我國(guó)土地征收中的均衡

陳文興

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

我國(guó)土地征收中的均衡

陳文興

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

我國(guó)目前的土地征收存在很多問(wèn)題并導(dǎo)致了大量良田被圈占，嚴(yán)重地影響著我國(guó)的糧食安全；助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生發(fā)展；積累了許多直接影響中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)矛盾等后果。要使均衡原則得到充分貫徹，實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地征收法的立法意圖，必須把這個(gè)問(wèn)題放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，把農(nóng)民真正變成農(nóng)村土地集體的終極所有者，確保征地行為中公共利益的確認(rèn)權(quán)不被濫用，完善各種補(bǔ)償制度。

中國(guó)；土地征收；均衡原則；不均衡問(wèn)題；農(nóng)民；集體

土地是每個(gè)國(guó)家國(guó)民財(cái)富的重要源泉，更是中國(guó)農(nóng)民的命根子。所以，威廉·配第說(shuō)“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”①，毛澤東堅(jiān)信中國(guó)革命和中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)上是土地問(wèn)題，改革開放后，中國(guó)共產(chǎn)黨從完善農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制開始，迅速激活了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。隨著我國(guó)現(xiàn)代化和城市化的發(fā)展，建設(shè)用地將不可避免地要不斷增加，有些時(shí)候增加還會(huì)很快，而根據(jù)我國(guó)法律，建設(shè)用地必須先經(jīng)過(guò)征收變成國(guó)有，才能劃撥或拍賣給使用者。因此，如何按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，將行政法中的帝王條款——“均衡”原則，正確貫徹在與土地征收相關(guān)的法律創(chuàng)制和執(zhí)行的各環(huán)節(jié)，使其中公共利益和相關(guān)私人利益都得到合理保護(hù)，事關(guān)社會(huì)的和諧，國(guó)家的長(zhǎng)治久安和城市化、現(xiàn)代化全局。

一、我國(guó)土地征收制度中存在的嚴(yán)重不均衡

我國(guó)的土地征收制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代走過(guò)來(lái)的。在改革開放以前，如果國(guó)家認(rèn)為要用地，那么，不管名義上歸誰(shuí)所有，都可以直接劃撥?，F(xiàn)在搞改革開放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)三十余年，但這種遺風(fēng)一直影響著土地征收法的創(chuàng)制，并和不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的各種利益沖突疊加，使農(nóng)民所受的法律保護(hù)過(guò)于微弱，嚴(yán)重地影響著均衡原則在該方面的法律制度的貫徹。

1、農(nóng)村集體土地的所有者——“農(nóng)村集體”被虛化，使集體土地實(shí)際上變成了無(wú)主土地。涉及農(nóng)村土地所有權(quán)問(wèn)題的法律分散在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》、《物權(quán)法》及相關(guān)配套規(guī)定中?！稇椃ā返?條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外，第10條規(guī)定“：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的外，屬于集體所有；宅基地和自留地，也屬于集體所有”。這從憲法上肯定了中國(guó)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)有的以外，其余的都屬于農(nóng)村集體所有?！锻恋毓芾矸ā返?0條對(duì)已分屬于村兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。這進(jìn)一步說(shuō)明，我們法律中所說(shuō)的集體，包括村農(nóng)民集體（這是主要形式），還包括村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。那么，這些在我國(guó)法律中享有如此眾多的農(nóng)村土地所有權(quán)的集體是誰(shuí)呢？根據(jù)《憲法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)民，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜，根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營(yíng)，《農(nóng)村土地承包法》的立法目的之一，就是賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。因此，村農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛械闹皇亲鳛橛靡嫖餀?quán)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)人，不是作為農(nóng)村土地所有者的集體中分享所有權(quán)的農(nóng)民。村民委員會(huì)、村民小組或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是不是集體呢？根據(jù)《物權(quán)法》第60條，它們都只能代表集體行使所有權(quán)，很顯然，也不是集體。在理論探討中，人們提出集體組織法人、集體社區(qū)或集體團(tuán)體、全體集體成員、成員個(gè)人與法人共同等觀點(diǎn)，梁慧星教授在物權(quán)法的立法建議中提出，集體所有就是“屬當(dāng)?shù)厝w居民共同所有”，當(dāng)?shù)鼐用?，“是指戶口在?dāng)?shù)氐淖匀蝗恕雹?，理由之一就是社?huì)中已經(jīng)沒(méi)有叫“農(nóng)民集體”的社會(huì)組織，但沒(méi)有被采納。該法第59條規(guī)定，“集體所有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，實(shí)際上也沒(méi)有把集體和農(nóng)民的關(guān)系理清楚。這樣，作為權(quán)利主體的集體便變得抽象、玄奧，無(wú)法在法律范圍內(nèi)作出確切的定義并找準(zhǔn)與農(nóng)民的關(guān)系。

