曲靖市信訪問題研究

楊學智

（中共曲靖市委 政法委，云南 曲靖 655000）

曲靖市信訪問題研究

楊學智

（中共曲靖市委 政法委，云南 曲靖 655000）

隨著改革的不斷深化，不同社會群體之間的利益關系進一步調整，一些深層次的矛盾日益顯露，由此引發的信訪問題比較突出，信訪形勢呈現出一些新情況、新特點。因此，只有正確認識和分析研判信訪工作面臨的新形勢，不斷創新工作機制，才能有效化解信訪突出問題，維護社會的和諧穩定。

曲靖市；信訪工作；特點及問題；對策

如何做好新形勢下的信訪工作，解決好信訪突出問題，成為當前擺在各級黨委政府、部門和廣大干部面前的一項重要課題。為探索解決信訪問題的新思路，最近我們深入曲靖市部分縣（市）區、鄉鎮和市直相關部門，專題就信訪工作有關問題進行了較為深入的專題調查研究。

一、曲靖市信訪工作的主要特點

據調研統計，2010年1月至2011年6月，全市共發生進京、赴省、上市、到縣信訪15324件34698人次。其中受理群眾上訪9313件，占60.8%；受理群眾來信6011件，占39.2%。在這些信訪件中，進京的325件645人次，分別占總量的2.1%和1.9%，其中上訪的159件318人次，占進京上訪件數和人次的49%，寫信的166件327人次，占進京件數和人次的51%。赴省的776件1560人次，分別占總量的5.1%和4.5%，其中上訪的127件1179人次，占赴省件數的16%，人次的76%；寫信的649件381人次，占赴省件數的84%，人次的24%。上市的1183件5121人次，分別占總量的7.7%和14.8%，其中上訪的566件4379人次,占上市件數的48%,人次的86%；寫信的617件742人次，占上市件數的52%，人次的14%。到縣（市、區）的13044件26372人次，分別占總量的85.1%和75.9%，其中上訪的8461件22146人次，占到縣（市、區）件數的65%，人次的84%；寫信的4579件4226人次，占到縣件數的35%，人次的16%。這些信訪問題呈現出以下幾個特點：

（一）涉及民生的問題越來越多

調研中發現，一是涉及民生問題的有9800件、24068人次，分別占信訪總量的64%和69.3%。其中，涉及征地拆遷問題的有4724件、8982人次，分別占總量的30.8%和25.9%，主要反映征地拆遷補償政策不公開、補償標準低、安置不合理、拖欠征地拆遷安置款、地表附作物糾紛等問題。二是涉及礦產資源開發及環保問題的有2560件、4354人次，分別占總量的16.7%和12.5%，主要反映房屋受損、墻體開裂、水源枯竭、污染環境以及資源的開采權糾紛等問題。三是涉及農村山林和土地承包、流轉問題及村務、財務管理問題的有1818件、3766人次，分別占總量的11.9%和10.9%，主要反映一些基層干部工作方法不當，少數鉆惠農政策空子，暗箱操作，利用職權貪污受賄，以權謀私，侵犯群眾合法權益等。四是涉及社保、勞務、合同糾紛問題的有524件、1769人次，分別占總量的3.5%和5.6%，主要是醫療、交通、工程等事故引發的各種糾紛問題。五是涉及企業改制的有378件、1997人次，分別占總量的3.4%和5.8%，主要是原職工對改制方案、資產管理、生活出路、利益分配以及改制后股東對企業的管理、經營、分配不滿等。六是涉及房地產開發的216件、3200人次，分別占總量的1.4%和9.2%，主要反映工程質量、采光、違反規劃要求建蓋、綠化面積不夠、欺詐行為、物業管理、侵占業主利益等。七是拖欠農民工工資66件，占總量的0.4%，涉及資金511.11萬元；拖欠工程款9件，占0.05%，涉及資金950萬元。以上這些問題都事關群眾的切身利益，從目前的情況看，由此引發的信訪問題逐年增多，呈現上升趨勢。

