討者應嚴禁其反復糾纏乞討；對閑逛的陌生人應及時詢問其是否需要幫助及來此的目的，等等。在社區管理中，要形成這種社區慣例，使其成為社區不成文的規定，從而以社區警察對社區秩序的維護來影響社區民眾，形成一種引導效應，使社區民眾感到這些對社區秩序的維護他們也同樣可以做到，進而主動加入到維護社區慣例的行列中，為社區的和諧安定做出貢獻。

在社區慣例形成的過程中必須正視不少農村或建造時間較早的社區中存在著大量的外來流動人口。這些外來流動人口的存在往往是社區良好秩序形成的較大阻礙，因其較強的流動性，社區民警難以掌握社區實有居住人口，也正是這些難以掌握的流動人口中存在著少數不受社區民眾歡迎的人，他們可能有著反常的行為習慣，如結伙成群、恐嚇居民，或者在社區商店里惡意賒欠，等等。這些反常行為不能說是違法，或者說尚構不上違法，但會令社區民眾恐慌、害怕并最終導致社區慣例的崩壞。因此，社區民警在社區管理中要予以關注，組織起能夠制約這種反常行為的力量，致使在處理這些反常行為時能獲得社區民眾的支持?？梢越栌谩安皇軞g迎的人”這一外交辭令，對這些具有反常行為的人和小團體加以處理。前段時間深圳市以行政手段將七類人列為了“不受歡迎黑名單”，對他們將限制或者不予辦理居住證，并在一百天內將8萬余名“治安高危人員”清理出深圳。雖然深圳的驅逐舉動引起了很大的爭議，但卻贏得了絕大多數深圳市民的歡迎，可以說對這些“不受歡迎的人”是極大的震動。在深圳社區論壇中甚至有網民表示“就算深圳被全中國都誤認為不包容，那也值得”。而從社區警務的角度看，深圳的此次行動筆者認為實在是無奈之舉，是社區警務尚不能真正發揮作用的一個反應。對每個社區而言，驅逐社區民眾不受歡迎的人是社區民警的管理職責。社區民警完全可以通過社區委員會等社區部門征求社區出租房業主意見，形成社區規定，即在該社區的暫住人員必須通過社區民警的前科調查，房東及社區民眾有責任和義務告知其一些社區管理的規定和慣例。如有行為不端、形跡可疑的，房東可以收回房子。對新來社區求租的人，社區民警應要求房東在房屋出租前提交承租人的信息。如有犯罪前科或者認為其不適合租住的，民警可以建議房東不出租房屋。這對房東而言可以放心賺錢，對社區民眾而言可以安心居住，是社區集體利益的體現。

（二）認同并融入社區文化。社區文化是通行于一個社區范圍之內的特定的文化現象，包括社區民眾的信仰、價值觀、行為規范、生活方式、風俗習慣、地方語言等內容。不同的社區總有區別于其他社區的文化特點，掌握、融入社區文化，是社區民警融入社區的前提條件。初入社區的民警其實和其他外來者一樣是社區的外來人員，對社區文化同樣是陌生的。但要做好社區警務工作，社區民警就不僅要認同社區文化，而且要讓自己融入社區文化，同時在實踐中，更要引導外來人員融入到社區文化中去。外來人口與社區民眾有隔閡，一個最重要的原因就是外來人口對其所在的社區文化沒有認同感。在認同感缺失的情況下，外來人員與社區民眾互不理解，互不來往，互相冷漠，長期以往有的甚至會產生嚴重的對立情緒。在這種背景下，對所有社區居民看不對眼的外來人員一味地采取“驅逐”的手段，顯然是不合時宜的。因此社區民警管理外來人口的一項重要工作，就是要引導社區民眾加強與外來人員的溝通，盡可能讓外來人員認同并融入到社區文化中。

認同的前提是尊重，尊重是相互的，想要被認同首先就要尊重外來者。美國艾奧瓦州風暴湖市是一個由60%以上的各國移民和本地居民組成的移民城市，該市的社區犯罪率低、社會風氣良好，是美國移民城市中的治安工作榜樣城市。該市對移民的工作首先在于了解，其中就包括警察必須要學習簡單的移民語言，克服相互的語言障礙，了解其風俗特征和宗教信仰，再幫助其了解本地的鄉土特色，從而達到互知；其次是溝通，社區警察經常舉辦社區居民活動，促進移民同本地居民的相互了解和團結友愛；最后是幫助，社區警察在衛生教育、交通運輸和行政管理等部門的協助下，經常免費為不同種族居民舉辦文化培訓活動，課程包括英語、法律法規、自我防范等等，讓居民善于與地方政府溝通，能夠有效表達自己的各種訴求。在風暴湖市社區警察們千方百計地為移民解決生活工作困難，以求最快適應美國生活的同時，也令警署獲得了廣大移民的信任，更令不同民族融入到了美國文化、美國生活中，帶來的則是極低的社區犯罪率和穩定的社區環境。

如果說“驅逐”是應社區居民需求的“棒子”政策，社區文化的引導工作則是讓外來人員成為社區居民的一項“胡蘿卜”政策，其基本內容就是講實惠。俗話說“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，要同外來人員講文化，首先就必須維護外來人員的合理利益。社區民警可以通過訪問外來人員勞動合同簽訂問題、福利保障落實問題、工資按時足額發放等問題，切切實實地維護外來人員的利益，并將外來人員的利益同社區利益結合在一起，在其個人利益與社區集體利益捆綁的前提下，社區民警與社區組織可以發動外來人員同社區本地居民聯合開展假期青少年夏令營活動、街區守望項目、各類節日文體活動等，進行文化引導，強化其對社區文化的認同感，并最終成為社區民眾的一份子。