2、在征地過(guò)程中，法律給農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)非常少。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅建設(shè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地?zé)o須使用國(guó)有土地以外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，都必須使用國(guó)有土地，而在將集體突變?yōu)閲?guó)有土地的征收中，法律給農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)非常少。相關(guān)征地只需用地者履行報(bào)批程序，由省級(jí)及國(guó)務(wù)院審批后，由縣級(jí)以上人民政府組織實(shí)施，被征收土地的所有權(quán)人、使用人的全部權(quán)利在征地補(bǔ)償方案確定后，向組織實(shí)施的人民政府提意見(jiàn)，或者在公告的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征補(bǔ)償?shù)怯洝Ｔ谘a(bǔ)償額度問(wèn)題上，《土地管理法》第47條明確規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按經(jīng)營(yíng)種植業(yè)（不包括蔬菜種植）前3年平均收入計(jì)算，最低有10倍，最高不超過(guò)15倍，只有被安置農(nóng)民無(wú)法保持原有生活水平的，才可能提到30倍。這些是法律規(guī)定，不需要與農(nóng)民商量。另外，在這個(gè)補(bǔ)償額度內(nèi)，從高從低也是該法賦予政府的裁量權(quán)?！段餀?quán)法》雖然提出要在征地時(shí)進(jìn)行足額補(bǔ)償，并加上了一個(gè)安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，但無(wú)論是相關(guān)農(nóng)民，還是依法充當(dāng)代表行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的村委會(huì)，集體經(jīng)濟(jì)組織都不能在任何意義上行使作為所有權(quán)核心的處分權(quán)，處分權(quán)的行使者實(shí)際上是縣級(jí)人民政府。據(jù)報(bào)道，隨著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施，“有關(guān)部門正抓緊對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改，由國(guó)務(wù)院盡早向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案”③，但離出臺(tái)實(shí)施還有很長(zhǎng)時(shí)間，相關(guān)內(nèi)容也不好預(yù)測(cè)。

3、憲法關(guān)于公共利益的限制沒(méi)有得到全面落實(shí)。近代以來(lái)，隨著民主的不斷發(fā)展，私人權(quán)利和公共利益的關(guān)系及保護(hù)問(wèn)題一直在不斷地進(jìn)行探討。其中洛克指出，政府的權(quán)力“是為了保障個(gè)人的權(quán)利和財(cái)產(chǎn)，以保護(hù)其不受他人的暴力或侵犯的方法而設(shè)……是為公眾謀利益的”；孟德斯鳩提出：“在有關(guān)公共利益的問(wèn)題上，公共利益絕不是用法律或法規(guī)去剝奪個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，或是削減哪怕是它最微小的部份。在這種場(chǎng)合，必須嚴(yán)格遵守民法，民法是財(cái)產(chǎn)的保障?！绻粋€(gè)行政官吏要建造一所公共的樓房，或修筑一條新道路的話，他就應(yīng)當(dāng)賠償人們所受到的損失；在這種場(chǎng)合，公家就是以私人的資格和私人交涉而已”④。經(jīng)過(guò)這些探討，一方面，公共利益的定義上有了較普遍的共識(shí)：它是一個(gè)獨(dú)立的利益而不是個(gè)人利益的疊加，也不是基于個(gè)人利益而產(chǎn)生的共同利益，它是共同體生存和發(fā)展的公共條件；它純粹為公共服務(wù)而不是為特定的私人，沒(méi)有商業(yè)服務(wù)包含在內(nèi)；它為全社會(huì)的人直接或間接地分享，而公共利益受到損害也意味著公眾的具體利益受到威脅；公共利益可以由政府或社會(huì)來(lái)提供，但其成本不能由個(gè)別的、特定的人群來(lái)承擔(dān)。另一方面，基于前述認(rèn)識(shí)，“公共”必須給那些為公共利益作出對(duì)價(jià)補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)也被廣泛接受，并形成了逐漸趨同的完全補(bǔ)償說(shuō)和適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)，即對(duì)被征地對(duì)象，給予一般高于交易價(jià)格的補(bǔ)償。這樣，它一方面確保了被征收的東西完全用于公共的目的，同時(shí)，也使得此行為有談判難度而無(wú)營(yíng)利空間，從而抑制了其濫用權(quán)力的積極性。而在我國(guó)，2004年修訂的憲法第20條才規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，《物權(quán)法》、修改后的《土地管理法》對(duì)此作了重申，其目的是將國(guó)家征收農(nóng)村集體土地的范圍嚴(yán)格限制在公共利益上。這體現(xiàn)了我們社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的觀念和立法的進(jìn)步，但公共利益從未被深入討論并形成共識(shí)，所以，容易被泛解釋為，政府是人民的政府，因此，其征地行為當(dāng)然是為了公共利益。

