黨內民主決策視野下的黨內監督

陳科 宗帥

（井崗山干部學院 江西 井崗山 343600）

黨內監督是指在黨內政治生活中，黨員之間、組織之間、黨員與組織之間按照黨章和其他黨內法規的有關規定以及國家法律，從思想、組織、紀律等方面，對黨組織和黨員執行黨的路線、方針、政策和黨內法規情況的監察和督促。黨內監督是提高中國共產黨科學化民主化決策能力的重要途徑。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，執政黨的決策能力是執政能力的重要組成部分,是執政黨駕馭全局、取得事業成功的關鍵。提高決策正確率、減少失誤率，從而以正確的決策來保證改革開放和社會主義現代化建設順利進行，防止犯大錯誤。這需要建立有效的監督制度。鄧小平同志告誡全黨：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤?就是中國共產黨。犯了錯誤也影響最大。因此，我們黨應該該特別警惕。”而警惕的有效手段之一，就是加強和健全黨內監督機制，更好地發揮黨內監督制衡保證作用。

一、黨內監督對于實現黨內民主決策的積極作用

黨的執政能力突出表現在決策能力，以及對決策的執行能力。黨的決策活動對黨的事業極其重要，關系到黨的事業的成敗，因此必須保證黨的決策正確和得到有效執行。加強黨內監督是實現黨的決策正確和有效執行的基本條件。

（一）黨內監督可以為黨的正確決策提供必要條件

決策是人的主觀見之于客觀的東西，決策的正確性取決于決策在多大程度上反映了客觀規律。由于人的認識能力的有限性，不可能在所有決策中都正確地反映客觀規律，出現決策失誤是正常的，但是必須努力降低出現決策失誤的可能性。因此，為了減少決策失誤，必須探索研究正確的決策原則、制度和方法。我國封建統治者有虛心納諫和謀之于眾、斷之于獨等適合其封建政治制度的決策方法，西方資產階級國家在重大政治問題的決策上實行分散平衡決策權，由行政首腦建議、議會批準、司法復審的決策制度。無產階級政黨在長期的革命實踐中形成了一系列民主科學的決策原則、制度、方法，例如，黨的重大問題提交黨的各級代表大會討論決定，黨的各級組織實行集體領導，黨員對黨的事務育批評權、建議權、討論權等，我們黨還形成了從群眾中來，到群眾中去的決策方法。黨內監督的重要作用就在于通過保證黨內這些民主科學的決策原則、制度、方法在決策活動中得到有效的遵守。

（二）黨內監督可以保證黨的決策的正確執行

任何一項好的決策如果得不到執行或執行得不好，那么這項決策就沒有任何實際意義，起不到任何作用。由于決策者和執行者的思想認識不同，執行者能力水平的局限等，決策執行中難免出現一些偏差，例如有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策等，而要解決這些問題就需要黨內監督。首先，黨內監督可以保證決策得到及時執行。所謂及時執行就是按規定的時間要求執行決策，這是保證決策富有效率的基本條件。黨內監督可以通過跟蹤了解決策執行的進度情況，對決策執行遲緩無力的現象采取相應的措施，促使決策按時進行。其次，黨內監督可以保證決策得到準確執行。一項決策包括許多具體規定和要求，能否準確地執行這些具體規定和要求，直接涉及決策能否真正落實。黨內監督可以通過詳細檢查決策具體內容的各個細節的實施情況，發現并糾正決策執行中不符合規定要求的情況。再次，黨內監督可以保證決策目標的全面實現。一項決策的目標可以由許多具體的目標組成，這些具體的目標具有內在的有機聯系，一項具體目標不能實現，不但影響總目標的實現，而且其他目標的實現或實現后所產生的實際效果都要受到影響，因此必須全面實現決策目標。黨內監督可以通過對決策目標實現情況經常性地全面檢查，使每項具體目標都能實現。

