簡析構建加拿大北極環境政策的主要因素＊

郭培清 常 晶

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

全球環境與氣候的變化已經是眾所周知,北極地區是全球生態環境的指南針與晴雨表,作為地球物理環境的重要部分,在該地區出現的各種環境問題有增無減。加拿大的北方地區是最靠近這一“問題區域”的環極圈國家之一。與其他環極圈國家一樣,加拿大深刻地意識到北極環境問題對其國家的現在與未來的影響是非常大的。北極地區的環境安全是整個人類安全的基礎；科學、合理地開發和利用北極資源是國家長期生存與發展的有效途徑；在眾多利益方當中協調左右、穩步地推動本國政策與計劃的實施,在環北極圈國家中扮演中間力量的角色才是可取之道。因此,本文認為構建加拿大北極環境政策的因素主要有：人類安全、可持續發展、中間力量主義。因為這三個因素的概念和特點為加拿大北極環境政策的形成提供了基礎和前提充分條件,決定了加拿大必須對北極環境予以重視,必須以可持續發展作為其未來的社會經濟發展戰略,也決定了身處與眾多國家進行利益博弈中的加拿大必須以獨特且有效的北極環境政策來應對這一形勢。同時,加拿大北極環境政策的成形和有效的執行也證明了加拿大政府對這三個因素的重視,尤其值得其他北極國家予以借鑒。

一、人類安全

加拿大政府對“人類安全”這一概念的理解和認識最早始于1994年的“聯合國家發展報告”。在該報告中列出了許多定義“人類安全”概念的尺度與標準,其中得到大多數人認同的定義是：“人類安全”以全人類為中心,人類安全問題具有影響全人類的潛在能力,保護人類安全的目的是為了幫助人們從“恐慌”和“貪婪”中得到解放和自由。[1]該報告列舉了七種主要的人類安全,它們分別是經濟安全、糧食安全、健康安全、環境安全、個人安全、集體安全、政治安全。[1]其中,環境安全是人類安全概念中極其重要的方面。環境受到破壞是國際社會周知的事實,森林過度砍伐、土地的荒漠化與鹽堿化、酸雨、水土流失、河川的污染都是討論很久的問題,對于人類安全的威脅不亞于武器和戰爭,威脅面反而更廣。因此,加拿大政府明確地指出環境安全是極其重要的一個人類安全問題。

報告發布后,加拿大政府把“人類安全”的概念融入到了它的北極外交政策當中。在一份名為“從恐慌中獲得自由：加拿大的人類安全外交政策”的報告當中,外交與國際貿易部重點強調了五項“維護人類安全的外交優先政策”。這些優先政策包括：保護國民、和平援助、沖突預防、管理和責任、公共安全。[2]該報告將“環境變化”列為人類安全重要的潛在公共安全威脅,[2]加拿大北部位于北極圈內,因此,其北方地區的環境問題就是一項重要的公共安全威脅；另外,在1995年的另一項外交政策聲明當中提到：在加拿大的北極地區,政府正在逐漸增加對非傳統安全領域內各種潛在性威脅的關注；[3]2000年“外交政策的北方維度”報告提出加拿大外交政策的主要目標為：維護和促進北方地區居民的人類安全以及北極地區的可持續發展。[4]前加拿大外交部長勞埃德·阿克斯沃西(L loyd A xwo rthy)也曾發表過對“人類安全”的看法。在《1997年渥太華禁雷公約》中,勞埃德表示他將為推動人類安全的發展而努力。他認為“人類環境”是加拿大政策方針的一個重點,因為“當整個國家利于安全狀態的時候,并不意味著個人同時也是安全的”,[5]環境的惡化是影響個人及其全人類的安全問題。由此可見,無論是在對外的國際層面還是針對國內的北極地區,“人類安全”都是加拿大外交政策越來越重視的領域。