二、我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度帶來(lái)的問(wèn)題

1990年代以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，被征收的農(nóng)地越來(lái)越多，這在一定程度上講是不可避免的。但由于征地相關(guān)法律制度的缺陷，各種問(wèn)題被催生出來(lái)，在給農(nóng)民帶來(lái)巨大損失的同時(shí)，越來(lái)越嚴(yán)重地影響著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌與和諧社會(huì)的構(gòu)建，損害了整個(gè)社會(huì)的公共利益。

1、大量良田被圈占，嚴(yán)重地影響著我國(guó)的糧食安全。我國(guó)的耕地形勢(shì)本來(lái)就十分嚴(yán)峻，到2005年，許多糧食主產(chǎn)區(qū)人均耕地已不足一畝，有的地方已經(jīng)到了人均不足0.8畝的最低極限⑤，2007年，全國(guó)人均僅1畝左右。從最近20年看，我國(guó)耕地的減少包括農(nóng)村蓋房、建墳、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，但影響最大的是以政府名義進(jìn)行的征收。（1）房地產(chǎn)用地。2001年開始全面實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，但由于土地是極其稀缺資源，很多地方政府從其中找到了財(cái)路，采取某種程度的巧取豪奪，以較低的價(jià)格將土地從農(nóng)民集體那里征來(lái)，再炒熱房?jī)r(jià)，在拍賣市場(chǎng)上高價(jià)拋售，牟取暴利。近年來(lái)，雖加強(qiáng)了管理，但很多問(wèn)題依然繼續(xù)存在。2009年，河北省張家口市批復(fù)用地900多畝，實(shí)際征地3800畝；征地補(bǔ)償每畝7000元，土地出讓每畝32萬(wàn)元⑥。（2）開發(fā)區(qū)用地。2004年7月，全國(guó)清理的合法征地但無(wú)法開發(fā)的開發(fā)區(qū)達(dá)6866個(gè)，占地5790萬(wàn)畝，這些土地當(dāng)然不可完全再成為耕地。（3）各色大學(xué)城。隨著教育作為產(chǎn)業(yè)提出并開始向大學(xué)生收費(fèi)，很多地方大征土地辦大學(xué)城。其中陜西西部大學(xué)城占地6000畝，荷澤文化大學(xué)城7000畝，南京仙林大學(xué)城規(guī)劃用地70km2，浙江5大學(xué)城占地33600畝。有的地往往又被炒賣，廣州市政府2009年接連出讓位于大學(xué)城核心區(qū)南北片的住宅用地，并將地價(jià)從2008年底的3072元/平方米炒到最高9503元/平方米⑦。（4）形象工程。一些地方官員為滿足自己的好大喜功，大建廣場(chǎng)等勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ?。建設(shè)部仇保興副部長(zhǎng)透露全國(guó)660個(gè)城市和2萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)，有五分之一存在形象工程。河南鄲城縣委、縣政府為了創(chuàng)業(yè)績(jī)，大搞圈地開發(fā)，建造形象工程，占用耕地面積萬(wàn)余畝，導(dǎo)致大面積的優(yōu)質(zhì)土地被撂荒，失地群眾為了阻止政府非法占地，拒接賣地錢，不簽協(xié)議書，卻被打被拘留數(shù)人，如今在鄲城縣，高墻鐵門的空廠子隨處可見(jiàn)。⑧

