論國家索賠海洋生態損害的賠償責任＊

岳小花 密晨曦

(1.中國人民大學法學院,北京 100086；2.國家海洋局海洋發展戰略研究所,北京 100860)

近年來,海洋生態損害事故頻繁發生,因此而引起的賠償問題也日益引起了各國政府和公眾的重視。目前,在國內外的立法和政策中尚無對海洋生態損害的確切定義。有學者從生態學角度對海洋生態損害作了界定,即海洋生態損害是指在海岸帶和海域范圍所包含的生物體與生態系統及其所依托的自然環境,由于外因而導致負面生態效應,包括自然性狀與功能的損害和多方面的價值衰減。發生海洋生態損害的區域可以包括一定范圍的自然海域、自然海岸及海岸帶,以及各種涉海經濟責任區或其他特定使用海域。[1]我們認為,海洋生態損害一般可理解為“直接或者間接的把物質或者能量引入海洋,造成的人身傷亡和財產損害以外的海洋生物、海洋資源、海水使用質量等的滅失或損害,以及捕魚和海上其他合法活動的損害”。[2]

在國家所有的海洋生態權益遭到損害時,國家作為受害主體,有權向責任者提出賠償要求,這就使海洋生態損害賠償制度在索賠主體上不同于一般侵權損害賠償,甚至也不同于其他種類的環境侵權賠償。

另外,由于海洋生態環境的特殊性和侵權行為的間接性、潛伏性、持續性伴隨性等特性,使海洋生態損害與一般的侵權行為損害也有所區別,本文主要從國家索賠海洋生態損害的歸責原則、構成要件、損害范圍和賠償范圍、賠償責任限制等四個方面對該問題予以探討。

一、歸責原則

歸責是指行為人因為侵權行為致他人損害的事實發生以后,應依據何種標準確認和追究侵權行為人的民事責任。[3](P259)歸責原則實際上是歸責的規則,它在整個侵權法中居于核心地位,決定著侵權行為的分類,也決定著構成要件、損害賠償的原則和方法、責任限制等。[4](P27)侵權法的歷史發展大體上經過了從同態復仇到結果責任,再逐漸發展為過錯責任,并從單一過錯責任歸責原則向過錯責任、無過錯責任等多元化歸責體系發展的過程。從我國環境保護立法的規定來看,我國環境民事責任的歸責原則應當是過錯責任與無過錯責任并立的二元化歸責體系；即,對于破壞環境資源的民事責任適用過錯責任原則,對環境污染民事責任適用無過錯責任原則。[5](P93)《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)第41條明確規定：“造成環境污染的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位和個人賠償損失。”

國家索賠海洋生態損害的賠償責任的歸責原則也相應地應分為兩種情況：因破壞海洋資源造成的海洋生態損害應適用過錯責任原則；因海洋環境污染造成的海洋生態損害應適用無過錯責任原則。所謂無過錯責任,《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)第106條規定：“沒有過錯,但法律規定應當承擔民事責任的應當承擔民事責任,”這是我國民事基本法對無過錯責任的一般性規定。早在1982年的《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)就體現了無過錯責任原則,該法第42條規定：“因海洋環境污染受到損害的單位和個人,有權要求造成污染損害的一方賠償損失。”該法于1999年予以修訂,修訂后的法律第90條亦規定：“造成海洋環境污染的責任者,應當排除危害,并賠償損失。”該條直接把客觀損害后果與賠償損失聯系起來,而沒有規定賠償損失要具備的其他前提條件,由此可見,《海洋環境保護法》實際上默認了海洋污染民事賠償責任的無過錯責任原則。海洋環境污染造成的海洋生態損害之所以適用無過錯責任原則是因為海洋環境對人類社會的生產和生活極為重要,海洋環境污染的現實損害和潛在危害十分巨大,其基本的責任原因不在于行為的違法性,而在于行為的危險性,在于對損害后果的合理分配。[3](P262)

二、構成要件

所謂構成要件,是指承擔某一侵權責任應當具備的條件。根據我國侵權法理論,侵權責任有適用過錯責任原則的一般侵權責任和適用無過錯責任原則的特殊侵權責任兩種。一般侵權責任有四個構成要件,即侵權行為、損害事實、侵權行為與損害事實之間的因果聯系、侵權行為人的主觀過錯。特殊侵權責任在構成要件上不要求侵權行為人具有主觀過錯,一般需具備侵權行為、損害事實、侵權行為與損害事實之間的因果關系。