（三）黨內監督可以使決策在執行中更趨科學

一項決策是否正確，只有經過實踐的檢驗才能證實。黨內監督在監督決策的執行中，可以發現決策產生的實際效果到底如何，可以進一步發現決策目標是否符合客觀實際，是否可實現或有多大實現的可能，可以發現決策的目標和實現目標的方法、步驟、措施是否協調。可以說，黨內監督是黨內決策的反饋機制。根據黨內監督所獲得的監督信息，可以進一步衡量決策的正確性和可行性，隨時進行跟蹤決策。如果發現決策完全正確，則完全執行；如果發現決策不完全正確，則修正；如果發現決策是錯誤的，則廢止。總之，通過黨內監督，可以使決策更加符合客現實際。

二、當前黨內監督存在的突出問題

我們黨在長期的執政過程中已經初步形成了一套獨具特色的監督體系和與之相適應的監督制度。黨內監督機制在形式上較為系統和全面，也是有效能的，在黨的建設和發展中發揮了監督保證作用。但是隨著改革開放進程的加快、社會主義市場經濟的發展，我們國家和社會步入了體制轉軌、社會轉型、結構調整的變革時期，黨內監督機制的一些具體環節日益顯露出與現實形勢發展不相適應的現象，致使權力制約乏力。因此，需要我們在社會主義市場經濟發展的大背景下來衡量考察現行的黨內監督機制，找出不足之處，并加以修正。

（一）監督意識不強

就監督主體而言，缺乏依法行使黨內民主監督權利的責任感和自覺性。具體表現在“不會監督”、“不敢監督”、“不懂監督”、“不愿監督”四個方面。“不會監督”指的是部分黨員、干部對黨章黨紀特別是黨內監督法規制度的學習不深入，對黨內監督的方針、任務、內容與方式缺乏了解，導致在實踐中不懂得監督什么，如何監督，以及如何保護自己等；“不敢監督”指的是部分黨員干部怕報復、怕傷和氣而不敢監督；“不懂監督”指的是執行主體對黨內監督本質和黨內監督規律缺乏正確認識和準確把握，以至監督勞而無功；“不愿監督”指的是部分黨員干部對黨員監督權利缺乏深層次認識，對黨內監督采取漠然態度。

就監督客體而言，一些黨員領導干部口頭上重視監督，思想上卻把監督看成是對自己行動的束縛和對領導權威的影響。有的領導干部缺乏黨內平等的民主意識，自持位高權重，自覺不自覺地把自己當成特殊黨員，凌駕于黨組織之上，只許自己監督別人，不許別人監督自己，認為組織監督是不信任白己，專門機關監督是跟自己過不去、找麻煩，一殷黨員群眾監督是不自量力、自找苦吃，以至于出現“財務一支筆、用人一言堂、大權一把抓”的專橫跋扈現象。有的甚至還想方設法逃避監督。一方面是“防監督”，對來自黨組織、黨員和專門機構的監督，時刻保持苔戒防備狀態，甚至設置障礙干擾監督；另一方面是“躲監督”，想方設法鉆政策法規的空子，甚至對違紀違法問題作技術處理，冠以正當理由，巧妙躲閃，使監督“擊不中目標”。

（二）監督領導體制不順

黨章規定，黨的領導體制由黨代會、黨委會、常委會三個層次構成，按照黨章規定和民主集中制原則，這三個層次之間的關系是：黨代會領導黨委會，黨委會領導常委會，相應地黨內民主監督體制也應該是：黨代會監督黨委會，黨委會監督常委會，其中，黨代會在同級黨組織中擁有最高監督權。然而，在實際運行中，上述關系往往被顛倒。造成這種現狀的原因是相關規定有漏洞。按照黨章規定，黨代會每五年召開一次，這造成黨代會在閉幕期間難以對黨委會和常委會進行監督；下屆黨代會召開前，黨委會、常委會人選等重大問題，基本已經確定，黨代會往往成為對上屆黨委會、常委會所確定的下屆黨委會、常委會成員的認定。