（二）歷史原因引發的問題較難解決

據調研統計，一是全市現有“民兵團”成員1000余人，參加援越、援老以及自衛還擊戰出國出境支前民兵民工902人，參加自衛還擊和“兩山防御作戰”未出國境的支前民兵和筑路民工5000人，他們主要是要求解決定期生活補助。二是全市有離崗退養民辦教師782人，現每人每月領取260元生活補助，要求提高生活補助標準；有代課教師1619人，主要反映工資待遇低、生活困難，要求政府出臺轉公辦教師政策。三是全市有鄉鎮“農業五站”在職在編聘用制干部730人，要求退休時按正式干部享受工資待遇。四是涉及“兩案”及“揭批查”運動刑滿釋放人員324人，要求收回原單位同時提高生活困難補助標準。在匯總統計的信訪總量中，涉及上述問題的有550件、1216人次，分別占總量的3.6%和3.5%。這些問題大多與當時的政策制定和執行相關，涉及群體性利益，處理難度大，有些問題久拖不決，形成相當數量的重信重訪和集體訪。

（三）正常信訪中重信重訪問題較為突出

在信訪總量中，全市重信重訪的有4147件、8232人次，件數占總量的27.1%，人次占總量的23.7%。這些信訪問題，客觀上雖有明確的處理意見，但由于個人的一些不合理要求得不到滿足而不停地上訪。主觀上也說明我們初信初訪的受理和分流工作做得不實，對信訪件的辦理和跟蹤督辦力度還不夠。

（四）涉法涉訴及涉及的重信重訪案件占較大比例

據調研統計，目前全市涉法涉訴個案總計1410件。一是涉及法院的有632件，占涉法涉訴個案總數的44.8%，其中要求執行的240件、占總數的17%，不服刑事判決的129件、占總數的9.1%，不服民事判決的165件、占總數的11.7%，不服行政判決的22件、占總數的1.6%，控告干警違紀違法的3件、占總數的0.2%，其他73件、占總數的5.2%。二是涉及檢察院的119件，占涉法涉訴個案總數的8.4%，其中要求立案監督的16件、占總數的1.1%，不服逮捕決定的1件、占總數的0.07%，不服不捕決定的6件、占總數的0.43%，不服不起訴決定的13件、占總數的0.92%，控告干警違紀違法的15件，占總數的1.1%，其他68件，占總數的4.8%。三是涉及公安的585件，占涉法涉訴個案總數的41.5%，其中要求破案抓捕犯罪嫌疑人的270件、占總數的19%，不服行政處罰決定的40件、占總數的2.8%，不服交通事故處理決定的46件、占總數的3.3%，控告干警違紀違法的58件、占總數的4.1%，其他的171件、占總數的12%。四是涉及司法的74件，占涉法涉訴個案總數的5.2%，其中反映公正業務的2件、占總數的0.14%，控告干警違紀違法的1件、占總數的0.07%，其他71件、占總數的5%。由于大量的涉法涉訴案件已通過司法程序進行處理，進入信訪程序后化解極為困難，往往演化成重信重訪案件。據統計，涉法涉訴個案及因此引發的重信重訪共有4472件、9469人次，分別占信訪總量中件次的29.2%和人次的27.3%。

（五）訴求的表達方式日趨激烈

從調查了解的情況看，近年來群眾采取走訪形式反映問題的明顯增多，走訪的增長要明顯大于信訪。特別是選擇重大政治活動或節慶期間到市赴省進京上訪，到敏感地域聚集的非正常上訪問題比較突出。據調研統計，2010年1月至今年6月，全市發生進京非正常上訪576人次，其中2010年發生313人次，今年1至6月發生363人次，占全省進京非正常上訪總量的近30%，位居全省前列。這些進京非正常上訪人員反映的問題主要涉及涉法涉訴、城市建設拆遷和土地征用補償、解決相關待遇、勞動經濟合同以及房屋產權糾紛、礦山資源開采、計劃生育等方面。通過調研了解，這些進京非正常上訪人員采取過激方式上訪，既有客觀因素，即負有接待和解決問題的職能機關或者人員服務態度冷漠，理應解決的問題久拖不決，激化了信訪人的對立情緒。更多的是主觀因素，一方面是信訪人認為“會哭的孩子有奶吃”，采取激烈方式客觀上能夠引起領導的重視，使問題得到較快解決；另一方面是近年來惠農政策、城鎮建設與新農村建設項目的實施，特別是救濟、征地、建房、低保、醫保等政策實施等級和區域差別，一些群眾對信訪事由存在強烈的不公正感，從而產生偏執、極端的心理傾向，這是上訪人信訪表達方式激烈的高發點。

