樂山征地拆遷安置工作的調查與思考

《樂山征地拆遷安置工作的調查與思考》課題組

征地特指國家改變土地的所有權，將農村集體所有的土地改變為國家所有的行為。《憲法》第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”征地拆遷工作關系到經濟發展、社會穩定和群眾利益保障，必須切實做好。

一、樂山征地拆遷的基本狀況

（一）有序推進征地拆遷工作為樂山加快經濟建設和城市化進程提供了有力的土地要素保障

樂山將由中等城市向大城市邁進,預計到2015年，樂山城市面積將達到75平方公里，人口達75萬，到2020年，城市面積將達100平方公里，人口100萬，城市建設各項投資將超過1000億。土地要素保障是城市建設和重點項目建設的必備條件，2008年樂山市征地拆遷辦公室共清場25宗1031畝，完成征收集體土地1540畝，拆除農房和城市房屋14.2萬余平方米，農轉非安置768人，有力地保證了中心城區城市建設和重點項目的建設。

（二）樂山有序推進征地拆遷工作的主要做法

1.加強組織領導。樂山于2008年成立了市征地拆遷領導小組辦公室，由市中區區長為主任，市國土、建設，公安等相關局的副局長為副主任，設一名專職副主任具體負責日常工作，下設相關職能科室。成立征地拆遷專職機構和專門隊伍為進一步做好征地拆遷工作奠定了堅實基礎。

2.制定政策，加強宣傳。樂山市政府制定了一系列征地拆遷的地方規范性文件，主要有：《樂山市中心城區城市規劃區征地房屋拆遷補償安置辦法》（市政府2008年第8號令）；《樂山市征地地上附著物和青苗補償實施辦法》（川府函 [2008]154號）；《樂山市征地農轉非安置保障暫行辦法》（市政府2006年第6號令）。市征拆辦及時將國家和省、市人民政府有關征地拆遷的政策法規印制成小冊子，做到征地拆遷戶每戶一本，通過各種新聞媒體廣泛宣傳國家有關征地拆遷的政策。

3.理順工作體制，嚴格目標考核。樂山中心城區征地拆遷工作按照“屬地管理”原則，各相關街道、鄉鎮、村組、社區是征地拆遷工作的責任單位和實施主體，具體負責本轄區征地拆遷的組織、協調和實施工作。市中區委和區政府把征地拆遷工作納入對街道（鄉鎮）的綜合目標考核，相關征地拆遷項目簽訂目標責任書，強化督查檢查，定期檢查工作進度。這種工作機制調動了各級的積極性和責任感，確保了征地拆遷工作有序有力進行。

4.強化協調配合，充分發揮各職能部門的作用。規劃區范圍內的征地拆遷補償安置是市、區共同的工作，牢固樹立“市區一體”的思想，堅持市區一盤棋，市中區積極主動加強與國土、規建、城管、財政等市級部門的溝通與銜接，進一步將市級相關部門的行政資源轉化為工作優勢，整合力量，形成合力，群策群力，確保任務完成。

5.妥善處理熱點和難點問題，做到和諧拆遷。征地拆遷涉及政策多、部門多、被拆遷戶訴求多、安置困難大，征地拆遷部門做了大量艱苦細致的工作，做到了既維護政策的嚴肅，又照顧了拆遷戶利益。如2009年，在打通樂山綠心大道過程中，受到個別拆遷戶的阻攔，發生了“7.15”紫藤花園事件，最后事件得以圓滿解決，成為我市征地拆遷事件圓滿解決的典型案例。

二、當前征地拆遷安置存在的主要問題

（一）征地拆遷中矛盾越來越多

樂山城市建設和經濟發展，均急需大量的建設用地。城市拓展和棚戶區改造，與居民達成補償安置共識難，城郊征地拆遷中農民的補償和安置也面臨嚴重問題。近年來中心城區在王河園、綠心路、蟠龍路及還房小區建設過程中都發生了不同程度的征地拆遷事件，引發阻工、阻路、阻拆，信訪和圍堵黨政機關大門的事件屢屢發生。

（二）征地拆遷補償標準偏低

補償標準偏低，補償問題缺乏協商機制。補償標準由政府單方面制定，被折遷方對補償標準及方式沒有發言權。現行補償標準與土地拍賣和城市商品房的市場價格懸殊大，尤其是拆遷帶來的土地利益增值分配問題備受利益各方關注，已成為拆遷方和被拆遷方矛盾的根源所在。在補償方面存在的具體問題主要有：一是補償標準偏低；二是土地產值的計算標準不夠合理；三是征地拆遷中住房和人員安置方式單一，農民生活保障機制不夠完善；四是樂山各區縣征地拆遷安置標準不統一，存在較大差異。

（三）村民建筑的合法性確定較難

中心城區規劃區內各類違法建筑較多。一是個別農民在征地后，搶修搶建。二是一些地方劃定為城市規劃區后，已多年停止了房屋建設的審批，但有的村民確實存在建房需求，導致個別村民未批修建了房屋。三是隨著農村產業結構的調整，如發展鄉村旅游業、興辦農家樂，也自發修建了不少建筑。這些建筑嚴格意義上都是違法建筑，但一律按違法建筑處理又不盡合理。

