藍色經濟建設對產業政策法的挑戰及其應對＊

胡家強 陳 睿 李 蔚

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

藍色經濟作為新興的經濟名詞與傳統的海洋經濟,在內涵與外延上均具有很大的差異。藍色經濟發展在為全國經濟建設帶來契機的同時,也對我國產業政策法提出了挑戰,為此,應堅持海陸統籌一體發展的原則,在藍色經濟產業優化和布局中尊重市場經濟規律,把與藍色經濟有關的產業政策上升為法律,實現產業政策的法治化,并處理好現有法律與新設法律的關系,同時,通過明確政府作為產業政策法的主體地位,發揮政府規劃機制的作用,達到強化法律法規對海洋產業布局的宏觀調控作用。

藍色經濟；產業政策；產業政策法

黨的十七大提出,發展海洋產業,構建現代產業體系。2009年4月胡錦濤總書記到山東視察時強調指出：“要大力發展海洋經濟,科學開發海洋資源,培育海洋優勢產業,打造山東半島藍色經濟區”。中共中央《關于制定“十二五”規劃的建議》提出,發展海洋經濟,堅持陸海統籌,制定和實施海洋發展戰略,提高海洋開發、控制、綜合管理能力。科學規劃海洋經濟發展,發展海洋油氣、運輸、漁業等產業,合理開發利用海洋資源,加強漁港建設,保護海島、海岸帶和海洋生態環境。保障海上通道安全,維護我國海洋權益。黨和國家的一系列政策,從全局和戰略高度為藍色經濟的科學發展指明了方向。但是,對于制訂怎樣的藍色經濟產業政策法,尚存不少爭議和亟待解決的一些問題,其本身對于經濟法的體系構建也提出了一定的挑戰,基于此,本文試從經濟法的視角對藍色經濟建設對產業政策法的挑戰及其應對進行探討。

一、藍色經濟概念的界定

自20世紀60年代起,“藍色經濟”、“藍色產業”的提法就在被稱為我國海洋經濟發展史上的五次藍色產業技術革命的海水養殖浪潮時出現,并頻繁地出現于上世紀末我國沿海地區區域海洋經濟發展的文獻中,如王芳發表于1998年第8期《中國國情國力》上的《誘人的中國藍色經濟帶》一文。[1]但是這一時期的“藍色經濟”等同于海洋經濟,是以地區海洋經濟開發和資源利用的代名詞出現的,缺乏對藍色經濟的概念界定,亦未對其內涵進行深入挖掘及系統論證。

目前,我國學者對藍色經濟的概念界定主要有三種：一是純粹海洋經濟意義上的“藍色經濟”。認為藍色經濟即為海洋經濟,或者將藍色經濟解釋為海洋經濟的衍生形式。“藍色經濟”亦或海洋經濟是指以海洋空間為活動場所或以海洋資源為利用對象的各種經濟活動的總稱,其本質是人類為了滿足自身需要,利用海洋空間和海洋資源,通過勞動獲取物質產品的生產活動；[2](P8)二是認為藍色經濟是一種新的經濟概念,即傳統的海運行業與新近的網絡經濟相結合,派生出一種嶄新的經濟概念；[3]三是一種可持續發展觀視角下的藍色經濟,此觀點將藍色經濟與海洋經濟做出了區分,將藍色經濟視為較之于海洋經濟的一個更為寬泛、內涵更為豐富的概念,是直接開發、利用、保護海洋以及依托海洋所進行的經濟活動的總和。[4]

筆者認為,藍色經濟是以藍色理念為基礎的海洋經濟理論,它以海洋經濟的發展為主線,包括海洋經濟概況、海洋經濟發展戰略與規劃、海洋區域經濟、海洋漁業、濱海旅游業、海洋交通運輸業、濱海工業、海洋生態產業、沿海藍色經濟理論以及信息經濟的現狀與發展等問題。我們認為,藍色經濟與海洋經濟有一定的聯系,但也有明顯的區別,不能簡單地將藍色經濟等同于海洋經濟。雖然根據《2009年中國海洋經濟統計公報》,海洋經濟的概念已經擴展到開發、利用和保護海洋的各類產業活動,以及與之相關聯活動的總和,但是藍色經濟的概念更為寬泛?！八{色經濟”雖然依托于海洋經濟,但它卻超越了傳統海洋經濟的范疇,它是以陸地經濟為基礎依托、以海洋經濟為主體成分、以高新技術為主要開發手段、以生態文明和環境保護為鮮明特征的一系列社會物質生產、流通等經濟活動的總和,它涉及海洋、臨海、涉海三個方面,是海陸的統籌一體發展。藍色經濟更加強調在發展海洋產業時,突出發展高端海洋產業,使海洋經濟的優勢和競爭力得以充分發揮；藍色經濟更加強調科技的重要性,要求利用先進的科學技術來帶動海洋經濟的全面發展；藍色經濟更加注重海陸統籌一體化布局,強調科學開發和綜合利用各類海陸資源；藍色經濟更加關注海洋開發中的可持續發展,強調適度科學地進行開發和保護,并在資源適度開發和合理利用的同時,強化生態建設,推進環境友好型、資源節約型社會的發展。