2、助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生發(fā)展。阿克頓勛爵曾說(shuō)：“權(quán)力使人腐敗，絕對(duì)的權(quán)力使人絕對(duì)的腐敗”⑨，看著極為有利可圖且嚴(yán)格意義上說(shuō)屬于無(wú)主的土地，相當(dāng)一部份官員嚴(yán)重濫用權(quán)力，征地已成為目前腐敗的重災(zāi)區(qū)，2010年，國(guó)土資源局長(zhǎng)被評(píng)為最高危的職位。（1）違法亂審濫批。《土地管理法》規(guī)定征基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的，其他土地超過(guò)7公頃的，批準(zhǔn)權(quán)都在國(guó)務(wù)院，征此規(guī)定以外的土地，省、自治區(qū)、直轄市人民政府有權(quán)批準(zhǔn)，但要報(bào)國(guó)務(wù)院備案。前文所述的幾千個(gè)開發(fā)區(qū)、大學(xué)城、高爾夫球場(chǎng)，很多卻是邊報(bào)邊動(dòng)，先斬后奏或只征不報(bào)。（2）地方政府以地價(jià)撬動(dòng)房?jī)r(jià)，追求泡沫GDP。地方政府根據(jù)土地儲(chǔ)備制度對(duì)商業(yè)用地進(jìn)行征收，掛牌交易、拍賣，所得根據(jù)法律應(yīng)當(dāng)用于土地開發(fā)，但是否用于耕地開發(fā)，由于制度上沒(méi)有保障措施，變成了為當(dāng)?shù)刎?cái)政牟取收益的重要手段，于是，他們把土地從農(nóng)民那里征來(lái)，囤貨居奇，哄抬房?jī)r(jià)，間接抬高土地拍賣價(jià)。據(jù)相關(guān)資料反映，到2010年，全國(guó)閑置土地高達(dá)2815宗，16.95萬(wàn)畝，有的房地產(chǎn)商囤積的土地夠用10年⑩。（3）直接為自己或親屬謀利。許多腐敗高官都是土地操盤高手，成克杰一句話就賺了3000萬(wàn)元，某領(lǐng)導(dǎo)為其女兒在香港注冊(cè)的皮包公司批地3500畝，一轉(zhuǎn)手就輕易獲利2800萬(wàn)元。（4）濫用警力。這種情況相當(dāng)普遍，已見(jiàn)諸媒體的就有湖南嘉禾、陜西周至、廣東汕尾、浙江金華、貴州遵義等。2010年4月25日，山東省濟(jì)寧市北湖度假區(qū)在沒(méi)有辦理合法征地、拆遷手續(xù)的情況下，動(dòng)用包括警力在內(nèi)的國(guó)家機(jī)器強(qiáng)行拆除居民房屋，毆打群眾，造成惡劣影響。?（5）在所涉拆遷中，某些官員與黑惡勢(shì)力勾結(jié)。這種情況在1990年代初已出現(xiàn)。國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局2010年5月9日公布了河南省永城市政府和鎮(zhèn)政府，在沒(méi)有批文的情況下，利用黑社會(huì)占用28000多畝土地，建旅游開發(fā)區(qū)，其中1000多畝耕地已遭破壞的案件。?