另一方面，紀檢委依附于黨委會，監督權與執行權被扭曲。黨的紀律檢查委員會是黨內民主監督的專設機構，負有對同級黨委會、常委會及其成員檢查監督的職能。由于紀檢委受同級黨委領導，它的機構人員構成、主要人選等都由同級黨委決定，紀委書記又是同級黨委會或常委會成員，這就使黨委會、常委會存在重大問題的決策中出現錯誤時，紀檢委難以開展監督。同時，黨委會、常委會主要成員的錯誤，往往由上級紀檢委進行查處，這實際上剝奪了下級紀檢委對同級黨委會、常委會的監督權。而且，紀檢委對黨政負責人的查處還要報黨委會批準，如果黨委會不同意，紀檢委不能進行查處。這種現象的存在，致使紀委會的功能大打折扣。

（三）監督管理機制操作不當

現行的一些黨內監督管理機制從理論上看可行，但可操作性不強，在執行過程中，或軟弱無力，或變形走樣，有違設立制度的初哀。一是黨內民主監督渠道不夠通暢。有些黨組織在民主生活中，沉于形式，保持一團和氣，黨內批評難以開展，失去黨內民主生活的應有之義。二是預防監督機制運作不靈。預防監督機制存在的問題主要反映在現有的事前、事中監督制度上可操作性差，防范和約束效能不強。三是黨務公開不到位。公開監督機制不完善。公開監督是黨內監督的基本原則，但現行的公開監督機制還很不完善；黨務不夠公開和黨員領導干部的財產不透明，這在一定程度上影響了監督渠道的通暢和有效運行。四是懲處機制亟待進一步完善。懲處作為一種事后監督機制，在實際實行時往往不到位，沒有發揮出其應有效力。例如在懲處過程中，有些官員的“關系網”十分復雜，他們往往試圖通過各種關系把“大事化小，小事化了”。

（四）黨內外監督力量缺乏整合

黨外民主監督名實不符，空泛虛弱。黨內外監督斷環脫節、缺乏配合。主要表現在：一是現存的黨外民主監督(人大監督、黨派監督、群眾監督、輿論監督)缺乏制度保障，資源利用率低、浪費嚴重；二是黨內外的監督主體相互之間缺乏必要的信息溝通、有機配合的合理樞紐和支撐體系。

三、完善黨內監督制度的對策思考

積極探索標本兼治的有效機制和辦法是抑制消極腐敗現象滋生蔓延的根本途徑。在改革開放、建立社會主義市場經濟體制的新形勢下，要加強和改進黨內監督，就必須緊緊抓住黨員領導干部這個重點，抓住對權力進行有效制約這個核心問題，努力改革和完善黨內監督的制約機制。

（一）增強監督意識，提高黨內監督的自覺性

增強黨內監督意識，營造主動監督、樂于接受監督、支持保護監督的濃厚氛圍，是健全黨內監督約束機制的前提和基礎。黨內監督意識的強弱直接關系到黨內監督是否堅強有力，關系到黨內監督機制是否健全完善。思想政治道德教育是增強黨員監督意識的重要手段，是解決問題的關鍵。教育要有針對性，對不同對象進行不同的教育。對監督職能部門的同志，主要是進行職業道德教育，使他們充分認識到黨內監督工作對加強黨的建設的極端重要性，明確肩負的責任，積極研究探索新形勢下加強黨內監督的有效途徑和方法，做到既敢于監督，又善于監督。對基層黨組織和廣大黨員，要進行黨員權利和義務教育，使他們以對黨高度負責的態度，履行監督權利，放下包袱，勇于對上級黨組織和領導干部進行監督。