二、曲靖市信訪工作中面臨的主要問題和困難

（一）信訪工作任務繁重

當前的信訪人包括各個階層，反映的問題也多種多樣，有反映企業改制、勞動及社會保障問題的，有反映“三農”問題的，有反映涉法涉訴問題的，有反映城鎮拆遷安置問題的，有反映干部作風和違法亂紀問題的，有反映土地糾紛問題的，有反映礦產資源開采問題的，有反映維權問題的，有反映就業問題的等等。這些問題都可以訴諸到信訪部門，信訪部門似乎都應該管，信訪部門因此承載了整個社會變革轉型及社會穩定的重任，信訪部門已不堪重負。

（二）信訪部門責重權輕

從中央到地方，各級黨委、人大、政府、司法機關及相關職能部門都設有信訪機構。《信訪條例》也明確規定黨委政府信訪部門代表同級黨委政府對所屬部門及下級黨委政府信訪工作有協調指導權，但在實際上并沒有嚴格意義上的隸屬關系，同級黨委政府信訪機構對各部門信訪機構之間的管制協調能力十分有限，缺乏強制約束。各級信訪機構地位較低，人少事多，“小馬拉大車”，缺乏解決問題的有效資源和實際權力，表面上看信訪部門什么都在管，但實際上卻什么也管不了，這與信訪部門擔負的維護社會穩定的責任很不適應。信訪機構沒有解決問題的實際權力，處理問題主要靠領導批示和干預，信訪機構把領導批示批轉到有關部門，有關部門往往拖而不決，缺乏責任心，但信訪部門的督查督辦權威不夠，除了催辦外別無他法，對改進工作、完善政策、行政處分的建議權落實不夠。由于責任不落實，信訪問題長期得不到解決，致使群眾反復上訪。

（三）責任追究制度落實難

為了加強領導責任，各級都建立了“信訪工作領導責任制和責任追究制”，要求各級黨委、政府“一把手”負總責，分管領導負主要責任，直管領導負直接責任，對因工作不到位，責任不落實，領導不負責，發生較大規模的到京赴省集體上訪或非正常上訪，對社會穩定和正常工作秩序造成嚴重影響的，追究分管領導和責任人的責任，并視情節輕重進行處理。但在實際工作中，信訪部門的追究建議并不能很好的得到采納，采納了也很少得到實際處理，處理了也是輕描淡寫，敷衍了事。究其原因，主要是責任單位存有抵觸情緒，有關領導和機關好人主義思想，怕得罪人。

（四）勸返工作難度大

在利益主體或集團利益等因素的作用下，一些上訪人為了向黨委和政府施壓，跨地區、跨部門越級上訪。有的上訪人不按法定程序、不到法定機關反映問題，而是頻繁到京、省敏感地區和重要場所進行非正常上訪。有的上訪人采取一些極端方式擴大社會影響，帶來負面效應，影響社會穩定。特別是進京上訪人員，他們上訪反映的問題多而復雜，求助和施壓是他們進京上訪的主要目的。他們一般都要求必須當場答復解決問題才愿回到當地，而其反映的問題大部分解決難度較大，加之上訪人員中老年人、婦女居多，因此勸返工作的難度很大。