二、藍色經濟建設對產業政策法提出的挑戰

(一)挑戰之一：陸海統籌一體發展的藍色經濟需要產業政策法的保障

藍色經濟的發展不僅需要產業政策的支持,同時也需要法律的保障。藍色經濟的政策,如山東省委省政府《關于打造山東半島藍色經濟區的指導意見》以及有望列入國家“十二·五”規劃的山東半島藍色經濟區城鎮體系規劃,體現為一系列政策支撐措施和服務體系構成的有機整體,這種政策保障體系雖是藍色經濟發展保障的核心,但是,政策規定畢竟比較原則,具有臨時性、動態性、時效性和非強制性特點,且主要靠宣傳教育來貫徹實行,不具有普適性、規范性,甚至極易發生變動。藍色經濟不僅僅是某一地區對海洋經濟的推動發展,而是站在全國經濟發展的戰略高度,通過沿海地區海洋資源開發,在發展臨海經濟的同時與內陸地區生產力布局、規劃搞好對接,實現海陸資源互補、產業互動、集疏運互通、經濟互聯,以沿海經濟帶動內陸乃至西部的經濟發展,實現東西部地區社會經濟發展的和諧統一,切實做到海陸統籌一體的發展。在這種背景下,僅僅依靠各省、市、自治區的產業政策來引導和推動藍色經濟,其程度和力度是不夠的,因此必須借鑒國外眾多藍色經濟區規劃發展的基本思路——立法先行。藍色經濟的發展亟需法律的規范和保障,而產業政策的法治化就成為了藍色經濟對法律的第一個挑戰。

(二)挑戰之二：現有相關法律間的沖突協調與立法補充完善

由于藍色經濟的外延廣泛,既包括海洋產業,又包括臨海產業,例如海洋漁業、濱海旅游業、海洋交通運輸業、濱海工業、海洋生態產業等,但長期以來,我國缺少對藍色經濟的內涵挖掘,已制定的一些規范相關領域活動的法律法規,如《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國海上交通安全法》、《涉外海洋科學調查研究管理規定》等,不僅無法涵蓋整個藍色經濟,而且不是以發展藍色經濟為出發點而制訂的,故在某些領域存在著一定的立法空白。同時,由于制訂各單行法的立法目的與宗旨不同,且按固有的行政管理體制賦予不同管理部門以不同的管理權限,加之在利益的體現和保護上亦有不同側重,更使得現行法之間也存在著一定的交叉與混亂。我們在研究藍色經濟問題時發現,無論是規范藍色經濟領域內的相關產業的法律亦或是涉及藍色經濟其他法律法規之間,或多或少地存在與藍色經濟發展不相適應的一定問題,因此,制訂未來的藍色經濟的基本法以及理順現有法律間的沖突,協調與補充相關產業立法,并使之統一和完善,成為了藍色經濟對產業政策法提出的又一挑戰。

(三)挑戰之三：產業政策法中的“有形之手”與“無形之手”科學定位

藍色經濟建設固然有其自身規律,通過市場的“無形之手”可以在一定程度上減少類似“小而全”、“大而全”的重復建設,利于向資源合理配置的現代化方向發展。但是藍色經濟建設不是個別地區、個別產業的問題,更多的是從宏觀層面著手,解決的是經濟全面持續健康穩定發展的問題。在市場經濟體制下,市場主體通過有序競爭來實現資源的優化配置,達到產業結構升級,促進經濟發展的目的。而大多數藍色產業屬于典型的外部性行業,帶有明顯的“外部經濟”特征。[5]由于藍色經濟建設的目標是綜合目標不是單一目標,其外延覆蓋大,藍色產業又是多產業集群,這種產業形態決定了我國的藍色產業管理主體具有多元、多層次的特點。因此,在藍色產業布局和優化升級過程中,存在的許多問題單純通過市場機制是不能夠解決的,必須通過政府的行政干預和必要的法律手段加以解決。為解決以往所形成的我國在海洋經濟發展過程中缺乏綜合性、協調性的海洋資源開發和管理規劃部門的權限,彌合各相關部門之間的一定沖突,實現陸海統籌、地域接壤、經濟互補,行政管理體制協調統一,不僅需要政府的推動,而且更需要政府的主導,因此,在某種意義上說,如何處理好產業政策法中的“有形之手”與“無形之手”的關系,成為了藍色經濟對產業政策法體系構建中不可回避的一個重要問題。