對環境侵權構成要件,我國法學界有不同主張：有的主張二要件,即構成環境損害的事實以及損害與污染環境行為之間的因果關系。[6](P455-459)有的主張三要件,但具體內容又分為兩種：一種是污染環境的行為、損害、污染環境行為與損害之間的因果關系三要件；[7](P93)另一種是污染環境侵權行為的違法性、污染環境侵權行為的損害事實、污染環境侵權行為與損害事實之間的因果關系這三個要件。[8]也有學者主張,環境民事責任應分別使用過錯責任原則(主要適用于破壞環境責任)和無過錯責任原則(主要適用于污染環境責任),環境民事責任的構成要件也相應地分為過錯責任要件和無過錯責任要件兩種。對過錯責任的構成要件,一般應包括四要件,即行為違法性、損害結果、違法行為與損害結果之間有因果關系、行為人有過錯；與一般民事責任相比,環境民事責任的特殊性主要表現在無過錯責任的兩個構成要件,即損害事實和因果關系上。二要件說避免了因對違法性的爭議而減損無過錯責任的價值,更有利于對環境民事權益的保護。[9](P95)

筆者贊同第三種觀點,即因破壞海洋資源造成的海洋生態損害的賠償責任的構成要件包括海洋資源破壞行為(如漁業等海洋生物資源的破壞)、違反國家關于海洋資源保護的法律規定、造成海洋資源破壞的事實,以及破壞行為與損害事實之間的因果關系；對于因污染海洋環境造成的海洋生態損害的賠償責任的構成要件采納二要件說,即因污染造成的海洋生態損害事實和損害事實與生態損害之間的因果關系。海洋生態損害事實具有不同于其他類型損害事實的特點,在認定過程中必須要考慮海洋環境污染與海洋生態本身的特性,依據海洋環境標準和歷史的海洋環境評價為基礎確定海洋環境污染的損害事實。

三、海洋生態損害范圍和賠償范圍

海洋生態損害范圍和賠償范圍不是一個固定不變的概念,而是受經濟發展、生活水平等各種不同因素地影響并隨之變化。研究海洋生態損害范圍和賠償范圍,盡量使受損害范圍與賠償范圍趨于一致,從而為海洋生態損害侵權糾紛提供賠償標準,避免侵權人的無限責任,有利于賠償的實際履行,保障國家的海洋生態權益。

(一)海洋生態損害的范圍

廣義上的海洋生態損害的范圍有兩種情形：其一是海洋資源或環境遭受損害從而造成財產、人身的損害,以及純經濟損失等,這些損害或損失可作為財產損害和純經濟損失得到賠償；其二是直接對海洋資源或環境造成的損害,也即海洋資源或環境本身所遭受的損害。我們在此討論的是后者。

根據《海洋環境保護法》第20條的規定,我們可以看出,海洋生態保護具體包括對紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業水域等具有典型性、代表性的海洋生態系統,珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區,具有重要經濟價值的海洋生物生存區域及有重大科學文化價值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀的保護。

(二)海洋生態損害的賠償范圍

所謂賠償范圍,是指求償主體可以向責任人提出賠償要求并被法律承認的損失的具體種類和數量。具體到海洋生態損害的賠償范圍,則指的是侵權行為人造成海洋生態破壞或海洋環境污染后,國家可以向責任人索賠損失的范圍。一般侵權中的損害賠償包括直接損失和間接損失,表現為財產損害賠償、人身損害賠償或精神損害賠償。而海洋生態損害賠償有其特殊性,它主要涉及對國家海洋權益的侵害,危害大多數不特定人的利益,影響海洋環境質量和資源利用。各國關于海洋生態損害的賠償范圍一般會涉及實際已采取的合理復原措施費用；可合理預見的即將采取的合理復原措施的費用；自然資源損害估算費用等。

根據國際公約和各國法律實踐,國家作為索賠主體可提出索賠的范圍大致包括下列幾項：(1)合理的預防或減輕污染損害的措施費用和措施造成的進一步滅失和損害。(2)環境合理恢復措施的費用。該項損失的賠償為多數法律所承認。該項費用還包括為調查損失大小、確定損害性質和程度、制訂恢復方案、監測受損環境恢復狀況等合理費用。[10](3)與環境利用密切相關的利潤損失。該項損失是指環境資源利用者因環境受損而引起的收入損失,如捕魚業、鹽業和旅游業等行業的利潤損失。該項損失本應屬于個人或企業的損失。[11]但是在中國司法實踐中,政府部門在進行海洋環境損害求償時,請求的內容往往不自覺地包含了部分此類損失。(4)環境非經濟損失,即不表現為人身傷亡和財產損失的環境損害。該項損失能否賠償的問題在各國污染損害賠償實踐中爭議最大。以各公約為代表的國際立法明確排除此類損害的賠償,而以美國法為代表的法律則認為此類損害可以賠償。