隨著經濟的發展和城市化進程的深入，一個社區必定會有本地居民和外來居民兩類人，社區民警要做的就是要使這兩類人通過社區文化互相尊重、互相接納，使外來人員真正成為社區的一份子，共同抵抗那些違背社區慣例的“不受歡迎”的人，將外來人員從維護社區治安的游離者變為守護者。

二、社區警務中介入非警務工作需要解決的問題

有句話叫做創新的火花需要更多的自由，在要求社區民警能夠更多介入非警務工作的同時，基層公安機關必須為社區民警松綁。

（一）調整公安指揮機制，將權力重心下移。目前我國公安機關實施的是科層制管理模式，這類管理模式是德國社會學家馬克斯·韋伯從現代社會理性化發展趨勢出發，所提出的現代社會組織內部職位分層、權力等級、分科設層、各司其職的組織結構模式和管理方式。這類管理模式有明確的分工、職級權威、規章體系，強調量才用人、公私分明，是一種具有普適性的管理模式。但是這種模式卻過分強調了組織規則，將組織中的人綁上了規則戰車絲毫不能動彈，這就嚴重束縛了基層社區民警的主觀能動性，限制了其工作中的自主權和選擇權，這顯然是與創新管理模式、服務社區警務的理念相背離的。

首先，要在指揮機制上進行調整。把警察權力下放，授權給社區民警，讓社區民警具有參與決策的權力。因為每個社區因為環境及治安狀況的不同，各有不同的警務需求和需要解決的問題，將社區民警的意愿納入到指揮機制、決策階層，其實是對各種民意的吸收，更可以激發社區民警的工作積極性。而若干權力的下放則可以方便社區民警從事社區事務工作，為社區民警松綁。比如可以授權社區民警與派出所之外的各平行行政機關直接對話的權力，不但免去了層層上報的復雜程序，令社區民警更有效解決社區中的類似破壞窗戶、損壞路燈等這類看似與治安無關的社區事務；還可授權社區民警有權根據社區需要自行招收若干名協助其工作的協警或工作人員。如此，社區民警則可根據社區實際情況和社區居民的工作能力，招收熟悉社區狀況的社區民眾協助其工作，特別是在外來人員管理工作上，特招的外來工作人員將方便與外來人員溝通。其次應將整個公安工作重心下移。放權不等于放任不管，社區民警的能力畢竟有限，不能想像僅僅依靠社區民警就能完全做好社區事務，因此整個公安工作的重心應該向社區靠攏，基層公安機關要充分重視社區民警的工作意見，以切實幫助解決社區民警難以處理的問題，按照社區民警意見做好與其他相關部門的聯系溝通，等等。

（二）改變單一的數據化考核模式。績效考核是從企業引入的一種管理模式，其原始內涵是指對承擔生產經營過程及結果的各級管理人員完成指定任務的工作實績和由此帶來的諸多效果做出價值判斷的過程。其最常用的一種方法是目標考核法，通常很強調利潤、成本這些能帶來成果的結果指標。而目前公安機關內部，考核的核心指標有兩個：低犯罪率和高破案率。但犯罪率并不能真實反映犯罪與打擊犯罪的現狀，隱案、漏案現象在各級公安機關中普遍存在，片面的追求低犯罪率等于變相鼓勵弄虛作假。而單純以破案率來衡量警務工作，則容易將民警誤導為四處救火的消防員，只能令民警疲于奔命。

顯然對社區民警的考核絕不能僅僅依靠犯罪率和破案率，否則社區民警將陷入被動防控的窘境，在考核的壓力下圍著指標辦事，而棄非警務工作于不顧，更何談如何去創新非警務工作的模式，更好地為社區民眾服務。所以針對社區民警的考核應該改變單一的針對執法主體的數據化考核模式，而更應傾向于對服務客體的問詢。筆者曾在與香港警察交流的論壇上問及香港警察內部的考核目標、方式等，當問及香港警察晉級考核內容是否有對警察績效的定時或不定時考察時，香港同行的回答是沒有。雖然是非正式的詢問，答案也未必正確，但顯而易見的是香港警方顯然沒有將企業的這種績效考核模式引入到警務模式中。作為世界最發達的地區之一，香港的治安環境也令人敬佩，其關鍵因素就在于警方同市民的通力合作。那么，沒有類似犯罪率和破案率指標的香港，是如何激發社區警察去做好警民關系的？能夠令市民成為維護香港治安的最大助力？縱觀香港警察署的工作制度，其中最令人驚嘆的是香港警務工作的公開、透明、公正制度。香港警察將警察服務承諾、工作義務、市民權利及投訴方式等全部以各種方式向社會公開，并將對警察的監督精細到警察個人，在內部設有投訴調查科，專事處理涉警投訴事宜，并輔以監證會監督投訴處理過程，處理責任直接由被投訴警察所在地區的最高長官負責。因此，可以說對香港警察的考核并不是警察內部的考核組，而是香港市民，對香港警察業務績效衡量的標準也不是數據化的指標，而是香港市民的滿意度和安全感。

因此，公安機關應考慮改變對社區民警的考核模式，以開放型的考核模式代替數據化的考核模式，以社區民眾安全感、社區民眾對社區民警及治安狀況的滿意度等代替犯罪率、破案率等指標，并以實際走訪社區民眾、模擬社區民眾、向社區民警尋求幫助、網絡治安狀況調查等考核手段代替臺賬檢查、數據比較等考核手段，以此促使社區民警全身心地投入到社區管理的事務中去。

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1674-3040（2011）06-0067-03

2011-09-06

干佳鳴，浙江省余姚市公安局后勤科民警。

（責任編輯：尤煒祥）