三、進一步做好曲靖市信訪工作的措施與建議

（一）堅持依法按政策解決問題，切實維護群眾的合法權益

1、制定政策要統籌兼顧各方利益。要把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為制定政策的出發點和落腳點，正確處理廣大人民群眾的根本利益、當前群眾的共同利益和不同群體的特殊利益的關系，統籌兼顧各方面群眾的利益。要堅持科學決策、民主決策、依法決策，綜合考慮改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度；保持政策的嚴肅性、連續性、穩定性，注意相關政策之間的關聯性。在制定政策時，要認真開展社會穩定風險評估，充分聽取各方面的意見建議。

2、要依法解決群眾的合理訴求。對群眾信訪反映的問題，要做到“件件有著落、事事有回音”。法律法規和政策有明確規定的，要依法按政策抓緊解決；對群眾要求合理，但法律法規和政策沒有明確規定或規定不夠完善的，要及時研究、制定和完善相關的政策規定；對群眾提出的應當解決但由于客觀條件不具備、一時難以解決的問題，要主動說明情況，向群眾解釋清楚，取得群眾的理解和支持，同時，要積極創造條件適時予以解決；對群眾提出的不合理要求，要進行說服教育和引導。要堅持依法按政策辦事，不能突破法律法規和政策規定，不能為求得一時一事的解決而引起攀比和新的矛盾。

3、要著力解決信訪突出問題。要把解決信訪突出問題作為工作重點，按照“屬地管理、分級負責”，“誰主管、誰負責”，“依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”的信訪工作原則，切實把信訪突出問題妥善處理在本地區本部門、解決在基層，不能將矛盾和問題推給上級、推向社會。當前，尤其是要著力解決好土地征用、城鄉建設拆遷、礦產資源開采與環境保護、企業改制和破產、交通肇事、群眾就醫、涉法涉訴等方面群眾反映強烈的問題。要堅持“領導大接訪大下訪”和單位部門聯合接訪制度，促進重大疑難突出問題的快速解決。要高度重視涉法涉訴信訪問題的解決。司法部門、行政執法部門要切實履行職責，嚴格公正執法，妥善解決信訪人的合理訴求。黨委政法委要加強協調指導和督促檢查，認真解決好群眾反映強烈的問題。

4、要堅持解決問題與加強引導相結合。要充分發揮思想政治工作的優勢，在依據法律法規和政策規定解決群眾反映問題的同時，加強有針對性的思想教育和引導，切實做好解疑釋惑、疏導情緒、化解矛盾的工作。要認真研究和把握新形勢下群眾思想政治工作的特點和規律，切實把處理群眾信訪問題的過程作為思想教育和政策法制宣傳的過程，幫助群眾了解實際情況，了解黨和國家的方針政策和法律法規，了解各方面為解決問題所作的努力，引導群眾正確處理個人利益和集體利益，局部利益和全局利益、當前利益和長遠利益的關系，自覺維護改革發展穩定的大局。

（二）進一步暢通信訪渠道，依法規范信訪秩序

1、要進一步完善信訪訴求表達方式。要充分尊重和保護人民群眾的信訪權利，對群眾來訪要堅持文明熱情接待，對群眾來信要認真負責辦理，堅決糾正限制和干涉群眾正常信訪活動的錯誤做法，確保信訪渠道暢通。要通過開通信訪綠色郵政和完善專線電話、網上信訪等多種渠道，引導群眾更多地以書信、傳真、電子郵件等書面形式表達訴求，確保民情、民意、民智順暢上達。要建立完善市縣鄉三級信訪信息系統，設立專門的投訴受理機構，為群眾反映問題、提出意見建議、查詢辦理情況提供便利條件，為督查信訪工作提供工作平臺，確保群眾訴求得到及時反映和有效處理。

2、要廣泛聽取群眾的意見建議。要建立健全群眾意見建議征集制度，切實保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權，引導人民群眾對黨和政府的工作積極獻計獻策，鼓勵和支持人民群眾以各種方式參與黨委政府的事務管理。要對群眾意見建議進行認真匯集和分析研究，對重要的意見建議進行深入調研和論證，對正確合理的意見建議充分肯定和采納，及時發現問題，改進工作，完善政策，接受監督。