3、積累起許多直接影響中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)矛盾。（1）大量的農(nóng)村人口成為失地農(nóng)民且生活水平下降。有人估計(jì)，中國(guó)失地農(nóng)民2007年就有4千萬(wàn)，并以每年200多萬(wàn)的速度在增加，2020年將達(dá)到1億人以上?。據(jù)九三學(xué)社2008年在全國(guó)政協(xié)上的提案反映，這些失地農(nóng)民中，生活水平提高的只的10%，持平的30%，下降的60%。失地農(nóng)民中數(shù)千萬(wàn)生活水平下降的人，必然會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不滿情緒。（2）征地過(guò)程中黨和政府的過(guò)度參與，使很多失地農(nóng)民將受損責(zé)任歸結(jié)給他們。據(jù)央視2008年11月22日新聞?wù){(diào)查反映，在征地收益中，投資者拿走大頭，占40%到50%，城市政府拿走20%到30%，村級(jí)組織留下25%到30%，農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款，只占5%到10%。這樣，群眾的矛頭也常常指向政府，導(dǎo)致其威信不斷下降。（3）群體事件不斷增多，嚴(yán)重威脅著安定團(tuán)結(jié)的政治局面。因征地引發(fā)的矛盾和沖突得不到有效化解，從而使失地農(nóng)民對(duì)正常的救濟(jì)渠道失去信任，便認(rèn)為只有把事情鬧大，才會(huì)引起上級(jí)的重視，所以群體事件不斷上升。1993年-2003年，群體事件上由1000起增加到6萬(wàn)起，其中因征地引起的占65%，2010年4月發(fā)生的遼寧省莊河市千人跪見(jiàn)市長(zhǎng)事件，近期的若干自焚事件，深刻的背景便是征地和補(bǔ)償。（4）與征地相關(guān)的集體經(jīng)濟(jì)組織的墮落，激化著鄉(xiāng)村社區(qū)的矛盾。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定和社會(huì)運(yùn)行的實(shí)際，留住征地收入25-30%的村組集體，實(shí)際上是被自治組織的“干部”控制，拿著這么多財(cái)產(chǎn)卻缺乏有力監(jiān)督，想不出問(wèn)題都難。據(jù)報(bào)道，江蘇南京轄區(qū)內(nèi)某村的5個(gè)村干部，就曾利用職權(quán)圈地蓋房出租收取租金，拆遷之機(jī)，又拉來(lái)親朋好友的工企單位作為被拆遷單位與拆遷中心簽訂拆遷合同，騙取拆遷補(bǔ)償款高達(dá)1700余萬(wàn)元?，類似的事被報(bào)道的還很多。（5）法律的尊嚴(yán)遭到破壞。社會(huì)總是要產(chǎn)生矛盾的，但在征地中，如果包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的法律捍衛(wèi)者常常出于種種原因無(wú)法維護(hù)社會(huì)正義，則會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民不斷越級(jí)上訪，在加大救濟(jì)成本的同時(shí)，嚴(yán)重干擾著上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作并容易被不法分子利用，給整個(gè)社會(huì)增添更多的麻煩，而現(xiàn)在，各級(jí)法院對(duì)涉及征地的行政案件，采取的辦法就是不受理。

三、根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，在征地制度中徹底落實(shí)均衡原則

從前述分析看，要實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程中的均衡，就必須完善征地法律并推動(dòng)其充分發(fā)揮作用，約束某些狂妄官員的蠢動(dòng)，促使“三農(nóng)”問(wèn)題得到更好的解決，使農(nóng)民因征地而更全面地分享城市化、現(xiàn)代化的好處且不提過(guò)分要求。我們必須認(rèn)識(shí)到，城市化不是給農(nóng)民以城市居民的名份，而是在轉(zhuǎn)讓了他們最重要的資本后，獲得貨幣形態(tài)的資本，改變農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式，同時(shí)，必須深刻認(rèn)識(shí)到：“濫用自由與濫用權(quán)力一樣，都可能危及自由”?，在農(nóng)民提過(guò)份要求和采取過(guò)火行為時(shí)，能被法律糾正。

