構建公共服務平臺創新社會管理體制
——寧波市海曙區構建公共服務型政府的制度安排、模式創新與路徑選擇

畢華東，許韜

（1.中共寧波市海曙區委員會，浙江寧波 315010）（2.浙江警察學院，浙江杭州 310053）

公安社會管理創新·海曙專版

構建公共服務平臺創新社會管理體制
——寧波市海曙區構建公共服務型政府的制度安排、模式創新與路徑選擇

畢華東1，許韜2

（1.中共寧波市海曙區委員會，浙江寧波 315010）（2.浙江警察學院，浙江杭州 310053）

在構建公共服務型政府的制度安排上，海曙區組建管理體系，強化組織保障；立足區域實際，優化五大平臺；圍繞機制建設，推進志愿服務；加強管理培訓，強化社工隊伍；積極探索創新，完善政府購買服務。在構建公共服務型政府的模式創新上，海曙區創建了81890公共服務平臺，解決了為什么創建81890、81890如何運作、81890成效如何、81890有哪些創新等問題，81890被謂為“中國公共服務的創新模式”。在構建公共服務型政府的路徑選擇上，海曙區以81890為平臺，以社區為基礎，構建特色公共服務網絡體系；大力培育社會組織，不斷提升公共服務社會化、市場化水平；以公眾需求為導向，以公民參與為動力，大力培育發展社工與志愿者隊伍。

公共服務平臺；社會管理體制；公共服務型政府；寧波市海曙區

海曙區是寧波市中心城區，區委、區政府較早地認識到社會管理與公共服務的重要意義。在發展經濟的同時，海曙區不斷加大對社會事業的投入，努力為群眾提供更加完善、更加優質的公共服務和產品。近幾年，海曙區民生財政投入占一般預算支出的比例都達到70%以上，在堅持普惠制的基礎上，重點解決好居民就醫、就業、養老等問題。2001年，海曙區創建81890求助服務中心，免費為市民提供公共信息服務；2003年，海曙區建立以社區直選、選聘分離、專職社工為主要內容的新型社區體制，基層民主自治和服務能力進一步增強；2004年，海曙區開展社會化居家養老工作，探索出“走進去、走出來”的“兩走模式”；2006年，海曙區推出面向低收入群體的社區基本醫療服務制度，困難群眾的“看病難、看病貴”問題有效緩解；推出家庭婚育咨詢服務，為新婚夫婦提供婚、孕、育一條龍的專業咨詢服務；2007年，海曙區全面推廣就業項目經理人制度，為失業人員提供一對一的個性化就業指導服務；2008年，海曙區實現外來務工人員子女100%入讀公辦學校，等等。社會事業的大力推進，使海曙區在民政、教育、勞動、計生等社會管理和公共服務的各個系統擁有了一定數量的、專兼職從事社會工作的隊伍，構建了比較完備、卓有成效的工作機制，形成了頗具特色的社會管理經驗。因此，在海曙區開展社會管理創新綜合試點具備良好的認同氛圍和現實基礎。

如何優化社會資源的配置，從而使區域性公共產品發展更加具有可持續性，這已經成為管理型政府向服務型政府轉變過程中必須解決的關鍵性問題。同時，為各類群體提供多元化、精細化、個性化的服務也是社會建設發展到一定程度的必然要求。我們認為，構建覆蓋全面、及時有效、群眾滿意的公共服務平臺，形成基層社會服務組織功能共融、服務設施共建、服務資源共享的良性機制，從而實現基本公共服務均等化，這是推動海曙社會管理創新的重要著力點。

一、海曙區構建公共服務型政府的制度安排

（一）組建管理體系，強化組織保障。

1.建立組織機構。按照海黨辦〔2010〕18號文件精神和項目化管理的要求，成立“積極構建公共服務平臺”項目組織機構，確立副區長分管，區民政局牽頭，區經發局、司法局、勞動保障局、貿易局、審管辦、團區委、81890求助服務中心和各街道分工負責、共同推進的項目組織體系。為確保項目順利推進，對分管領導、牽頭單位和成員單位的具體職責做出明確規定，同時建立定期信息通報制度和督促檢查制度，以及時掌握工作進度，穩步推進各階段工作。

2.制定實施方案。根據市、區相關文件精神，立足本區實際，在充分征求意見的基礎上，制定下發《海曙區社會管理創新重點推進項目“積極構建公共服務平臺”工作實施方案》，確定工作措施，分解工作任務，明確方法步驟。各成員單位根據區級實施方案，制定各自細化的工作方案，確定完成項目任務的具體措施和時間進度，確保各項目標和任務順利推進。

3.進行督促檢查。根據項目實施意見的要求，定期就該項目的實施情況對各責任單位進行督查。2010年12月，由分管副區長牽頭，召集各責任部門召開項目協調推進會，交流探討各責任部門上階段工作及下階段打算，就工作中存在的困難、問題進行協調和指導。