加拿大政府對“人類安全”概念的認識面臨許多不同的質疑。學者孔源峰(Yuen Foong Khong)認為政府對人類安全的過多關注會使外交政策的主要側重面受到影響,結果可能會削弱加拿大采取優先政策以及行動的能力,會分不清對外政策的輕重緩急。”[6]同樣,學者芬·奧斯勒·哈姆森(Fen Osler Ham son)和迪恩(Dean F.O liver)則認為“人類安全”這一概念使得安全問題變得簡單化了、降級了。羅蘭·帕里斯(Ro land Paris)反駁了加拿大政府對“人類安全”概念的解釋,他認為“這一概念會使非軍事特權凌駕于事關國家安危的軍事安全之上”,“人類安全的概念是如此的含糊不清,沒有任何實質性的意義”,[7]這些都是針對“人類安全”概念不贊成的聲音。盡管有這么多的爭議,加拿大政府仍然通過它的外交政策聲明和一些后續性的行動來表示它將繼續支持“人類安全”計劃的實行。特別是加拿大的北極地區,加拿大政府在許多與該地區相關的組織和計劃中都表示它將支持最新的安全觀念,即包含有北極環境安全在內的“新安全觀”。加拿大強調人類安全的重要性是為了確定其外交政策的北極維度,這尤其是因為環境安全與人類安全在北極地區的特殊關系。環境安全作為人類安全的一個方面,是加拿大北方環境的一個重要部分。正因為如此,加拿大政府才強調它北極政策中的人類安全(尤其是環境安全)的重要性。

二、可持續發展

“可持續發展”這一概念近幾年越來越受到全世界的關注,加拿大將這一概念引入到其北極議程當中。在眾多關于此概念的定義和觀點當中,1987年世界環境與發展委員會提出的定義(布倫特蘭委員會Brundtland Commission)最受普遍認同,加拿大印第安人事務和北方發展部(INAC)對這一概念的理解也以這次會議的解釋為準。在2001-2003年“加拿大中期可持續發展戰略”當中,INAC明確了“可持續發展”的定義為：滿足我們當代人的需求,但又不損害后代人滿足其需求的能力。[8]INAC認為可持續發展應當以如下三點為基礎：一是為了提高人們的生活質量和確保一個在未來保有持續性遺產的社會,長期維護和強化經濟、社會和自然資本；二是創造一個在經濟、社會和環境領域更為廣闊的前景；三是積極地認識和利用國內以及全球性活動之間相互依賴的關系。[9]

環境安全與以上提到的三點密切相關,其中提到并承認了要確保后代人的環境安全,并且要創造一個更為美好和廣闊的環境前景。這一點對加拿大北方土著居民尤為重要,因為當地環境在他們的文化、社會和經濟生活中起著極其重要甚至可以說是非常關鍵的作用。加拿大北方地區至關重要的傳統就是對該地區的土地和環境非常重視,應當在可持續發展的原則下采取決策和行動,為此,加拿大政府和北方地區當地政府及相關組織一起參與北極戰略決策。加拿大之所以取得如今在北極相當的影響力,絕大部分要歸功于久居于此的原住民,他們在這片土地上形成了獨特的文化和生活方式。隨著北方地區政府擁有了以前沒有的土地所有權和自治協議,北方地區逐漸成熟的政治和政策確定性有利于促進該地區在可持續發展戰略的指導下有效地、積極地保護北極環境,其重要性不容忽視。育空地區土著居民理事會早就對“可持續發展”有自己的認識：可持續發展應當是在以不破壞人類生存與發展所依賴的生態環境和社會系統的條件下積極有益的社會經濟改革。[9]可以看出,土著居民對這一定義有著不同角度的認識。加拿大政府把土著居民對可持續發展的原始定義與INAC對其的定義結合了起來,并要求把北方原住民加入到其總體北極環境議程當中,就是為了呼吁北方居民能夠更好地重視北極環境問題。例如,加拿大政府為了保護北極地區脆弱、敏感的環境,在其西北地區采取了全面的保護方法,包括退耕還林、建設大奴湖新國家公園和Sahtu安置區、擴建納漢尼國家公園保護區、建設野生動物保護區域等。