3、要嚴格落實領導干部接訪制度。要認真堅持黨政領導干部閱批群眾來信、定期接待群眾來訪、帶案下訪和包案處理信訪問題等制度。完善黨政領導干部和黨代會代表、人大代表、政協委員聯系信訪群眾制度，拓寬社情民意表達渠道。各級領導干部要堅持經常深入基層、深入群眾，開展調查研究，傾聽群眾意見建議，了解群眾愿望呼聲，關心群眾疾苦，及時為群眾排憂解難。

4、要認真履行工作職責。要進一步健全和完善科學規范的受理、交辦、督辦、回復群眾信訪事項的工作制度，確保信訪事項得到及時妥善處理。有權處理信訪問題的責任部門要嚴格按照《信訪條例》的有關規定，認真負責地辦理信訪事項。要建立健全解決重信重訪問題的長效機制，著力化解長期積累的矛盾糾紛。要以是否依法按政策處理到位作為衡量信訪事項辦理質量的主要標準，做到實事求是、客觀公正，經得起實踐和歷史的檢驗。

5、要依法規范信訪行為。要進一步加強法制宣傳教育，把握正確的輿論導向，引導群眾正確履行公民權利和義務，以理性合法的形式表達利益訴求、解決利益矛盾，自覺維護社會安定團結。對信訪活動中少數人違反有關法律法規，損害國家、社會、集體利益和其他公民合法權益的行為，要依法進行嚴肅處理。

（三）建立健全長效工作機制，提高工作效率和管理水平

1、要建立健全綜合協調機制。各級黨委、政府要充分發揮主導作用，加強組織協調，整合社會管理資源，形成做好信訪工作的強大合力。要綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解、疏導、聽證等辦法，動員和組織社會各方面的力量，及時妥善地處理信訪問題。地方之間、部門之間、地方與部門之間要加強配合、密切協作，共同處理好跨地區跨部門的信訪問題。要充分發揮聯席會議和信訪部門的綜合協調指導作用，形成上下聯動、左右協調、運轉高效、綜合施治的工作機制。

2、要建立健全矛盾排查化解機制。要把信訪工作的重心從事后處理轉移到事前排查化解上來，做到發現得早、化解得了、控制得住、處理得好。要堅持經常排查和定期集中排查相結合，及早發現信訪苗頭和傾向，特別是對群眾反映強烈的熱點、難點問題，要進行重點排查。對排查出的問題，要嚴格落實化解責任，明確主要負責人、責任單位和責任人員，限期妥善解決，切實把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態。

3、要建立健全信息收集研判機制。要健全和完善多層次、全方位的信息報送網絡，確保信息傳遞渠道暢通。要及時、準確、全面、有效地報送信訪信息，特別是對涉及可能引發大規模集體上訪和群體性事件的苗頭性、傾向性問題的信息，必須按規定及時報告并超前做好工作，不得遲報、漏報和瞞報。要綜合利用信息資源，進一步提高分析研判水平，增強工作的預見性和針對性，牢牢把握工作的主動權。

4、要建立健全督查督辦機制。要建立健全黨委和政府統一領導、信訪部門組織實施、各職能部門共同參與的信訪督查督辦工作機制。要配齊配強督查督辦力量，建立和完善信訪督查督辦制度，不斷加大督查督辦工作的力度，確保信訪工作決策部署得到貫徹落實，推動群眾信訪問題得到妥善解決。市縣兩級黨委、政府要支持和保證信訪部門充分履行督查督辦尤其是提出改進工作、完善政策、給予處分建議的職責。

（四）加強基礎工作，提高預防和處理信訪問題的能力

1、要進一步提高基層解決問題的能力。絕大多數信訪問題發生在基層，信訪工作的重心也應放在基層。要牢固樹立固本強基的思想，做到重心下移、關口前移，及時化解矛盾，就地解決信訪問題。要著力加強基層黨組織和基層政權建設，下大氣力抓好基層領導班子和干部隊伍建設，增強基層組織解決矛盾的能力。要教育引導基層干部改進思想作風和工作作風，防止因濫用職權、作風粗暴侵害群眾合法權益而引發信訪問題。要高度重視并認真解決群眾初信初訪反映的問題。要加強信訪組織和機構建設，真正做到和形成層層有人抓、有人管的信訪工作網絡。企事業單位也要根據實際情況設立信訪工作機構或配備專（兼）職信訪工作人員。