（二）立足區域實際，優化五大平臺。

1.大力拓展81890服務平臺功能。有序擴大老年人“一鍵通”用戶范圍，自開通至今已有老年人用戶5600余戶，81890為其提供的服務達11萬余次。家政服務業標準化試點工作深入推進，制定的六項標準通過專家評審，作為寧波地方標準發布實施，其中三項標準報送國家標準委。組建81890常青藤俱樂部，為癌癥腫瘤患者提供導航、指導、交流等服務。截至2011年8月，通過現場登記或來電登記的81890常青藤俱樂部會員已達140余名，登記義工近40人。在原有81890光明俱樂部的基礎上，相繼成立了81890光明俱樂部盲童學校分部、81890光明俱樂部北侖分部。81890企業服務平臺有序運行，2010年共處理企業各類求助731件，其中黨政類求助373件，占總求助的51.03%，服務類求助62件，占總求助的8.48%，咨詢類求助296件，占總求助的40.49%，81890企業服務平臺對企業求助的及時響應率、辦結率和滿意率都達到100%。

2.穩步推進行政服務中心建設。截止到2011年8月，區屬27個行政審批職能部門中，23個部門全面進行了職能歸并改革，歸并行政服務中心的事項181項，其中行政許可審批事項136項，占行政許可事項總數的82.93%。積極開展行政審批事項的清理規范工作，向社會公告了行政審批事項237項，其中行政許可審批事項164項，非行政許可審批事項73項。積極探索并聯審批新舉措，制定出臺《關于餐飲業等項目聯合審批的實施辦法（試行）》、《海曙區企業設立并聯審批的實施意見》（海政辦〔2010〕74號）和《海曙區企業設立并聯審批操作規程（試行）》（海審管辦〔2010〕15號）。自開展并聯審批以來，共辦理企業設立事項190件，平均實際辦理時限為1.85天，與法定平均時限相比提速93.83%，與承諾平均時限相比提速79.44%。

3.積極搭建司法行政法律服務中心。在廣泛調研的基礎上，進一步明確司法行政法律服務中心建設思路，在區行政服務大廳內增設法律服務、人民調解等接待窗口，會同工會、婦聯等服務窗口，配合開展綜合服務。圍繞工作思路，制定司法行政法律服務中心建設方案，明確具體服務內容、細化服務方式，同時制定《海曙區法律服務中心工作職責》、《海曙區法律服務中心工作服務制度》等多項規章制度，確保服務工作有序推進。加強司法行政法律服務中心基礎建設，供群眾候談、咨詢接待用，將中心有關制度公示上墻，統一制作人民調解、法律服務、法律援助等窗口標示，制作并懸掛“海曙區司法行政法律服務中心標示牌”，放置資料架，向群眾提供法律服務宣傳資料。

4.不斷強化基層勞動保障服務平臺。以機構到位、人員到位、經費到位、場地到位、制度到位、工作到位為標準，加強基層勞動保障服務機構建設。全區8個街道、74個社區均設立了勞動保障與救助服務站和勞動保障與救助服務室，配備專職工作人員，落實工作經費，建立了失業登記、求職登記、職業指導、職業介紹、職業培訓、崗位開發、再就業援助等基本制度。深化就業項目經理人制度，現有專兼職就業項目經理人108名，為就業困難人員實施“零距離，全覆蓋，個性化，全程式”服務，2010年全區挖掘就業崗位數15593個，已成功實現失業人員再就業7099人，其中困難人員實現再就業3450人，主動求職登記13164人次，推薦培訓5904人次，介紹成功11528人次，提供職業指導12579人次。拓展就業項目經理人服務領域，實行就業項目經理人創業導航行動計劃，通過創業培訓、開業指導、創業項目征集推廣、融資擔保等工作，積極支持失業人員自主創業，累計發放自主創業貸款663萬元，為全區創業帶動就業工作提供有效助力。建立勞動就業調解中心，對勞動仲裁案件進行前期調解，監察仲裁案件同比下降50%以上。建立企業人力資源經理俱樂部，推廣勞動和社會保障政策，對接勞務輸出基地，舉辦各類招聘活動，引進人才，有效緩解了部分企業“用工難”問題。

5.著力完善區——街道——社區三級公共服務網絡。積極開展以群眾滿意度為唯一標準的和諧社區評估活動，創建和諧社區67個，創建率達98.5%。加快推進街道（社區）社會工作崗位的開發設置，已有28個街道（社區）申報成立社會工作室。推進街道民間組織聯合會的組建工作，已有5個街道完成組建工作。區社會組織服務中心、街道民間組織聯合會、社區社會工作室三級服務網絡初具雛形。

（三）圍繞機制建設，推進志愿服務。

1.籌備建立區志愿服務工作委員會。組織開展專題調研，就成立志工委相關事項廣泛征求意見。擬定志工委成立方案，草擬《海曙區志愿服務工作委員會工作制度》、《海曙區志愿服務工作委員會各成員單位工作職責》等規章制度，面向區委組織部、婦聯、教育、財政等有關職能部門，廣泛征求意見。做好溝通協調工作，落實志工委領導人員。走訪區委組織部、81890、公安及有關街道，爭取各有關職能部門對志愿服務工作的重視和支持。

2.推進志愿服務隊伍專業化。整合區內外有關資源，分層分類組織開展形式多樣的志愿者培訓，著力推動志愿者服務隊伍的專業化，目前已培養禁毒志愿服務、消防志愿服務、外來務工人員志愿服務、醫療志愿服務、環保志愿服務等專業隊伍近10支。