1、把農(nóng)民真正變成農(nóng)村集體土地的終極所有者。在制度完善中，首要問(wèn)題就是要正確處理“集體所有”的相關(guān)問(wèn)題。（1）準(zhǔn)確定義集體。鑒于此項(xiàng)工作涉及面太大，首先應(yīng)通過(guò)廣泛的研究達(dá)成一致，然后，通過(guò)修改《民法通則》、《物權(quán)法》、編制《民法典》來(lái)實(shí)現(xiàn)。可以確定一個(gè)基準(zhǔn)日，將此日前擁有本村組戶口的為集體成員，從而不僅使集體由穩(wěn)定數(shù)目的個(gè)人組成，農(nóng)村土地集體所有權(quán)能夠最終和農(nóng)民個(gè)人聯(lián)系在一起，防止其因姓公而發(fā)生“公產(chǎn)的悲劇”，有助于實(shí)現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展。（2）將村民和集體成員分開。根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》第5、12、14條，村民和集體成員的概念是重疊的、等同的和不穩(wěn)定的，因此，為了更好的保障農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，在將來(lái)修改該法時(shí)，應(yīng)將村民明確定義為在本村居住滿兩年以上的居民，其中包括集體成員和單純的自治成員，單純的自治成員對(duì)該法第19條第3、5、6、7款規(guī)定的事項(xiàng)，可以參加討論，但沒(méi)有表決權(quán)。（3）把農(nóng)村集體土地的所有權(quán)定位為一種受限制的共同共有關(guān)系。其限制主要體現(xiàn)在該共同共有的土地不得依物權(quán)法第99、100條進(jìn)行分割，個(gè)人依法轉(zhuǎn)讓所有權(quán)時(shí)，必須具備不以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源且不在本村、組居住5年以上這個(gè)前提，而且本集體成員享有優(yōu)先受讓權(quán)，贈(zèng)與或遺贈(zèng)對(duì)象只能是集體內(nèi)成員，繼承者可以是集體外居民，但每個(gè)人的所有權(quán)不能分割。另外，征地相關(guān)收入繳納規(guī)費(fèi)后，以平均分給集體成員為宜。這樣，才能正確地貫徹馬克思主義“私有制必須廢除，代替他的是共同使用全部生產(chǎn)工具和按共同協(xié)議來(lái)分配產(chǎn)品，即所謂財(cái)產(chǎn)共有”?的原理。（4）在土地征收中，集體成員作為該項(xiàng)所有權(quán)的最終權(quán)人的權(quán)益應(yīng)得到充分體現(xiàn)。以前的法律，沒(méi)有規(guī)定由誰(shuí)來(lái)代表集體行使農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了發(fā)包方，《土地管理法》規(guī)定了經(jīng)營(yíng)、管理問(wèn)題，只有《物權(quán)法》第60條規(guī)定，由村委會(huì)、村民小組代表行使所有權(quán)，如果在行使處分權(quán)時(shí)，這些組織不受限制地充當(dāng)法定代表?，F(xiàn)在看來(lái)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐后，這個(gè)代理關(guān)系可能還是讓其變成委托代理為好。