三、應對藍色經濟建設對產業政策法挑戰的思考

(一)處理好產業政策與產業政策法的關系

我國雖然出臺了一些相關藍色經濟的規劃與產業政策文件,但是這些政策性文件是什么性質,如何保障落實,產業政策是否應該法治化以及如何法治化等問題,尚未定論,特別是理論上如何界定產業政策與產業政策法的關系問題迫切需要深入研究。就此問題,學界有模糊論和區別論兩種爭論。前者提出要模糊產業政策和法律的界限,認為產業政策法是政策與法律相互交叉而形成的一種法律。更有學者提出產業政策法是產業政策的法律化,產業政策與法是融為一體的。[6](P337)后者為多數學者的主張,認為產業政策本身會存在失靈的時候,從而需要強化政府干預而淡化干預政府,政策之治不能代替法律之治,認為只有以某種立法表現出來的調整政府的產業組織和產業管理活動的規范,才是產業政策法。其理由之一是產業政策是規范和保障國家產業政策的法,其基本方面可歸為經濟法范疇,如果政府推行產業政策的行為不受法治約束,就會變成行政專權,[7][8](P23)[9](P234)主張區別產業政策與產業政策法。筆者認為,產業政策是指黨或者國家為提高產業素質,以推動經濟社會協調發展而制定的,旨在通過政府利用所屬的各種職能機構對產業發展或結構轉換等的干預行為,并以黨紀或政紀保證實施的社會規范。產業政策法是規范和保障產業政策的法,體現的是其對政府干預產業行為的規范和保障的實質。產業政策和產業法既緊密聯系,又有明顯區別,各自具有不可替代性。只有正確認識和處理兩者的關系,才能使他們共同促進產業素質的提高,加快經濟發展方式的轉變,推動經濟社會的協調發展。

針對目前我國產業政策的法律化程度不高,不僅效力層次低,缺少綜合性基本法,而且缺少法律責任的理念,無法規范政府和部門行使權力,不能給與相對人明確的威懾；產業政策法法律體系不完善,第三產業政策法和其他支援型政策協調性差；產業政策的涉及面太廣,導致重點不清,從而失效等問題,[9](P235)[10](P388)有學者在就產業政策如何法治化問題,提出了一是制定程序法治化,包括制定主體,實施主體,監督主體確定化,產業政策適用范圍確定化；二是制定主體的權利義務法律化；三是產業政策實施手段合法化；四是權責相結合的真知灼見。[9](P234)另有學者研究了產業政策法的立法模式,并總結概括出美國的競爭性和日本傾斜性產業政策法的立法模式,并通過分析外國特殊經濟環境下產業政策立法模式與我國自身經濟發展現狀,提出我國在未來的立法中應以“競爭型產業政策立法”為主,“傾斜型產業政策立法”為輔；而對于特殊的行業則要以“傾斜型產業政策立法”為主,“競爭型產業政策立法”為輔的產業政策法立法模式。[11]

筆者受前述學者研究的啟發,認為藍色經濟的建設與發展離不開政策法律的保障,對有關產業政策的法治化問題應作為經濟法學界研究的重點,應將與藍色經濟有關的產業政策上升為法律,使之固定化,常態化。為此：一是要出臺相關產業結構政策法,對新興產業應加大扶持力度,對“夕陽產業”加大調控,予以限制,從而優化產業結構；二是要出臺相關產業組織法,促進企業的合理競爭；形成規模經濟效益明顯的企業,實現規模經濟和專業化協作,形成大型企業機關為主體的市場結構；對其他產業,形成大中小企業合理分工,或者大中小企業并布和企業數目較多的市場結構；三是要出臺相關產業技術法,對高新技術進行扶持,加快保障藍色經濟區的技術創新。四是要出臺相關產業布局法,將藍色經濟區的產業納入到全國范圍進行協調,最大限度地實現優化資源配置,實現陸海統籌一體發展的全國性經濟協調發展的格局。