3.積極推進青少年志愿服務活動。結合“我為海曙轉型升級作貢獻”主題實踐活動，充分發揮青年志愿者在拆遷改造、維護穩定、文明城市創建等中心任務中的作用，著力推進全區青年志愿者工作。推動志愿服務工作的品牌化發展，全年開展文明創建志愿服務、“情暖回鄉路”春運志愿服務、禁毒宣傳志愿服務、關愛農民工子女志愿服務等大型志愿服務活動10余場次。進一步發揮資源整合作用，社區學院、天一黨員服務中心、南站71254工作室、81890志愿者工作指導中心等志愿服務工作陣地相繼建立并運轉良好。大力開展“迎世博、講文明、樹新風”志愿服務百萬小時大接力活動，2010年共提供各類志愿服務約1.6萬人次26380小時。2011年年初，71254工作室被評為省級志愿服務先進集體，團區委被授予寧波市專項志愿服務活動貢獻獎。

（四）加強管理培訓，強化社工隊伍。

1.強化社區工作者管理激勵機制。出臺《關于進一步加強海曙區社區專職工作者隊伍建設的實施意見》，強調社區工作者包片聯戶責任和爭先創優意識，首次提出社區工作者考核“一票否決”，設立社區工作創優獎。做好社區工作者招聘工作，2010年面向社會統一公開招聘社區專職工作者55名。表彰2010年度30名區級優秀社區工作者，開展兩年一次的“十佳”社區工作者評選，8名社區工作者被招錄為街道事業人員。

2.完善社區工作者教育培養體系。以社會工作為重點，組織開展新社工上崗資格培訓、社會工作職業資格考試考前培訓、社區工作者“菜單式”培訓和社區社會工作示范崗人員培訓。在培訓方式上實現三個轉變：一是培訓內容走向“你挑我送”，改變統一劃一的培訓做法，增加了專業課程的選擇余地，同時新增了娛樂類、攝影等個性化課程，使培訓內容有的放矢；二是培訓形式走向“多樣互動”，改變專家講、社工聽的一言堂形式，開辟了師生互動、案例交流、團體督導等形式，引導社工從聽眾轉變為主角；三是培訓對象走向“分批分散”，改變全體集中式培訓做法，既按需安排實務和技能培訓，又分批進行理論與業務培訓，實現培訓工作因人而異、因材施教。經過培訓，2010年有25名社區工作者取得社會工作職業資格證書，其中15名取得社會工作師資格，10名取得助理社工師資格。65個社區達到“一社區一示范崗一社工師（助理）”目標，占全部73個社區的89%。

（五）積極探索創新，完善政府購買服務。

1.優化服務方式方法。緊扣服務對象實際，推進四個政府購買服務項目向科學、高效轉變。社區矯正從問題視角轉向優勢視角，更多地關注服務對象的優勢和潛能，幫助他們自己解決自身問題，為女性矯正對象制定了法律咨詢、心理疏導等幫教“套餐”，全年開展服務200余人次，形成典型個案6個，4名有就業意愿的矯正對象已找到了工作和參加學習培訓的機會。殘障康復從站內康復向家庭康復轉變，在繼續為兩個街道工療站提供專業服務的基礎上，開展“康復行動進家庭”活動，2010年服務遍及8個街道20個社區的60戶殘疾人家庭，累計服務589人次，策劃并開展助殘團體行動56次，組織志愿者培訓會6次。社會救助從扶貧輸血向立志造血轉變，建立了春風訪問小組、救助訪問員聯誼會、救助訪問關愛工作小組等社會救助訪問員隊伍，分批對274名訪問員開展了專業培訓和救助政策培訓，2010年開展救助服務300多人次，形成典型個案11個，組織活動17次。青少年服務從知識灌輸向心靈成長轉變，以民工子弟學生為重點，量身定制文明跨越訓練營和青春發展計劃，對西郊學校部分班級學生分別開展輔導訓練，受到學生們的一致好評。

2.開展項目績效評估。通過實地走訪部分項目單位，聽取社區社會組織負責人和部分服務對象的意見，審查項目單位報告等方式，首次對福彩公益金和社會工作專項經費資助的29個項目進行評估，完成《項目評估報告》。從總體上看，項目單位基本上能嚴格按照協議規定，參加相關培訓交流等活動，及時提交項目開展情況工作總結，并設立專項賬目，做到專款專用，取得了預期成效。項目單位在服務過程中體現出的專業性和實效性，為出小錢辦好事項目化運作機制積累了新經驗，提供了新思路。

3.培育承接服務社會組織。制定《海曙區關于試行公益性社會組織直接登記制度改革的實施方案》（草案），著手試行公益性社會組織直接登記制度改革工作。制定《海曙區關于推進社區民間組織培育發展的實施意見》（草案），把培育發展社區民間組織列入經濟社會發展的總體規劃和社區建設的總體框架，逐步形成黨政領導、民政協調、部門指導、街居協同、社區居民廣泛參與的工作機制。建立社會組織服務創新平臺——社會組織服務中心，為社會組織提供培訓交流、信息支持、項目參與、活動宣傳、資源整合等服務，積極培育、扶持、引導社會組織參與社會公益服務。

通過公共服務平臺的構建和有效運作，政府職能部門服務型、參與型、組織型的管理理念得到進一步強化，社會管理的親和力得到進一步增強，基本實現了由等待型、被動型、防范型管理向平等型、服務型、創新型管理的轉變；通過公共服務平臺的構建和有效運作，進一步整合政府相關部門的社會管理職能，探索科學合理、相互銜接、百姓認可的管理和服務辦法，并把實踐中成功的做法和經驗制度化，形成有效的管理機制，切實解決社會事務的復雜性、公眾需求的多樣性問題；通過公共服務平臺的構建和有效運作，充分發揮黨委的主導職能、政府的主體職能、社會的主人職能，黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局已經形成。