2、確保征地行為中公共利益的確認(rèn)權(quán)不被濫用。從征地實(shí)踐看，包含著省級(jí)政府在內(nèi)的地方政府及其官員、農(nóng)村相關(guān)組織、建設(shè)用地單位可能會(huì)壟斷公共利益的解釋權(quán)。為此，（1）正確定義公共利益。其目的是為了某地方或全國(guó)的全體個(gè)人（被征對(duì)象同時(shí)也是受益人）生存發(fā)展等權(quán)益實(shí)現(xiàn)的需要；為這些個(gè)人創(chuàng)造公共條件，而無(wú)任何人可以吃偏食；涉及此項(xiàng)利益的行為由政府代表社會(huì)進(jìn)行；相對(duì)人付出的代價(jià)將由社會(huì)公共予以補(bǔ)足。（2）嚴(yán)格規(guī)范公共利益的認(rèn)定程序。公共利益的最終認(rèn)定權(quán)以縣級(jí)以上各級(jí)人民代表為好。在決定征收農(nóng)村集體土地時(shí)，必須由政府先制定方案，就征收項(xiàng)目的公共利益性質(zhì)及體現(xiàn)公共利益與社會(huì)利益均衡保護(hù)做出安排，再將該方案在報(bào)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的同時(shí)，通過(guò)媒體向社會(huì)公布，由公眾、特別是利害關(guān)系人討論并凝聚共識(shí)，供權(quán)力機(jī)關(guān)參考。被征地農(nóng)民所在選區(qū)選出的人大代表必須設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)，收集民意并向權(quán)力機(jī)關(guān)提出書面報(bào)告，該書面報(bào)告同時(shí)通過(guò)媒體公布。權(quán)力機(jī)關(guān)討論過(guò)程公開，媒體可以直播，被征地農(nóng)民可派代表旁聽，除緊急狀態(tài)外，任何程序不得倒置。（3）重新審視國(guó)有土地儲(chǔ)備制度。此項(xiàng)制度源自香港，1990年代中后期開始在浙、滬一帶試點(diǎn)，2001年，國(guó)務(wù)院提出為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度，認(rèn)可了這項(xiàng)行為的合法性。但從實(shí)踐看，這項(xiàng)制度的調(diào)控作用不明顯，許多地方政府在巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，參與對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的掠奪，所以應(yīng)早一點(diǎn)完善或廢止。（4）正確執(zhí)行建設(shè)用地必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地的條款?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定除特殊情況外，非公共利益需要的建設(shè)用地，如果涉及農(nóng)村集體土地使用，必須先征收為國(guó)有土地。這是必須的，但與憲法又是沖突的，因此，對(duì)此類用地的征收應(yīng)另定程序，政府應(yīng)做的事主要是辦理相關(guān)手續(xù)，收取交易稅并對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督。（5）完善涉及“公共利益”爭(zhēng)議的救濟(jì)渠道。當(dāng)然包括行政復(fù)議和行政訴訟在內(nèi)，而且行政復(fù)議的效率會(huì)高些，但更重要的是應(yīng)通過(guò)對(duì)整個(gè)司法制度的改革，使司法即使面對(duì)某些政府官員與其他征地相關(guān)的利益者結(jié)成的同盟，也有能力和膽識(shí)維護(hù)正義并被社會(huì)尊敬。

3、讓補(bǔ)償足以使失地農(nóng)民中的多數(shù)有條件變成市民中的中等收入者。這樣的補(bǔ)償是在征收農(nóng)村集體土地時(shí)最能體現(xiàn)公共利益與私人利益均衡保護(hù)的環(huán)節(jié)，因此，應(yīng)當(dāng)以此為原則，修改相關(guān)補(bǔ)償規(guī)定。（1）征收土地不能以原用途產(chǎn)值為基數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》第47條，征收土地時(shí)補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)是該土地原來(lái)用途產(chǎn)值的三年平均值，但征收來(lái)的土地并沒(méi)有維持原用途；至于補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)不得超過(guò)征收前產(chǎn)值的15倍，不能使需要安置農(nóng)民維持原有生活水平的、可增加，但也不能超過(guò)30倍，初看，這種補(bǔ)償最壞也能維持農(nóng)民被征地前的生活水平，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但問(wèn)題在于，土地所有權(quán)是一種完整的物權(quán)，其存續(xù)期限是無(wú)限的，這個(gè)30倍最多也只能說(shuō)明補(bǔ)30年。因此，對(duì)確實(shí)因公共利益需要的征地，以同期市場(chǎng)價(jià)為基礎(chǔ)，扣除用于耕地開發(fā)的相關(guān)費(fèi)用和稅收后，其余全部用作補(bǔ)償金，以后土地增值產(chǎn)生的收益歸國(guó)有，才能算有起碼的公平。（2）大中型水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償若不涉及移民，則應(yīng)參照附近縣城的地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第20條，不涉及移民的，“大中型水利水電工程建設(shè)需征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地補(bǔ)征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍”，表面上看，已超過(guò)《土地管理法》第47條的最高限額，但工程所在地多是產(chǎn)值比較低的耕地，而且與有房地產(chǎn)開發(fā)價(jià)值地方的相比，這些地方的農(nóng)民整體素質(zhì)也較低。較低素質(zhì)的農(nóng)民拿著更少的補(bǔ)償，實(shí)際上是在剝奪他們的生存權(quán)。所以，對(duì)這群農(nóng)民，若能以較高的補(bǔ)償，將其中一部份用于社會(huì)保障，在水利水電產(chǎn)生效益前，用補(bǔ)償?shù)绞值腻X和剩余的地維持生計(jì)，以后則完全退耕，由水利水電企業(yè)雇傭來(lái)維持庫(kù)區(qū)生態(tài)，從而由農(nóng)民變成生態(tài)農(nóng)民或林農(nóng)。另一部份用于幫助農(nóng)民順利進(jìn)入城鎮(zhèn)，變?yōu)橛懈?jìng)爭(zhēng)力的市民。（3）補(bǔ)償費(fèi)中應(yīng)計(jì)入政府的管理成本。被征地農(nóng)民，除極少數(shù)的主要收入來(lái)源已不在土地外，即使再有多少補(bǔ)償，各種原因仍使其不能配合征地，這意味著被征地所在地政府的管理成本要加大，因此，如以市場(chǎng)價(jià)計(jì)算補(bǔ)償額，則其應(yīng)包括此成本并由政府提取，但應(yīng)對(duì)社會(huì)公開。（4）對(duì)村民委員或集體經(jīng)濟(jì)組織不能抱不切實(shí)際的幻想。村民委員會(huì)就是一個(gè)自治組織，不應(yīng)指望發(fā)展多少集體經(jīng)濟(jì)，也不必要把補(bǔ)償費(fèi)留多少讓其經(jīng)營(yíng)，否則，其不僅會(huì)腐敗，這些財(cái)產(chǎn)也會(huì)消失，從目前村委會(huì)成員中多數(shù)人的能力看，能搞好村民自治工作已經(jīng)不錯(cuò)。其他經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)自身難保，不能指望其為農(nóng)民做多少有益的事，因此，不如將補(bǔ)償費(fèi)通過(guò)銀行直接發(fā)給農(nóng)民，若要提留一點(diǎn)用于鄉(xiāng)村公共事務(wù)（不要經(jīng)營(yíng)），則應(yīng)當(dāng)用制度規(guī)范，而且監(jiān)管措施一定要得力。