（二）理順黨內監督體制，提高黨內監督的嚴謹性

理順黨內監督和制約體制，主要是從實行黨的代表大會常任制和保證黨內監督和制約權力的獨立性兩方面下手。一是實行黨的代表大會常任制。黨代會常任制是黨的八大對馬克思主義黨建理論的新發展，是中國共產黨領導制度的重大改革，是黨的建設理論和制度的創新，但是這一制度并沒有很好地貫徹下去。黨內長期形成的權力過于集中、監督機制比較脆弱的狀況尚未改變，嚴重影響了黨的建設。在此情況下，實行黨代會常任制，建立起黨代會對各級委員會的監督與制約機制，是擴大黨內民主、理順領導體制和權力關系、改變權力過分集中的狀況、強化黨內監督的一個重要途徑。為維護黨的代表大會在黨內監督中的最高權威地位，黨的代表大會與各級黨的委員會之間的權力配置可以作以下的調整：黨代會實行常任制，每屆任期五年，每年至少召開一次會議；黨的全國代表大會擁有最高決策權和監督權，各級黨代會擁有對各級黨組織大政方針的決策權和對各級委員會相應的領導權、監督權。實行代表大會常任制后，黨的權力由代表大會充分享有，在每屆任期內定期召開大會，行使任免權、決策權和監督權，這樣就能使黨的各級委員會及其常委會的權力得到有效的監督和制約。這些調整，可以在黨內形成明確的權力委托授受關系，從制度上確保黨的權力機構能對黨委會和黨的各級領導實行有效的監督，形成黨內分權制街、以權力制約權力、各種權力最終都真正隸屬于黨的代表大會的權力運行機制。

二是實行適當的權力分工，確保黨內監督權和制約權的獨立性。對于權力的監督和制約，必須通過富于權威和強制力的權力來進行，否則，這種制約將是空談。如果監督權從屬于其所監督的對象的權力，監督的效果就會打折扣。目前，各級紀委的監督是黨內監督體系的主干部分，在維護黨的紀律，加強黨內監督方面發揮了核心作用，但其監督功能仍待提高。解決這一問題，一是應改革紀律檢查機關的領導機制。在堅持雙重領導體制的前提下，以縱向的上級紀委領導為主，以橫向的同級黨委領導為輔。要將各級紀委經費來源、干部配備使用和福利待遇等，脫離監督對象的控制，由紀委系統統一安排，保持紀委的相對獨立性，賦予其獨立的監督權。

（三）整合黨內外監督資源，提高黨內監督的系統性

從我國的整個監督體系來說，黨內民主監督只是其中的一個子系統，要使這個子系統有效地運轉，還需要接受來自黨外的多方面監督。一是強化人大的監督制約。人民代表大會也是我國的最高權力機關和立法機關，作為國家憲法和法律的制定及監督機關，人大的監督制約也理應成為一種地位最高、最具權威的權力制約力量。我們要強化人大在立法和執法監督中的權力，在各級人大中應建立憲法監督委員會，對執政黨、黨的各級組織以及黨員于部的活動進行憲法監督，對各種違憲行為通過違憲審查和違憲案的審理，追究違憲行為，使執政黨的話動全面納入法制軌道，真正落實執政黨必須在憲法和法律規定的范圍內活動。二是強化群眾的監督。人民是社會變革的決定力量，我們黨作為馬克思主義武裝起來的新型的無產階級政黨，區別于其他政黨的最顯著的標志之一就是密切聯系群眾。事實證明，群眾監督是一種最直接、最深入和最樸實的監督，腐效從根本上違背和損害了群眾利益，反對腐敗是廣大群眾的強烈愿望。積極拓寬群眾參與反腐敗斗爭的渠道，不僅有利于維護群眾的根本利益，而且有利于推進反腐敗斗爭的進程。三是強化各民主黨派的監督。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是適合我國國情的基本政治制度。“長期共存，互相監督”是我黨一貫奉行的方針。各民主黨派是代表不同利益的群體，有較高的參政議政的能力，因而在黨外監督中具有獨特的優勢。我們應進一步完善我國的政治協商制度，落實政協章程和有關規定，依法賦予民主黨派應有的監督權力，完善監督程序，才能充分發揮人民政治協商的監督功能。

[1]鄧小平文選（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994：270.

[2]徐能毅.無產階級執政競黨內監督問題研究［M］.北京：黨建讀物出版社，2000：9.

[3]王長江.現代政黨執政規律研究[M].上海：上海人民出版2002：209-210.