環境在加拿大北方生態系統中扮演著非常關鍵的角色。INAC對可持續發展的定義可能看起來顯得有些過于寬泛,因為其中不光提到了環境問題,還提到了其他不同領域(經濟、社會、文化問題),這樣一來似乎就無法突出環境在“可持續發展”課題中的獨特意義。不過,加拿大政府和北方地區當地政府已經充分地認識到環境安全無論是對北方地區還是整個加拿大,甚至對全世界來說都具有不可估量的潛在性影響。環境對北極原住民的社會生活具有最根本的作用,承載著這一群體生存和發展的基礎,為他們提供了衣、食、經濟發展、社會認知和文化知識等等一切生活資源。學者賈納·科塔什卡(Jana Kotaska)在其一篇名為“北方社區的可持續發展”的文章當中就突出地強調了環境的重要性：對于加拿大北極地區(北方地區),可持續發展是指北方地區整體的發展,在促進該地區社會環境、經濟、文化和政治目標實現的同時使環境維持在一個健康的狀態,只有這樣,才在真正意義上公平地滿足了當地居民的需求。[10]因此,無論是人類安全,還是可持續發展,二者在加拿大北極地區的紐帶就是環境。如果想要最好地實現可持續發展,就必須保護好環境不被破壞,特別是北極地區的環境。這樣,加拿大政府所參與的所有相關活動、組織和計劃就顯得非常重要了。

三、中間力量主義

加拿大自從建立聯邦后就把自己定位為“中間力量主義”國家。所謂“中間力量主義”是指：第一,加拿大在地理上位于北美洲北部,遠離沖突迭起的亞歐大陸,處于相對獨立的中間地段；其次,顧名思義,加拿大不像美國、中國和俄羅斯一樣具有非常大的國際影響力和較高的國際地位,在國際社會中屬于中等實力的國家；第三,加拿大是在許多重大國際問題上保持低調、中立和“不聲張”的國家。在20世紀初期和之前,加拿大基本上都處在美國和英國的影響之下。直到冷戰開始后,加拿大政府才真正開始以“中間力量主義國家”的地位自居,以這一概念來代表她在國際社會中的立場并實現其外交政策的目的。[11]冷戰結束后,加拿大“中間力量主義”的角色得到了進一步的發展,開始逐漸擺脫美國的完全影響,走向為自己主動謀求利益的新階段。學者馬克·諾伊費爾德(M ark Neufeld)認為,加拿大既然作為一個中間力量主義國家,那么就應該“在國際性問題上積極開展調解和協調工作,促成問題的解決以及共識的達成”。[12]當然,與對同一問題具有共識的國家合作尤為重要,更有利于通過雙邊和多邊合作達到他們的政策目標。

加拿大以“中間力量主義國家”的角色積極參與到北極議題當中,與北極國家一起組成了許多雙邊和多邊的組織與計劃。由于當今世界的眾多問題單靠一個國家的力量是無法得到解決的,國家間必須一起合作才能有效地應對這些問題。在北極地區更是如此,北極環境是全球生態環境中非常重要的部分,北極環境問題不僅直接影響著所有環極圈國家,而且還會間接影響到全世界所有的國家,其重要性無需過多解釋。加拿大充分意識到這一問題的嚴重性,因此在衡量自身力量和審視自己國際地位的情況下制定了北極外交政策,在構成加拿大北極戰略的三大支柱(積極參與國際合作、加強加拿大優先領域內的雙邊和多邊合作、以北極理事會為外交平臺)中都可以看出國際合作的因素。合作、外交和國際法一直是加拿大處理北極事務的主要工具和途徑。

當然,美國依舊是加拿大北極地區最為重要的合作伙伴,兩國有長期的合作歷史,多年來雙方在北極環境治理、資源的可持續開發和利用、安全和防衛、高效搜救服務等領域都存在眾多共同利益；加拿大印第安人事務和北方發展部與俄羅斯地區發展部簽署了關于評估原住民合作項目的諒解備忘錄,這是加拿大與俄羅斯開展雙邊合作的一個最新例子,該備忘錄中包括了新的貿易關系和運輸航道、環境保護和原住民問題；加拿大還與其他北極鄰國——挪威、丹麥、瑞典、芬蘭和冰島也有共同利益,也有很多需要相互學習的地方,例如,加拿大每年與挪威的北方對話(Northern Dialogue),涉及了諸如氣候變化適應、石油和天然氣開發、海洋管理和科學合作等問題。此外,加拿大也與非北極國家就北極問題開展合作,例如,加拿大和英國簽署了極地研究合作諒解備忘錄。[13]

人類安全、環境安全和可持續發展的問題影響著所有環極圈國家。加拿大的“中間力量主義國家”定位使得她與其他北極國家之間可以展開合作,并采取措施來保護北極環境。相反,加拿大在北極地區參與多邊和雙邊合作,也正反映了加拿大“中間力量主義”的國家定位。