二、海曙區構建公共服務型政府的模式創新

81890是海曙區委、區政府設立的一個旨在轉變職能、改進機關作風、優化投資環境、幫助市民解決各種生活難題的公益性求助服務平臺。“當我們生活中遇到困難時，總是第一個想到打81890電話。”寧波的許多居民如是說。在寧波，81890可謂家喻戶曉。81890求助服務平臺受公共財政的支持，通過電話、短信、網站等多種渠道，無償為市民提供全方位需求信息。服務項目主要分為兩大類：一類是為整個市區乃至更大區域的居民提供涵蓋了家政、維修、購物、交通、旅游等18大門類181項生活服務項目；另一類是為企業提供黨群、政務服務，涵蓋了黨委部門和政府行政部門逾320項服務項目。

（一）為什么會創建81890？——海曙區創新政府公共服務模式的探索。在市場經濟條件下，政府如何發揮主導作用，培育多元化的公共服務主體，提供多樣化的公共服務產品？在社會轉型時期，如何轉變城市治理模式，達到“政府善管、企業善為、社會善治”的理想社會狀態？在政府職能未轉變時，如何解決社區服務供求雙方的對接問題，提供多樣化、高質量的社區服務？針對這些問題，海曙區進行了積極的探索。2001年8月18日，81890服務中心應運而生，并成功走到今天。其具體做法主要有四個方面。

1.明確方向。公共服務瓶頸己成為影響現代城市人生活質量的主要因素。積極回應市民日益增長的服務需求，為老百姓提供優質服務，由全能型、管理型向有限型、服務型政府轉變是現代政府的發展方向。

2.尋找代理。要改變供求信息不對稱、市場失靈的狀況，必須找個“代理”，通過“代理”的連接和轉換，整合各種資源，使看得見的手（政府）、看不見的手（市場）、有溫度的手（志愿者）共同發揮作用，提供服務，并成為兼具政府行政服務和社會公共服務功能的綜合性服務平臺。

3.叫響號碼。這個號碼要既便于人們記憶，又代表平臺的核心價值理念，于是81890（寧波話“撥一撥就靈”的諧音）應運而生。Logo同樣別出心裁，上面是三條半弧，分別代表政府、市場、社會；三條弧彎成一個平臺，構成個“e”字代表信息化時代；底色是純凈的藍色，寓意公共服務的廣闊前景。

4.抓住關鍵。零收費：提供的所有咨詢服務都是免費的，全部運作經費由財政保障；全天候：24小時服務，從不“下班”和“放假”；無邊界：打破社區服務的空間邊界、地域限制的行政邊界和政府不能充當服務主體的角色限制；求必應：不管是什么求助和咨詢，都必須有個說法，讓老百姓不生氣不麻煩。

（二）81890是如何運作的？——政府、市場、社會三方形成高效互動、互利互促的新格局。81890以信息處理為樞紐，把公共服務的規劃方（海曙區人民政府，負責規劃、組織、融資、監管）、供給方（81890加盟企業、志愿者、非營利機構、政府機構等）、使用方（居民個體、社會組織、企業、政府機構）緊緊地連結在一起，形成了一個綜合工作機構──政府公共服務中心，既解決了規劃方組織生產能力不足的問題，又解決了服務方供需信息不對稱的問題。可以說，81890既來源于政府，又脫離政府；不是行政的，沒有編制；既不是中介機構，介紹業務不收一分中介費，又不是企業，不直接產生利潤。因而，它是一種公共服務的方式，是一種最靈活、最方便的服務供應方式，是一種最能提供居民生存方便的生活方式。

從正式成立至今，81890服務中心運營己歷時10年，按照服務對象和輻射范圍的變遷，其發展歷程可以簡要劃分為以下三個階段。

1.起步運作階段。這一階段，81890整合了已有的行政服務中心，并依靠當時海曙區財政投入的56萬元啟動經費，租用4條電話線，招聘10名工作人員，初步搭建了81890熱線和信息平臺。其宗旨是“便民利民，有求必應”，服務方式是“全天候、零收費”，服務范圍主要面向海曙區的社區服務。

2.功能拓展階段。這一時期，81890不斷拓展服務功能，相繼建立了失物招領中心、黨員服務中心、愛心超市、老年人應急呼叫系統、機關效能投訴中心、光明電影院等。與中國家庭服務業協會共同建立了面向全國的社區服務培訓中心，為各類服務人員提供標準化培訓。與此相適應，81890突破了地域和社區服務的限制，服務地域從海曙擴大到寧波全市，服務功能從原來的社區服務轉向社會公眾服務。

3.品牌提升階段。2005年至今。其主要標志是，在全國率先通過了服務平臺質量管理體系1S09001-2000認證；與北京大學共同研制開發了寧波81890城區社會管理和社會服務信息化系統，并投入運行，通過了國家科技成果鑒定；建立了服務企業等級評定標準，服務人員星級評定標準，制訂完善了《81890服務系統管理指南》。通過致力于服務領域標準化建設，形成了具有81890特色的精細化、專業化、規范化的服務管理體系。81890服務平臺成為具有全國影響力的服務品牌。