注釋：

①《資本論》，第1卷，人民出版社，1975版，第57頁(yè)。

②梁慧星著：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第270頁(yè)。

③ 《國(guó)務(wù)院醞釀修法規(guī)范集體土地征收補(bǔ)償》，《濟(jì)南日?qǐng)?bào)》，2011年4月11日。

④（法）孟德斯鳩著：《論法的精神》（下），商務(wù)印書館，1963年版，第190頁(yè)

⑤蔡建文著：《農(nóng)道》，.遼寧人民出版社，2005年版，第157頁(yè)。

⑥ 《河北張家口違規(guī)征數(shù)千畝耕地轉(zhuǎn)賣開發(fā)商》，http://www.sina.com.cn，2010年 5月 17日。

⑦王衛(wèi)國(guó)：《代表質(zhì)疑廣州大學(xué)城向農(nóng)民低價(jià)征地后炒地王》，南海網(wǎng)，http://www.hinews.cn，2010-4-1410:31

⑧《周口鄲城縣形象工程征地百姓怨恨交加》，http://news.he-nan.com，2010-5-14

⑨轉(zhuǎn)引自（俄）安德蘭尼克·米格拉尼揚(yáng)著：《俄羅斯現(xiàn)代化與公民社會(huì)》，新華出版社，2003年版，第24頁(yè)。

⑩楊傲多、劉德炳：《房市，還有多少土地在閑置》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，2010年，第35期。

?李鳴：《北湖度假區(qū)違法占地強(qiáng)拆民房惹民怨》，中國(guó)維權(quán)服務(wù)網(wǎng)，2010年5月28日。

?郄建榮：《河南永城政府與黑惡勢(shì)力合作違法征地》，《法制日?qǐng)?bào)》，2010年5月10日。

?李多：《民進(jìn)中央：失地農(nóng)民數(shù)量迅速擴(kuò)大，2020年將超1億》，《中國(guó)青年報(bào)》，2009年3月14日。

?馬樂(lè)樂(lè)：《5名村官騙走1700多萬(wàn)元拆遷補(bǔ)償款》，《現(xiàn)代快報(bào)》，2010年7月12日。

? （美）漢·彌爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館，1980年3月24日。

?《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社，1972年版，第217頁(yè)。

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1671-2994（2011）05-0156-05

2011-07-27

陳文興（1965- ），男，云南東川人，中共云南省委黨校省情與政策研究所副教授。研究方向：農(nóng)村法治。

責(zé)任編輯：劉建文