社會管理視域下的群體性事件預防和化解

夏向東

（徐州醫(yī)學院 社會科學部，江蘇 徐州 221004）

社會管理視域下的群體性事件預防和化解

夏向東

（徐州醫(yī)學院 社會科學部，江蘇 徐州 221004）

近年來頻發(fā)的群體性事件反映了我國社會管理機制不能適應當今經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。應對社會發(fā)展風險，既要通過發(fā)展不斷為處理人民內部矛盾打牢物質基礎，又要改革和創(chuàng)新社會管理機制，以完善政府主導、多方參與的社會管理新格局為重點，健全社會規(guī)范體系、權益保障機制、利益協(xié)調和利益訴求表達機制、社會矛盾防控調處機制為主要內容，促進社會組織的發(fā)展，建立決策風險評估機制，加強應急管理，以維護社會秩序，增強社會活力，促進社會和諧穩(wěn)定。

社會管理；群體性事件；預防；化解；對策

黨的十七屆五中全會提出要“加強和創(chuàng)新社會管理，正確處理人民內部矛盾，切實維護社會和諧穩(wěn)定”。2011年5月底召開的中共中央政治局會議也指出，加強和創(chuàng)新社會管理，事關鞏固黨的執(zhí)政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業(yè)，對繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期、推動黨和國家事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標具有重大的戰(zhàn)略意義。在利益格局多元化的背景下，創(chuàng)新社會管理體制，是預防和化解群體性事件，切實維護人民權益的必然選擇。

一、群體性事件頻發(fā)凸顯社會管理滯后

近年來頻發(fā)的群體性事件反映了現(xiàn)有的社會管理體系的缺陷和漏洞。我國社會管理無論從理念思路、體制機制、法律政策，還是方法手段等方面都嚴重不能適應當今經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，中國社會管理處于“亞健康”狀態(tài)。

1、權威性、公信力下降，基層政府處理群體性事件時力不從心。改革開放前，我國通過一系列政策把社會整合起來，從而實現(xiàn)對社會的有效而統(tǒng)一的管理。但是，隨著社會群體和所有制結構的多元化，單位、村（居）委會等傳統(tǒng)體制對公民個人的約束力變小，為群眾解決實際問題的能力也相對消弱。某些地方政府在公正、誠信、服務、法治、民主等方面尚存諸多問題。比如，政府決策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，為尋求各自政績的最大化，政策朝令夕改；一些地方政府踐諾能力缺失，無法兌現(xiàn)對公眾的承諾，難以取信于民；部分干部嚴重脫離群眾，對弱勢群體生活之艱難缺少切膚之痛，成為“只對自己負責”的特殊利益群體。個別干部官商勾結、欺壓群眾，惡化了干群關系。這些都直接導致了政府信用形象的下降。例如，2009年的湖北石首事件中，民眾對警方關于廚師死于自殺的結論不認同，圍繞尸體的掙搶僵持數(shù)日，最后釀成大規(guī)模的群體性事件。6月17日，東明“甲狀腺瘤”事件和7月17日“杞人大逃亡”事件造成的民眾恐慌和社會混亂，其根源也在于對當?shù)卣牟恍湃巍?010年北京“漂白蘑菇”調查、浙江錢云會案，種種網(wǎng)絡熱點都正在成為地方政府和新聞媒體公信力的一面鏡子。社會對“有關部門”從堅信不疑，到將信將疑，到基本不信，原因值得深究。

2、政府決策透明性差，公民無法有效參與社會公共政策的決策。從政治學角度看，公共政策的制定是對社會資源作出的權威性分配過程，它對社會主體的利益表達和實現(xiàn)具有決定性意義，所以，政府在制定公共政策之時應盡可能做到信息透明，讓政策相關者知曉并形成公平合理的利益博弈，是公共政策合法性與正當性的重要保證。近些年來，國有資產(chǎn)重組作為深化國有企業(yè)改革的重要舉措，在各地得到推廣。為了追求所謂高效率，許多重組的過程都是在政府相關部門主導下進行的，普通工人基本上被排除在決策過程之外，成為“不在場”的重要利益相關者。一旦工人們發(fā)現(xiàn)自己利益受到嚴重損害，往往選擇以過激的形式對重組的方案表示不滿。吉林通鋼事件和河南林剛事件就是明證。2009年7月22日，吉林國資委在通鋼上下似乎全不知情的情況下，以“突然襲擊”的方式宣布建龍集團控股的方案，改制令企業(yè)高管都感到意外，別提普通職工了。吉林國資委以出資人代表身份漠視了真正的所有者——民眾的權益。正是這種行政傲慢埋下了禍根。