（三）81890成效如何?——創建中國公共服務新模式。81890模式是以一個熱線電話為龍頭，政務服務平臺、信息服務平臺、社區服務平臺共同構成的三位一體的公共服務平臺。2001年8月18日，81890剛啟動時，其服務功能只有呼叫平臺和服務網站，現在它的服務功能已增至34個大項目。它匯聚了大量供求信息資源，鏈接了24個政府職能部門的審批職能、700多家服務企業、1000多名志愿者，將政府、市場、社會有機聯系起來，為市民提供行政、家政、社區、民生等各類高效優質的功能服務。目前，81890有服務熱線18條，日求助量達到3000件。截至2009年12月，共受理市民求助事項321.94萬多件，辦結率100%，服務滿意率達99.87%。

近年來，81890這一基層政府提供公共服務的創新模式得到了全國各地基層政府、專家學者的廣泛關注，參觀、學習的人絡繹不絕，81890模式在多個城市落地生根。81890這一公共服務平臺被譽為“中國公共服務新模式”，并獲得了寧波市改革開放以來最具影響的十大新聞事件之一、浙江省改革開放30年典型事例100例之一、第八屆全國職工職業道德建設十佳單位、全國五一勞動獎狀、中國城市管理進步獎政府創新獎、全國精神文明建設工作先進單位等80多項榮譽。

（四）81890有哪些創新？——搭建服務平臺、建立管理體系、完善運作機制。81890模式屬于公共服務的新模式，在全國范圍內屬于首創。中共寧波市海曙區區委書記陳奕君認為，“81890將技術創新與制度創新結合起來，首創了全天候、全方位、全程式的管理和服務模式，實現了社會需求與社會服務資源的無縫對接”。81890在具體運作中主要體現三個字：體現一個“靈”字，24小時全天候服務，對居民的各種需求都盡全力滿足；體現一個“信”字，81890背后支撐的是800家加盟企業，對他們的加盟資格根據服務對象的回訪結果進行動態調整，確保加盟企業的資質；體現一個“贏”字，通過81890服務旨在獲得三贏，即政府贏得民心，企業贏得市場，百姓贏得實惠。為了更好地為居家老人提供緊急救助服務，81890開發了“一鍵通”電話機，老人遇到緊急情況，只需按鍵8秒鐘，81890信息中心就會自動接通，工作人員能夠第一時間通知其子女。

近年來海曙區繼續拓展81890服務中心服務領域，搭建流動黨員服務、企業服務等平臺，81890求助服務中心實行五星級大廳服務標準，81890求助服務中心也突破服務地域界限，面向全市市民服務。具體而言，主要有以下幾個方面的拓展。

1.搭建政務服務平臺。在81890服務平臺設立公開大廳，集中了24個政府職能部門和有關的配套服務單位，實行一站式服務，把群眾的問題及時解決在聯合辦公現場，工商注冊、稅務登記、婚姻登記等16種證照都可以在這里免費辦理。這個服務平臺，既方便了群眾，成為便民利民的窗口，又展示了政府執政為民的形象，推動了政府工作作風的轉變，提高了辦事效率。

2.搭建信息服務平臺。81890服務平臺雖然設在海曙區，但可以為市內外民眾提供信息咨詢服務，不論是寧波市民，還是外地人。這個服務熱線以Call Center技術為基礎，以電話、網絡和手機短信等為溝通手段，建立面向咨詢、預約、預定、特殊服務多個層次的81890呼叫中心，有效地解決了服務供給和市民需求信息不對稱的問題。

3.搭建社區服務平臺。81890服務系統為社區的日常工作提供功能齊全、操作簡便的平臺，提高了社區管理的信息化、規范化水平。社區管理部門通過這套信息系統能夠及時獲取市民需求信息，即時調動700余家家政服務企業和2萬多名社區服務人員，通過市場化的手段，對所獲取信息展開全天候、全過程、全方位服務，提高了寧波市民的生活質量，解決了市民的生活難題。

4.搭建企業服務平臺。利用現有81890品牌，通過聯介機關各職能部門、各街道、行政審批管理辦公室和81890服務中心等有關單位，為有各種聯系介紹需求的海曙企業做好協調、溝通和聯系工作，提供包括政策、法律、融資、行政、家政、健康、人才、信息、投資、黨建、安保等在內的各項服務。企業服務平臺將企業求助分為生活服務、中介服務、政務服務、黨群服務四類，并負責將各類求助事項移送至相關服務主體。

5.建立服務質量管理體系。81890在通過ISO9001-2000質量管理體系認證后，又于2004年制訂了家政企業等級標準、家政從業人員資格星級標準。于2007年制訂了家庭服務分類標準及執行標準，同年制訂的社區信息化服務標準提升為國家標準，由國家信息產業部向全國推廣。

6.建立質量回訪監督機制。81890嚴格監控企業的服務質量，建立了信用檔案，制訂推行《家政企業等級標準》、《家政從業人員資格等級標準》行業規范，實行加盟企業質量保證制度，建立面向服務對象的回訪制度，并在81890網站上進行服務滿意度公布，促使服務行為逐漸走向規范，推動了服務行業向健康方向發展。