四、結語

加拿大政府已經有了一個包括“人類安全”在內的新外交政策,同時也已經發展了可持續發展的概念,并對已經產生的北極問題建立了一套治理和預防的基礎措施,這都與北極環境安全密切相關。人類安全、可持續發展與中間力量主義三個因素相互作用,共同影響著加拿大的北極環境政策,三因素的重要性以及它們與環境安全(尤其是北極環境安全)的關系值得重視和認真分析。首先,人類安全關乎和平時期全球人類的生存與發展,是除傳統安全以外極其重要的安全領域,環境安全對全人類的健康和繼續生存具有直接且重要的影響,是人類安全種類中非常重要的一方面,而北極環境又是全球環境系統中最脆弱、變化最明顯的部分之一,是全球生態環境的晴雨表。因此,加拿大政府既然認同了人類安全并制定了人類安全議程,那就意味著她的人類安全政策就必須建立在充分認識了環境安全的重要性的基礎上,要認識環境安全,加拿大作為最主要的北極國家之一,就不能不提北極環境安全的重要性。

其次,任何一國政府、任何一國的公民都知道可持續發展對人類的生存與繼續發展有著不可質疑的重要意義,北極地區脆弱的生態環境、潛力巨大的資源儲備、前途無限的商業前景以及戰略意義重大的國防部署要地等等都足以引起加拿大的重視,如何實現對北極地區資源有效且長久的利用是一個非常關鍵的問題,那么,在保護和維持北極環境的前提下走可持續發展的道路就是最明智的做法。

最后,“中間力量主義”的國家定位是加拿大與其他北極國家在北極環境問題上合作的主軸。北極環境問題不是一個國家或者幾個國家就可以解決得了的問題,需要全世界所有國家的合作。加拿大很好地經營了它的“中間力量主義”國家的角色,既不當出頭鳥,也不會對某些問題置若罔聞,既避免將北極問題全面國際化,從而影響加拿大在這一領域內的發言權和利益；同時與具有共同利益的國家一起合作,通過協商和調解,在以加拿大為東道主的前提下達成集體的、區域性的北極環境治理協議,這是加拿大北極環境政策的實質。

[1]Summarized and adapted from United Nations Human Development Report 1994.

[2]Department of Fo reign A ffairs and International Trade"Freedom From Fear：Canada’s Fo reign Policy for Human Security" from http://www.dfait.gc.ca/foreignp/humansecurity/humansecuritybooklet-e.asp(a similar theme can be found at DFA IT’s"Human Security Program"site：http://www.dfait. maeci.gc.ca/fo reignp/humansecurity/HS p rogramme.asp).

[3]Canada,Department of Foreign Affairs and International Trade Canada in the world：Government Statement Ottawa：http://www.dfait-maeci.gc.ca.

[4]Department of Foreign Affairs and International Trade"The Northern Dimension of Canada’s Foreign Policy"200,p.2.

[5]Canada World View"Interview with Minister Axworthy"http://www.dfait.gc.ca/canada-magazine/w v selsel+3-e.htm.

[6]Khong,Yuen Foong"Human Security：A Shotgun App roach to Alleviating Human Misery?"in Global Governance 7(2001),p. 234.

[7]Paris,Roland"Human security：Paradigm Shift or Hot Air?"in International Security 26(2)Fall 2001,p.102.

[8]Department of Indian and Northern Affairs Canada Sustainable Development Strategy,2001-2003,p.3,see also TheWorld Commission on Environment and Development：Our Common Future Oxfo rd：Oxford University Press,1987.

[9]Canada Sustainable Development Strategy 2001-2003,p.3.

[10]Kotaska,Jana"Sustainable Community Development in the No rth"in Information North 22(3)Sep t.1996,p.1-2.

[11]Nossal,Kim Richard"The Politics of Canadian Fo reign Policy (3rded.)"1997,p.55.

[12]Neufeld,Mark"Hegemony and Foreign Policy Analysis：The Case of Canada as a Middle power"in Studies in Political E-conomy 48,1995,pp.7-25.

[13]中國極地研究中心.加拿大北方地區戰略[J].國外極地考察信息匯編,2009,(12).