3、基層政府反應遲鈍致使公共安全預警機制失靈。大量典型的個案都表明，群體性事件大都經(jīng)歷這樣的演變過程：部分群眾利益受損——利益受損者維權——基層組織反應遲鈍——事態(tài)升級爆發(fā)——無法控制——高層關注——迅速處理——事態(tài)平息。就此而言，大量的群體性事件實際上并不是突發(fā)事件，也不是不可逆轉和無法控制。地方政府反應遲鈍是造成群體性事件發(fā)生的主要原因。事件發(fā)生前，對隱性的社會矛盾和沖突反應遲鈍；對民眾的訴求反應遲滯，對百姓疾苦漠不關心，致使矛盾由小變大，由簡單變復雜直至惡化而一發(fā)不可收。事件發(fā)生時，一些基層干部顯得準備嚴重不足，對事態(tài)的發(fā)展沒有判斷預測能力，應對失據(jù)。事件發(fā)生后，又采取“瞞”、“包”、“捂”的手段，從而喪失了在事件初期有效控制事態(tài)發(fā)展的最佳時期，導致事件不斷升級。2008年的甕安事件就是此種情形的“標本性事件”。

4、社會管理者面對治理條件的變化表現(xiàn)出明顯的不適應癥狀。一些基層干部的社會治理理念、素質、手段與當前執(zhí)政環(huán)境存在“治理脫節(jié)”。當今社會，網(wǎng)絡在成為社會管理工具的同時，也成為社會治理的難點。特別是在2010年微博誕生后，一個人就是一個通訊社，“網(wǎng)下冒煙網(wǎng)上燃燒”。一些普通的社會問題在網(wǎng)絡的推波助瀾下也會更加迅速地被上升到公共事件。政府或社會組織的公關危機越來越多的由“公眾”危機向“公共”危機轉化。而一些基層領導干部現(xiàn)有的執(zhí)政思維和能力，依然習慣于不開放、不透明的狀態(tài)下向上集中、向下強壓的執(zhí)政模式；少數(shù)領導干部還殘留著封建意識下的愚民執(zhí)政理念，不習慣在日益成熟的社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的氛圍下工作；長期以來的“官本位”思想以及權大于法的慣性思維模式和“執(zhí)行命令”的執(zhí)政積習，面對紛繁復雜的社會管理事務，少數(shù)政府人員、公職部門不是法治精神至上，而是長官意識、部門意識占上風，隨意決策，主觀臆斷，導致一些公共管理政策或行為嚴重偏離群眾的意愿，甚至完全違背社會管理規(guī)律，結果越管越亂，表現(xiàn)出嚴重的“矛盾化小不適應癥”、“監(jiān)督不適應癥”、“限權不適應癥”和“守法不適應癥”。

二、改革和創(chuàng)新社會管理體制，積極預防，努力化解群體性事件的對策

當今中國，正處在發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期和矛盾凸顯期，遭遇社會轉型拐點。一方面，新時期人民內部矛盾訴求的利益性、參與的群體性、成因的復雜性、方式的偏激性日漸突出；另一方面，社會管理老方法不管用，新方法不會用，執(zhí)法無力與執(zhí)法暴力、行政傲慢與行政無能并行。目前，應對社會發(fā)展風險，既要通過發(fā)展不斷為處理人民內部矛盾打牢物質基礎，又要改革和創(chuàng)新社會管理機制，以完善政府主導、多方參與的社會管理新格局為重點，健全社會規(guī)范體系、權益保障機制、利益協(xié)調和利益訴求表達機制、社會問題和社會矛盾防控調處機制為主要內容，促進社會組織的發(fā)展，建立決策風險評估機制，加強應急管理，以維護社會秩序、增強社會活力、促進社會和諧穩(wěn)定。唯有此，才能從根本上預防和化解群體性事件的發(fā)生。