2、要加強基層信訪工作。預防和解決基層發生的信訪問題，縣鄉兩級是關鍵。要高度重視縣級信訪工作，切實加強指導，特別是對信訪問題較多、群眾上訪量大、工作比較薄弱的地方，要幫助解決存在的問題，不斷提高信訪工作的整體水平。要建立健全縣級黨委常委會和政府常務會研究信訪工作的制度，及時研究信訪工作，提出加強和改進工作的措施。縣級領導干部特別是主要負責人要包案解決信訪問題，深入一線指揮處置重大集體上訪和群體性事件，切實把問題解決在當地，擔負起保一方和諧穩定的責任。

（五）加大信訪工作的領導力度，全力構建信訪工作新格局

1、要健全領導體制。各級黨委、政府要高度重視信訪工作，切實將信訪工作列入重要議事日程，定期聽取信訪工作匯報，認真研究部署信訪工作。要明確分管信訪工作的負責同志，形成強有力的領導機制。與群眾生產生活密切相關的部門、單位，要根據各自的工作任務，配齊配強信訪工作力量；各級人大、政協、法院、檢察院以及工會、共青團、婦聯等人民團體要在黨委的統一領導下，切實抓好各自職責范圍內的信訪工作。上級信訪部門要加強對下級部門工作上的協調指導。

2、要落實領導責任制。各地區各部門的主要領導是信訪工作的第一責任人，對本地區本部門的信訪工作負總責，對重要信訪事項要親自推動解決；分管信訪工作的領導負直接責任，抓各項具體工作的落實；其他領導成員“一崗雙責”，按照分工抓好分管方面的信訪工作，形成一級抓一級、層層抓落實的信訪工作領導責任體系。要建立科學的信訪工作考核評價辦法，將信訪工作情況作為各級領導班子和領導干部考核的內容。要嚴格實行信訪工作責任追究制，對因官僚主義、形式主義、違法行政、侵害群眾合法權益引發信訪問題，或對群眾反映的信訪問題推諉扯皮、敷衍塞責、不認真解決并造成嚴重后果的，要按照有關規定嚴肅進行問責。

3、要加強干部隊伍建設。各級黨委、政府要高度重視信訪干部隊伍建設，配齊配強領導力量，努力培養造就一支政治堅定、紀律嚴明、辦事公道、作風優良、熟悉法律法規和政策、擁有豐富群眾工作經驗、具備較強社會管理能力的信訪干部隊伍。要加大信訪干部的培養、教育、使用和交流力度，對政治素質好、業務能力強、工作業績突出的，要真正予以重用，對長期從事信訪工作、做出突出貢獻的，要進行表彰和獎勵；對信訪系統的先進事跡，要及時總結推廣，樹立好的典型，倡導好的作風。要完善建立后備干部和新提拔干部到信訪部門鍛煉的制度，把信訪部門作為培養鍛煉干部的重要基地。要重視信訪部門基礎建設，進一步加大對信訪工作的投入，建設好群眾上訪接待場所，信訪工作辦公經費和處理信訪事項的業務經費要列入財政預算，充分予以保證。信訪干部要切實增強為人民服務的宗旨意識，發揚信訪工作的優良傳統，扎扎實實地做好新時期的信訪工作，為全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會而努力奮斗。

D632.8

A

1671-2994（2011）05-0161-05

2011-08-09

楊學智（1967- ），男，云南富源人，中共曲靖市委政法委副書記、維穩辦主任、市解決信訪問題聯合工作組組長、市涉法涉訴聯合接訪服務中心主任。研究方向：法治建設。

責任編輯：劉建文