7.建立舉報投訴制度。海曙區紀檢部門在81890服務平臺設立了96178投訴熱線，以防機關工作人員的不作為或亂作為。81890服務平臺建立了一支業余的監督員隊伍，分布在各個領域，由人大代表、政協委員和部門、社區干部對81890、政府部門及加盟企事業的工作開展監督。此外，81890還開辦了月報刊物，定期通報服務優良的企業和政府部門，反之打入“黑名單”，促使相關企業和部門整改。

三、海曙區構建公共服務型政府的路徑選擇

（一）以81890為平臺，以社區為基礎，構建海曙區特色公共服務網絡體系。浙江省公共政策研究院副院長藍蔚青研究員認為，海曙區以81890為公共服務基礎平臺，開創了“中國公共服務新模式”。81890這一公共服務平臺之所以被譽為“中國公共服務新模式”，并獲得中國城市管理進步獎政府創新獎、全國五一勞動獎狀、全國精神文明建設工作先進單位等殊榮，成為具有全國影響力的服務品牌，并在多個城市推廣，首先在于海曙區立足于社會主義市場經濟條件下政府職能的正確定位。政府自覺向公共服務型政府轉型，既發揮主導作用，做好管理和監督工作，又不包辦代替，依托兼具政府行政服務和社會公共服務功能的綜合性服務平臺，整合各種資源，將政府、市場、社會有機聯系起來，積極培育多元化的公共服務主體，提供多樣化的公共服務產品，使開發服務需求與促進服務業蓬勃發展形成良性互動，做到“政府善管、企業善為、社會善治”。其次，海曙區把技術創新與制度創新、實體平臺（集中辦事大廳）與虛擬平臺有機結合起來，通過電話、網絡和手機短信等多種溝通手段，創造了全天候、全方位、全程式的管理和服務模式，實現了社會需求與社會服務資源的無縫對接，打破了行政邊界，為市內外民眾和企業提供了多樣化、高質量的服務。再次，海曙區不“作秀”，不追求轟動效應，通過有求必應地解決件件不起眼的生活瑣事，實實在在地提高市民的生活質量，解決市民的生活難題，也為企業創造良好的發展環境。81890不是曇花一現，而是堅持了整整10個年頭，并不斷拓展服務功能，提高服務水平，通過建立加盟企業質量保證制度、服務對象回訪制度、投訴熱線、業余監督員隊伍和媒體公布服務情況，嚴格監控服務質量。海曙區著眼長遠，致力于服務領域標準化建設，在全國率先通過了服務平臺質量管理體系認證，建立了服務企業和服務人員的等級評定標準等行業規范，形成了精細化、專業化、規范化的服務管理體系；又著眼普及，共建了面向全國的社區服務培訓中心，為各類服務人員提供標準化培訓。這些特點都生動體現了海曙區委、區政府以人為本、服務為民的執政理念。

同時，縱觀海曙區的公共服務型政府建設軌跡，可以清楚地看到區委、區政府始終堅持以社區為基礎，構建三級社區服務網絡。所謂三級社區服務網絡，是指區級層面以81890求助服務中心為依托，面向全體居民提供完善的生活求助服務；街道層面依托街道社區服務中心，把民政、社保、計生、城管、綜合治理等諸多職能集于一體，開展“一站式”服務，方便居民辦理相關行政事務；社區層面加強社區服務站建設，面向廣大居民，重點是面向困難群體，積極挖掘社區內部的服務資源，形成“十分鐘生活服務圈”，幫助解決老年人、殘疾人、生活困難、就業困難人員的實際問題。海曙區委、區政府針對不同群體的需求，不斷探索創新社區公共服務項目，贏得了廣大居民群眾的理解和支持，近幾年來居民對社區服務的滿意度一直保持在85%以上。一方面，目前我國有5億多人生活在城鎮社區，包括大量老年人、移交給社區管理的企業離退休職工以及下崗失業人員。此外，每年還有約1.4億的流動人口流向社區。因此，社會公眾對社區提供公共服務的需求越來越迫切，對服務項目的需求也越來越多樣化。另一方面，社區在提供公共服務方面具有獨特優勢，不僅能夠解決市場、政府難以解決的復雜的公共問題，而且能填補政府難以介入的空間。社區在提供公共服務時比政府部門和市場更有彈性、更有效率、更具創意和關懷精神，社區更關心其服務對象，更了解社區自身面臨的問題，因而能制定出符合成員需求的對策，立足于本社區的情況解決實際問題。同時，社區還能通過各種載體整合社會資源，吸引社區居民廣泛地參與到社區活動之中，以增強人們的社區意識和社區凝聚力，使社區成為維系城市居民感情、培育城市居民情操的共同體。

海曙區委、區政府高度關注和重視社區公共服務建設，在人員配備與培訓、資金配套等方面予以充分保障與財政傾斜。其主要做法有以下幾個方面。

一是加快公共服務設施建設。海曙區以“政府采購”、興建活動場所等形式提升公共服務的基礎設施，以確保社區居民的服務需求。并以整合服務資源、深化社區服務、提高居民生活質量為目標，加快文體中心、服務中心、黨建陣地等社區公共服務設施的建設，緩解社區居民開展文化娛樂、體育鍛煉、讀書學習場所不足的問題。這都充分體現了區政府對公共服務設施的重視程度。