1、健全社會規(guī)范體系。社會規(guī)范體系是通過制定法律和道德規(guī)范等確定共同行為準則來指導和約束人們行為、維護社會秩序的基本手段。社會規(guī)范體系不健全，或不遵守共同行為準則，是產(chǎn)生社會矛盾、引發(fā)社會沖突、危害正常的社會生活的重要根源。健全社會規(guī)范體系，第一，強化道德建設。加強家庭美德、職業(yè)道德、社會公德建設，形成和諧良好的人際關系，培育健康向上、積極進取的文明風尚。樹立正確的義利觀，既堅持集體主義的社會主義道德原則，又充分尊重公民個人的合法權益。第二，創(chuàng)新社會管理體制的法律視角。要把依法治國基本方略落實到社會管理的各領域、全過程。中國特色的社會主義法律體系的基本形成，為當前加強社會建設、創(chuàng)新社會管理提供了有力的依據(jù)和現(xiàn)實的手段。各地區(qū)各部門在社會服務與管理中理應充分運用法律，實現(xiàn)依法決策、依法維護人民群眾的合權益，依法組織人民群眾參與社會管理。要不斷完善社會管理的法律法規(guī)。“在科學發(fā)展和包容性發(fā)展原則基礎上逐步形成發(fā)展型的新社會管理法律體制”，“社會管理體制建設的法律推進，涉及公民的自由權和社會權，社會管理體制的創(chuàng)新，應當有利于保障這些權利的正當行使，保障這些權利在發(fā)展的前提下得以實現(xiàn)”。立法機關應根據(jù)現(xiàn)實需要加快相關法律的出臺。第三，加快社會信用體系建設。中國自古將“信”置之高位。自信、他信、互信為立身、立家、立國的前提，也是一事物合法性的標志。要利用現(xiàn)代化的技術手段，盡快建立全覆蓋的個人和集體的信用記錄和等級評價體系，并把個人信用等級與人們的經(jīng)濟社會發(fā)展機會聯(lián)系起來。

2、完善利益保障機制。中國當前處在特殊的歷史階段，影響社會穩(wěn)定的問題，主要源于利益結構調整過程中形成的種種社會矛盾，包括貧富差距、勞資矛盾、既得利益群體等問題，這些問題的存在，也正是誘發(fā)群體性事件發(fā)生的根源之一。第一，完善利益保障機制。要妥善處理公共利益與個人利益的關系，科學合理地界定公共利益，不能借公共利益侵害個人利益。第二，要兼顧和協(xié)調不同方面群眾的具體利益，減少各方面的利益矛盾。第三，要重點解決人民群眾生產(chǎn)生活中面臨的實際困難，特別是要在土地征用、房屋拆遷、水庫移民、環(huán)境保護、企業(yè)改制重組過程中保護好群眾的合法利益。第四，改革收入分配制度，加快形成合理的收入分配格局。要在擴大社會保障覆蓋面，提高保障水平的同時，注意促進基本公共服務均等化，減少由于社會保障和基本公共服務水平差別太大而引發(fā)的社會矛盾。

3、強化政府的社會管理職能。深化行政管理體制改革，強化政府的社會管理和公共服務職能，是創(chuàng)新社會管理的關鍵。第一，要正確處理政府、市場和社會組織的關系，杜絕政府在社會管理中的“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象，政府該管的堅決管好，不該管的要堅決退出。第二，全面提高公務員的社會管理素質和能力，既要善于運用傳統(tǒng)的工作方法，也要學會用現(xiàn)代科技手段來應對新形勢下社會管理出現(xiàn)的新問題。第三，要堅持社會管理“走群眾路線”的基本價值理念，摸清新時期群眾工作的脈搏，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。群眾工作要變“灌輸”為“協(xié)商”，特別是在關系到群眾切身利益的問題上，要尊重民意，變“為民作主”為“讓民作主”。第四，建立有效的虛擬社會管理機制。要堅持民主、自律、包容的原則，采取政府管理和社會參與相結合的互聯(lián)網(wǎng)管理模式，形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術保障、公眾監(jiān)督和社會教育相結合的互聯(lián)網(wǎng)管理體系；要把虛擬社會和現(xiàn)實社會作為一個整體來把握，積極探索虛擬社會的綜合管理機制，著力提高網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)、控制、處置社會矛盾的能力。