（四）市征地拆遷辦職能、職責有待進一步界定

目前，拆遷工作各部門還存在職責不夠明確，明確了責任又不落實不力的現象，特別是桿管線、軍用線改造搬遷協調更為困難。市征拆辦負責中心城區的拆遷工作，它雖是市里的直屬機構，但工作人員全是由市中區干部組成的，人員身份有的是公務員，有的是事業人員，辦公室人員編制也未明確。征地工作的審批和報批是市國土資源局的下屬單位國土事務所負責，被拆遷人員安置是市中區社會事業保險辦公室實施，在換房安置上又是由樂山市住房安置辦公室辦理，而征地工作的具體組織實施又是征地拆遷辦公室在負責。這些部門的工作職責協調的難度大。

三、完善樂山征地拆遷工作的對策建議

（一）認真貫徹國家政策法規，完善統一拆遷政策

1.科學劃分土地征用的類別。按其用途，土地征用可劃分為三種：社會公益性用地、工業用地和純商業用地，在征地拆遷補償方面應區別對待。對社會公益性用地、工業用地按現行征地拆遷補償政策（如《樂山市中心城區征地房屋拆遷補償安置辦法》）適用。對純商業用地應依照商業模式來征地拆遷，使拆遷當事人在補償費用和安置上獲得及時、充分的補償。

2.按國土部通知要求調整征地拆遷行政規范。2010年5月，國土資源部發出《關于進一步做好征地管理工作的通知》，要求拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地，房屋拆遷按建筑重置成本補償，宅基地征收按當地規定的征地標準補償。我市應主動按通知精神修改《樂山市中心城區征地房屋拆遷補償安置辦法》，提高補償標準，最大限度地維護被拆遷者的合法權益。

3.對接省上文件規定，確保省市政策一致。修改《樂山市征地農轉非安置保障暫行辦法》規定，將征地補償、安置費統一歸社保部門的做法進行更改，按照《中華人民共和國土地管理法》、《四川省〈中華人民共和國土地法〉實施辦法》，四川省人民政府辦公廳轉發《關于調整征地補償安置標準等有關問題的意見的通知》的要求，執行征地補償歸集體經濟組織，安置費歸個人的規定，以消除被征地農民認為省市文件規定不一致的異議。

4.統一我市征地拆遷規范性文件。整合并修訂《樂山市中心城區征地房屋拆遷補償安置辦法》（8號令）、《樂山市人民政府關于印發樂山市征地地上附著物和青苗補償標準的通知》（52號文）和《樂山市征地房屋行政強制搬遷程序規定》（3號令）成為統一的征地拆遷政策文件，作為樂山中心城區征地房屋拆遷補償安置的綜合性文件和公益性城市房屋拆遷和農村集體用地征收拆遷管理的操作性指南和技術性規范。

（二）完善征地拆遷管理模式，以機制公正保證結果公正

1.建立公益性用地政府、村民代表公開商議制度。賦予土地權利人對土地征用的異議權,保證土地征用的公正性。當相關利益人對土地征用的行政決定不服時,應當賦予原土地權利人對該土地征用的異議權,同時增加征用補償的第二次裁決程序。如果被征地人對補償表示不滿,可以向上級行政機關申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟。

2.固化市征拆辦職能，充分發揮其主體作用。從經濟社會發展的趨勢看，征地拆遷專門機構需要長期存在，因此需要對市拆遷辦進行重新定位，有必要將其設定為市政府的一個專門機構，加強建設，強化其職權職責，配強領導力量，保障工作經費，抽調具有公務員身份的人員充實其隊伍，為開展好征地拆遷工作提供了強有力的組織保障。

（三）調整征地拆遷補償標準，防止“因征致貧”現象發生

1.統一全市征地拆遷安置政策。樂山市各區縣征地拆遷安置標準存在較大差異。建議對全市范圍內的土地，分片區、分地類，統一標準，規范操作，征地補償標準統一按被征收土地所在片區的同類綜合地價進行補償，使征地補償做到同地同價。

2.調整年產值標準，提高“兩補”倍數。目前土地征用補償的年產值制定根據是以糧食產值作為主要依據，但城郊地區村民現在都以種植經濟作物為主，以糧食作物核定的年產值標準過低。應適當提高年產值標準，考慮物價指數變動和農民生活水平提高等因素，應在年產值制定中，增加經濟作物比重，適當提高年產值標準，提高“兩補”的倍數并合理確定土地補償費和安置補助費的具體分配比例。

3.提高青苗補償標準，改變地上附作物清點方式。建議由市國土資源局制定外業實物清點細則，規范外業實物清點標準，報市人民政府批準后實施。青苗補償費以糧油或蔬菜作物為標準確定，但在實際征地中幾乎都是經濟作物，政策補償與實際作物差異太大，應增加經濟作物標準。按地上附著物清點方式來計算地上物補償款的方式很容易產生搶種、搶建現象，宜淡化地上附著物清點，由原來按合理株數清點計價改為按畝計價補償，實行費用總包干。