二是健全社會保障功能。海曙區近年來加大社會保障與救助力度，在全省率先實施就業項目經理人制度，提供個性化就業指導服務，積極推進社保擴面，全區常住人口基本實現人人享有社會保障的目標。加快社會救助體系信息化建設，2009年研發出覆蓋多部門的社會救助信息平臺，較好地實現了信息共享，確保應保盡保，不遺漏、不重復。采取健全衛生服務體系與建立貧困居民醫療救助制度并舉的策略，率先推出面向低收入群體的社區基本醫療服務制度。扎實開展殘疾人共享小康工程，推出81890盲人俱樂部、GPS“一找靈”定位系統等個性化服務項目。同時，全區實行外來人員“一站式”服務管理新模式，推出免費培訓、基本醫療、就業短信咨詢、子女100%入讀公辦學校等一系列的民生服務措施，逐步實現以社區為平臺的人口屬地化管理和服務。各街道、社區結合實際，創新載體，在服務外來人口、促進新老居民的融合方面取得明顯的成效，如段塘街道洞橋社區以“新居民”聯誼會為平臺，積極擴展網絡，豐富服務內容，讓“新居民”自主融入到社區大家庭中來，促進了和諧社區建設。2009年2月，海曙區實現了外來人口子女義務教育待遇同城化，外來人口子女全部納入公辦學校上學。目前，海曙區中小學在校生3萬余人，其中外來學生1萬余人，外來人口子女就讀率已從2007年的69.4%上升到2009年的100%。

三是改進公共服務方式。依托社區服務中心，開發輻射周邊的托老、配送、家政、保潔等服務項目，提高服務質量，使居民在社區服務中得到實惠。探索政府“購買服務”等多種形式，調動社會組織參與社區服務的積極性，促進公共服務社區化。

四是大力發展社區各類社會組織。搭建居民互助平臺，提高社區自我服務能力；加大對社區工作人員、志愿者與義工的整合與培訓，分層分類組織開展形式多樣的志愿者培訓，著力推動志愿者服務隊伍的專業化。

（二）大力培育社會組織，不斷提升海曙區公共服務社會化、市場化水平。經驗表明，在構建有限且有效服務型政府的背景下，要滿足日益旺盛的公共服務需求，必須借助社會組織和市場力量，形成多元化的公共服務供給主體。公共服務離不開社會力量的成長，離不開政府與社會的互動合作。我國歷來有強政府、弱社會的傳統，社會組織是在社會轉型過程中剛剛發育起來的，目前尚處于不成熟狀態。要改變這種狀況，必須大力培育和發展社會組織，充分發揮社會組織在公民參與中的作用。正如黨的十七大報告所提出的，“要加強社會組織建設與管理”，“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。”

海曙區根據自身實際情況，借鑒和吸收國內外在社會組織管理方面的經驗，完善社會組織的管理制度和規范，并以科學發展觀為指導，不斷創新，積極調整政府職能，發展社會組織，努力構建公共服務的“多中心”供給格局，有效提升了政府公共服務供給的社會化和市場化水平。為促進社會組織的健康成長，海曙區專門制定了《海曙區關于推進社區民間組織培育發展的實施意見》（草案），把培育發展社區民間組織列入區經濟社會發展的總體規劃和社區建設的總體框架，逐步形成黨政領導、民政協調、部門指導、街居協同、社區居民廣泛參與的工作機制，營造有助于社會組織發展的社會氛圍。建立社會組織服務創新平臺——社會組織服務中心，為社會組織提供培訓交流、信息支持、項目參與、活動宣傳、資源整合等服務，積極培育、扶持、引導社會組織參與社會公益服務，開展人員培訓，提高組織成員素質，加強自律和誠信制度建設，提高社會認同度和公信力。

同時，海曙區在資金、技術和人才等方面積極探索社會組織和市場力量參與公共服務供給的有效方式，積極探索政府購買社會服務項目，在保護群體利益中發揮“潤滑劑”作用。所謂政府購買服務，是指政府將原來由政府直接提供的公共服務，根據投標等特定的選擇程序交給具備資質的非營利部門、社會服務組織來完成，并根據其提供公共服務的數量和質量支付費用。換言之，即政府將原來由其直接舉辦的、為社會發展和人民生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型的政府提供公共服務的方式。它的核心意義是公共服務提供的契約化，政府與社會組織之間構成平等、獨立的契約雙方。