4、促進社會組織的發(fā)展。社會組織是社會管理的重要依靠力量，因此，應加快社會領域的改革開放步伐，將適宜于社會組織承擔的公共服務職能盡快轉移出去，實現(xiàn)政府職能轉變與社會組織發(fā)展的良性互動。市場經(jīng)濟條件下，社會已經(jīng)從過去與傳統(tǒng)政治體制高度一體逐漸走向獨立。基層群眾通過社會“自組織”的方式來表達訴求的傾向越來越明顯。黨的群眾工作必須正視這一發(fā)展動向并主動作出調整，發(fā)現(xiàn)需求、滿足需求、引導需求，加大政府哺育的力度，支持社會自我發(fā)育。第一，降低社會組織登記的門檻，適當放寬社會組織特別是草根社會組織的準入條件，由掛靠和審批制度轉為注冊和登記制度，政府加強對社會組織的監(jiān)管和服務，引導和規(guī)范其健康發(fā)展。尤其應重點發(fā)展社區(qū)性的民間組織，通過嵌入、吸納、參與等方式，使其成為社區(qū)基層治理的重要依靠力量。第二，要積極引導和培育農(nóng)民工、外來人口成立自我管理、自我服務的社會組織，在政府和社會組織之間建立良好的伙伴協(xié)作關系（而非“伙計”關系），使其成為連接所代表群眾和政府的橋梁，構建起黨和政府主導下的群眾權益維護機制。第三，要有序轉移政府的職能和作用，通過合同出租或購買，讓社會組織承擔一部分社會治理職能和社會責任，從而實現(xiàn)社會的“共同治理”。

5、建立重大決策社會風險評估機制。政府決策的科學化、民主化水平直接關系到社會管理狀況的好壞，當前，尤其要警惕決策不當催生的管理風險。社會多元對政府決策的科學化民主化提出了新的更高的要求。但是，從實踐看，不少社會矛盾就是決策程序不規(guī)范、各方面意見反應不夠、時機不當、負面影響考慮不全造成的。不少地方在決策中缺少社會風險評估機制，缺少科學論證和民主過程的決策，在具體執(zhí)行中存在不少風險，有的甚至釀成重大群體性事件。因此，凡涉及群眾切身利益的重大政策的制定、重要項目的審批、重大工程的立項、重大舉措的出臺，都必須進行社會風險評估，把可能出現(xiàn)的社會風險、環(huán)境影響、矛盾糾紛以及各類不穩(wěn)定因素予以充分考慮，權衡利弊，科學決策、謹慎決策。對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素、安全隱患、矛盾糾紛，要預先制定防范化解措施，把風險降低到最小。當然，評估風險不是讓管理裹足不前，而是讓管理更科學，更符合民意，更體現(xiàn)活力。

6、完善利益表達機制。疏通利益訴求表達渠道，就是要實現(xiàn)不同利益群體利益表達權利的平等，利益表達渠道的暢通，利益表達作用的有效，將群眾的利益訴求吸納到體制內釋放，實現(xiàn)公民自主參與的有序化。當前，無論是觀念還是制度運行中，利益表達行為的正當性沒有獲得充分肯定，公民尤其是弱勢群體的利益表達低效。隨著我國公民政治參與意識，特別是維護自身權益的政治參與意識的顯著增強，在諸如征地拆遷、企業(yè)改制、稅費負擔等利益分化較為突出的事件中，越來越多的人認識到，他們通過有效的利益表達可以影響哪些關乎自身利益的公共政策的制定與執(zhí)行。因此，建立健全利益表達機制，提高利益表達的有效性，第一，既要在觀念上解放思想，承認公民利益表達的正當性，又要在制度上破除利益表達的體制性梗阻。第二，既要充分發(fā)揮現(xiàn)有的體制內利益表達渠道的作用，又要開拓多層級利益表達的平臺，拓寬群眾的利益訴求渠道。第三，既要充分彰顯人民政府為人民的執(zhí)政理念，又要完善協(xié)商民主機制，將利益沖突納入合法、有效的協(xié)商調整平臺。

7、加強應急管理機制建設。當前中國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，各種傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、自然的和社會的風險矛盾交織并存，公共安全和應急管理工作面臨的形勢十分嚴峻，任務十分艱巨，第一，要構建統(tǒng)一指揮，結構合理，反應靈敏，協(xié)調有序，運轉高效，特色鮮明的應急管理體系。第二，要完善應急管理領導體制，明確職責權限。第三，加強應急管理隊伍建設，強化突發(fā)事件檢測預警機制，完善信息報告和共享機制，完善社會動員和參與機制，健全信息發(fā)布和輿論引導機制。第四，加強應急管理法律和預案規(guī)定體系建設，加強全民風險防范和應急處置能力建設，提高對突發(fā)事件的應對和處置能力。

C916.1

A

1671-2994（2011）05-0132-03

2011-08-03

夏向東（1964- ），男，江蘇徐州人，徐州醫(yī)學院社會科學部副教授。研究方向：政治社會學。

*本文系江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目：《多元利益背景下群體性事件的化解機制研究》（項目編號：09SJB810009）的階段性研究成果。

責任編輯：劉建文