(二)要處理和協調好已有法律法規與創設新法的關系

改革開放三十多年來,我國的法律從無到有,并已建立起比較完善的法律體系,那種法律缺失的時代基本結束。在經濟法領域,無論是宏觀調控法,還是在市場規制法,也都已初步形成相對完整的法律體系。如果站在國家的立法體系中,通過梳理現有法律法規,我們發現盡管直接規定藍色經濟的相關產業政策法廖若星辰,但相關可資用于藍色經濟建設保障的法律也是很多的,如民法通則對于市場運行中各個主體的界定,物權法對于物之所有權的的規定,公司法對于企業行為以及組織結構的規范,等等,同樣會對藍色經濟建設具有指導作用。

藍色經濟雖然是一個新的經濟概念,但其產生與發展也是基于經濟社會的現實,它來源于傳統意義上的海洋經濟,但又不等同于海洋經濟,它體現了新的特點,亦或是應時代發展的要求而被賦予了新的內涵。藍色經濟與以往經濟形態相比,有相同之處,也有不同之處,如其區域性、資源性、統籌性,等等。對于其共性問題在法律的指引、規范、協調與保護作用下,藍色經濟建設與以往經濟運行中的相同法律問題,可以運用現有的法律法規進行調整；對于其特殊性問題,作為法律學人應予以深化研究,作為立法者應著重加強立法,填補現有法律空白,并通過理順、處理和協調好已有法律法規之間的關系,消除矛盾,避免沖突。對于藍色經濟的立法創新,筆者認為應注意以下問題：首先,重視田野調查對立法的作用。通過深入沿海地區和城市,進行實地考察和調查研究,并請經濟學者、法律人士進行充分討論,對藍色經濟發展情況進行認真分析,提出立法創新性意見。其次,引入多方利益主體參與立法機制。考慮立法的程序正義問題,應發揮社會公眾參與立法的積極性,找到一個多方利益主體充分參與立法的渠道,第三,法經濟學的采用。從經濟學的角度,應考慮解決立法成本與效益的關系。[12]只有在充分遵守已有法律的基礎上,針對藍色經濟發展的特點進行有側重的立法,才會避免藍色經濟處于無法可依和重復立法的兩種極端。最后,建立和實施立法后評估制度。通過對立法中的制度設計、立法內容、規定條款的操作性及其實施效果進行評估,并針對法律自身的缺陷及時加以矯正和修繕,提高立法質量。

(三)明確政府作為產業政策法主體的地位

產業政策法的主體,是指產業政策中權力的行使者、權利的享受者、義務的承擔者,其中既包括政府、行業協會等產業政策的管理、執行和監督主體,也包括科研機構、企業、其他社會團體和個人等公眾參與主體。一方面,各主體在互動合作中共同解決藍色經濟發展過程中出現的問題；另一方面,由于產業政策法屬于經濟法的門類之一,也具有法律關系縱橫交錯、相互統一的特點,因此在推動藍色經濟建設機制運行的過程中就必須有一方以主導者的身份,協調各方意見,化解各方矛盾,推動行動目標向前和實現。

在市場經濟體制下,市場主體是通過有序競爭來實現資源的優化配置,達到產業結構升級,促進經濟發展的目的。大多數的藍色產業屬于典型的外部性行業,帶有明顯的“外部經濟”特征。在藍色產業布局和優化升級過程中,許多問題的解決必須通過必要的行政干預。而政府是公共權力的掌握者,也是行政干預的實施主體,其作為產業政策法的主導主體有利于發揮對藍色經濟產業政策的決策、協調、執行和監督職能,促進藍色經濟建設中出現的困難和矛盾的解決。

以目前的海洋經濟的管理主體來看,橫向上,主要包括幾個相互獨立、平行的行政主管部門。其最高層次是國家海洋局、國家海事局、農業部漁政局等單位。它們職能不同、互有分工,共同組織實施海洋產業政策?？v向上,我國海洋經濟管理主體主要包括三個層次：第一層次是作為國務院組成部門的有關行政主管部門；第二層次是省、直轄市一級的行政主管部門,主要包括海洋與漁業廳、海事廳等；第三層次是基層行政主管部門,它們直接面對海洋產業政策的客體——涉海企業,負責海洋產業政策法的落實、監督與執行。這體現了藍色經濟外延覆蓋面大而導致的藍色產業管理主體多元、多層次的特點。因而在藍色經濟的建設過程中,政府作為重要的產業政策法主體必須協調好藍色產業管理主體之間以及政府等管理主體與其他活動主體之間的關系。

綜上所述,在目前的體制下,要發展藍色經濟,推動海陸統籌一體發展,在藍色產業優化和布局中,必須尊重市場經濟規律,充分發揮政府規劃機制的作用,并把與藍色經濟有關的產業政策上升為法律,實現產業政策的法治化。與此同時,應正確處理好現有法律與新設法律的關系,強化法律法規對海洋產業布局的宏觀調控作用。

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