2008年，海曙區針對行政體系難以直接供給個性化、專業化、小規模服務的實際，率先在全省成立社會工作協會，區政府每年出資向區社會工作協會購買社會工作服務項目，如社會救助、殘障康復、社區矯正等。通過走訪相關群體，準確把握其真實訴求，并通過資源整合和心理疏導、人文關懷等多種服務手段，調動個人心理積極性，培育自強自立的心態，達到標本兼治的效果。近年來，政府購買服務不僅涉及到養老服務、社區公共衛生服務、就業服務以及其他專業服務等眾多方面，并且呈現地域化、規模化、多樣化的發展趨勢，逐漸成為政府提高公共服務水平的重要途徑。就政府購買居家養老服務這一領域而言，海曙區政府的實踐為我國政府購買服務這一新型公共服務供給方式的完善提供了有益的探索。海曙區人口老齡化比較嚴重，其中空巢獨居老人占老人總數的46%。從2004年起，海曙區積極開展社會化居家養老工作，率先構建起新型的以社區為依托的社會化居家養老服務平臺，在解決老年人養老問題的同時，創造了居家養老服務就業崗位，形成了一種“社會養老居家化，居家養老社會化”的社會養老模式。在工作內容和載體上，居家養老工作逐步從以生活照料為主向精神養老轉變，重視發揮老年人的價值作用，建立起全國首家區級義工服務中心，打造社工、社區責任醫生、義工組成的“三合一家庭”服務團隊，探索社區養老議事會制度，進一步深化了居家養老服務的內涵。海曙區政府購買服務采用“走進去、走出來”的模式，所謂“走進去”，主要是指對一些高齡、獨居的困難老人，通過政府購買服務，由專門的服務人員走進老人的住所，提供上門服務。除此之外，“走進去”的服務方式還有志愿者無償服務、老人自己有償購買服務和企業為老人購買服務等。所謂“走出來”，就是讓大部分行動方便的老年人，走出小家庭，融入社區大家庭，老人“走出來”的載體有社區居家養老服務中心和各種民間組織。政府通過向非營利性組織購買服務，為近600名高齡、獨居、困難老人購買每天1小時的居家養老服務。通過義上結對為820名獨居、困難老人服務。目前全區每年政府投入居家養老專項經費200多萬元，創辦了20家街道、社區居家養老服務中心，結合432家以老年人為主體的社區民間組織，使得老人不用離開社區就能享受到養老服務，有效地緩解了社會養老的壓力。

海曙區政府購買居家養老服務的探索與實踐取得了良好的社會效益。它不僅滿足了老年人的多樣化需求，弘揚了社會敬老、愛老的傳統美德；而且發展了社會組織，改善了社區服務功能和困難群體就業；更重要的是，它減輕了政府的財政壓力，提高了公共服務能力，向建設公共服務型政府邁進了一大步。2008年1月19日，第四屆中國地方政府創新獎在北京揭曉，寧波市海曙區“政府購買居家養老服務”項目以總分第一的優異成績，獲得了第四屆中國地方政府創新獎優勝獎。

（三）以公眾需求為導向，以公民參與為動力，大力培育發展海曙區社工與志愿者隊伍。長期以來，我國政府在公共服務中居于主導地位，政府脫離公民和社會的普遍訴求，主觀孤立地進行決策，結果造成公共服務供求的失衡和錯位，浪費了公共資源，影響著公民生活質量的提高。在公共服務型政府建設過程中，必須堅持以全心全意為人民服務為宗旨，以公眾需求為導向。只有樹立“以公民為中心”的戰略，充分認識公民的重要地位，才能真正尋找到公共服務發展與創新的持續動力，才不會偏離正確的方向。隨著社會化進程的不斷加快，社區居民的參與意識越來越強。為提高社區居民參與的積極性，海曙區積極發揮社區社會組織的帶動作用。通過組織一系列的活動，可以使社區居民參與到社區公共事務，以達到凝聚社區居民的力量，構建和諧的鄰里關系。進一步發揮社區居委會在社區公共服務中的骨干作用，重點放在引導社區居民為困難群眾提供志愿服務，尤其是為老年人提供健身、生活照料等公共服務，從根本上扭轉傳統社區組織的“行政化傾向”。同時，把社區居民參與納入制度化和規范化，讓基層民眾真正實現自治。海曙區政府基本實現了公共服務從“政府本位”向“社會本位”的轉變，以公眾需求為導向，不斷提高公共服務質量，從而形成公共服務主體與客體的良性互動。

社區公共服務隊伍是衡量城市社區公共服務事業發展水平的重要尺度。社區公共服務隊伍主要由兩種人員組成：一是專業社區公共服務隊伍。主要是社區公共服務的管理人員和從業人員，這是社區公共服務的重要資源；二是社區志愿者服務隊伍。這是開展社區公共服務的骨干力量。通常以本社區共產黨員、居民及單位代表為主體，熱愛公益事業，有一定專長，不計報酬自愿為社區居民服務的志愿者參加到社區公共服務隊伍，開展社區公益性服務、居民互助服務及技術專長的志愿服務。總體而言，我國社區工作者與專業志愿者隊伍不僅數量有限，而且素質參差不一。要真正實現提升社區公共服務水平，充實基層社區的工作，滿足人民群眾日益增長的服務需求，必須要大力培育發展一支活躍于社區的社會工作者隊伍。海曙區非常重視志愿者隊伍的組織、制度建設與培訓。籌備建立區志愿服務工作委員會，推進志愿服務隊伍專業化，積極推進青少年志愿服務活動。強化社區工作者管理激勵機制，完善社區工作者教育培養體系。以社會工作為重點，組織開展新社工上崗資格培訓、社會工作職業資格考試考前培訓、社區工作者“菜單式”培訓和社區社會工作示范崗人員培訓。海曙區建立社工、義工的“兩工聯動”機制，依托社區，以區社工協會為平臺，組建了“精誠”義工團，組成婚姻家庭服務、司法援助、心理咨詢服務、醫療護理等8支專業義工隊。著力發揮社工在項目策劃、組織、實施方面的主導作用，調動義工參與、協助、配合的積極性，形成了“社工引領義工，義工帶動各方”的良性循環服務鏈。

D035

A

1674-3040（2011）06-0040-09

主持人：蔣國長

2011-10-02

畢華東，中共浙江省寧波市海曙區委副書記、政法委員會書記；許韜，浙江警察學院公安理論研究中心主任、法律系副教授。

（責任編輯蔣國長）