4.擴充征地補償內容。樂山市中心城區目前適用的補償標準都是針對實物確定的，范圍過窄。應在政策允許范圍內適當擴充補償內容，補償拆遷戶包括因征地而直接造成的具有經濟價值的權利形態方面的損失，如土地承包經營權損失、間接可得利益損失補償等可確定、量化的財產損失。

5.適當提高搬家獎勵費標準，擴大搬家獎勵費檔次的數額差別。提前搬遷經濟獎勵會在一定程度上刺激被拆遷戶，使一些基本無爭議或爭議不大的被拆遷戶，不坐等觀望，形成良好的動遷開局。建議適當提高搬家獎勵費標準，變拆遷戶被動搬遷為主動搬遷。擴大搬家獎勵費檔次的數額差別，增加對在時限范圍內主動拆遷戶的激勵效果。

（四）加強對被征地農民的生計保障

1.堅持靈活策略補償，多種形式保障失地農民。一是貨幣化補償，標準需隨同社保調整標準比例進行上浮，補償資金收支統管，確保及時足額到位。二是土地置換經營，失地農民只拿部分土地補償費，而將大部分土地補償費折成股金，投入到商鋪等經營性資產的建設經營中。三是以地換地，及時安排耕地開發計劃，置換農民被征土地，實現占補平衡。四是留地保障，在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由農民集體經濟組織開發、經營。五是身份轉換，將符合條件的部分困難群體納入到城鎮最低生活保障體系。

2.加大安置房建設力度，有效解決失地農民安居問題。一要先行規劃。堅持先建后拆，不安排好被拆遷戶的生活和居住，就不能強制拆除其房屋。二要著力建設。對安置房的設計理念、結構層次、施工用料和質量水平予以明確規定。三要人性設計。對待房屋面積較大的戶，有兩個以上單列戶口，但只有一個產權證的，給予產權拆分的方便。四要加強管理。要把建設好的安置房納入統一管理，項目業主單位不得擅自將安置房作為商品房銷售。

3.拓展安置渠道，解除失地農民后顧之憂。一是實行就業安置，把失地農民就業工作納入城鎮再就業工程。二是組織勞務輸出，有組織地向二、三產業輸送失地農民工。三是鼓勵自主創業，加強就業服務，并給予靈活就業人員各項優惠和扶持政策。四是落實“土地換社保”安置。降低中心城區養老安置的門檻，領取養老金的年齡可下調為男滿55歲，女滿45歲。盡快制定政策明確“特殊人員”（農嫁女、超計劃生育人員、參軍人員、“兩勞”釋放人員等）的參保資格。

4.對新市民給予相應的生活補貼。農民離開賴以生存的土地變成了新市民后，所需的物質生活成本開支將會大幅攀升，各類城市性開支一涌而出，在生活必需品方面由過去自給自足的方式一下子變為商品購買方式，有一個相當長的適應過程。本著惠民的原則，對失地農民的隱性損失應給予適當補貼，此外，對于拆遷戶孩子轉學而造成額外多支出轉學費、交通費、誤餐費等也應適當補貼。

（五）區別對待違法建筑，寬嚴相濟分類處理

1.制定歷史遺留違法建筑處理政策，確保拆違工作有章可循。歷史遺留違法建筑，應尊重歷史、區別對待，寬嚴相濟。由城管部門對歷史遺留違法建筑進行調查摸底，由住建、國土和城管部門會商擬定《樂山市歷史遺留違法建筑的處理辦法》，報市政府批準后執行。時間年限以前建成的沒有審批手續的城市房屋，具有拆遷范圍內常住戶口、家庭人均居住面積低于全市人均居住面積、房屋具備居住條件和使用功能、使用人長期在此居住且無其他住房的，免予處罰，由房管局、國土局補辦手續，確認產權，免繳地價。對新建的違法建筑則要堅決拆除，不予補償。

2.堅決制止新增違法建筑。一是要明確查違、拆違的責任主體，明確基層村級班子、鄉鎮（街道）以及相關職能部門在拆違工作中應承擔的責任，理順政府各部門的工作關系。二是對上報和舉報新增違建的巡查員和居民進行獎勵，對發現新增違建沒有拆除的責任主體給予一定的處罰。三是完善全市規劃編制及鎮村規劃，鄉鎮（街道）要加強指導村民宅基地調劑管理，暢通審批渠道。

（六）加強教育引導，化被拆遷戶阻力為動力

一是抓好隊伍建設，對征地拆遷工作人員抓好業務培訓，統一對征地拆遷政策的理解，改進工作方法。二是突出教育引導，有針對性的、分批次的組織全市各村（居）兩委及較有影響力的農民代表到成都及我市集體土地拆遷較為成功的其它先進村進行實地考察，解放思想，轉變觀念。三是堅持輿論先導，積極宣傳農村土地征地拆遷的重大意義，引導群眾支持理解征遷工作。四是依法規范約束部分被拆遷戶的投機行為。對于部分征地拆遷對象提出的不合理要求，要及時披露與糾正，按政策和標準辦事。