我國于2000年1月5日加入《修正1969年國際油污損害民事責任公約1992年議定書》(以下簡稱《1992年民事責任公約》),其中第2條第3款明確規定“對環境損害(不包括此種損害的利潤損失)的賠償,應限于已實際采取或將要采取的合理恢復措施的費用”,這里的恢復措施并非不現實地恢復到未遭受污染的狀態,而是盡可能地恢復自然資源的正常的生態平衡系統。根據該公約的規定,對環境損害地賠償除了環境污染導致的利益損失外(即由于環境污染導致的個人或組織的經濟利益的直接或間接的損失,例如漁民遭受的捕撈損失或水產養殖者遭受的養殖損失,既包括直接損失,也包括前述純經濟損失),對自然資源本身遭受的損失地賠償僅限于己經或即將采取的恢復措施的費用；僅對可恢復的環境損害進行賠償,對不可恢復的環境損害,即純粹的環境損害或者說對環境價值的減損不予賠償。另外,對于采取合理恢復措施費用,除了滿足一般性的賠償標準外,還必須具備以下條件：第一,措施應能顯著加速自然恢復進程；第二,措施應能防止油污造成的進一步損害；第三,措施應盡可能避免棲息地的退化或對其他自然或經濟資源的不利影響；第四,措施應具有技術上的可行性。

我國目前關于環境損害賠償方面的立法尚不健全,但我們認為將來制定相關政策或立法時,應該明確以下幾個原則：一是環境損害的民事責任承擔方式主要有兩種：排除危害、賠償損失；二是環境損害賠償范圍地確定遵循民法侵權財產損害賠償的一般原則：賠償實際損失原則和因果關系原則；三是賠償損失的方式可選擇折價賠償或恢復原狀,其中,折價賠償包括賠償直接損失和間接損失,二者均應是可用貨幣量化的經濟損失。總體來講,我國現有的相關法律就賠償范圍多為原則性規定,并且多限于行政處罰的方式,而很少有關海洋環境污染損害民事賠償方面的規定。我們認為,確定海洋生態損害的賠償范圍時應至少堅持以下原則：一是中國海洋環境污染損害的索賠應包括天然漁業資源損失以及其他的生物資源損害；二是賠償范圍以恢復費用為限；三是作為全面賠償原則的一項內容,受害人所花費的用于估價財產損失的費用,如檢驗費、專家評估費等也應在賠償范圍之內。其中,第三個原則與國際油污賠償機制的做法也是基本一致的。

四、海洋生態損害賠償的責任限制

在損害賠償法上,當加害人給他人造成損害時,恢復原狀是最主要的救濟方式。在恢復原狀不能或者困難,或恢復原狀尚不足以填補損害,甚或有反于權利人的利益時,例外地以金錢賠償為補充。[12](P146)[13](P296-299)要真正彌補海洋生態損害,加害人會付出極高的代價,相對于損害的嚴重性,加害人承擔海洋生態損害的法律責任的能力是非常有限的,甚至往往會導致加害人破產。因此,設置一定的責任限制非常必要。這就是我們通常所說的限制賠償的原則,即責任方所負的賠償義務僅限于一定范圍,而不是對海洋生態造成的全部損失進行賠償。各國關于海洋生態損害的賠償限制雖然規定不盡相同,但幾乎都含有最高限額的條款。

在實踐中,責任限制的問題一般出現在因油污造成的海洋生態損害賠償中。確立油污損害賠償責任限制的初衷是保障航海業的健康發展。但是,鑒于權利具有交互性的特點,[14](P12)減輕責任主體的賠償額度勢必會影響到受害人的利益。在一定程度上,責任限制剝奪了受害人獲得全額賠償的權利。因此,在確定責任限額制度的同時,保證油污受害人獲得充分的賠償構成了油污賠償立法的重大目標。作為一種解決機制,國際油污損害賠償制度引入了強制責任保險和賠償基金制度。[15]在一般情況下,適用責任限制,應同時滿足下列兩個條件：一是船舶所有人對油污事件的發生沒有過錯；二是船舶所有人須設立賠償責任限制基金。

隨著實踐的發展,海洋生態損害賠償的責任限額不斷提高,并已成為海洋環境污染損害賠償法律制度的基本發展趨勢,例如,《1969年國際油污損害民事責任公約》規定,船東有權依照本公約限制賠償責任,對每一事故的賠償額,按船舶噸位計算,為每噸2,000金法郎,但賠償總額不超過21,000萬金法郎。這一責任限額已經是《1957年船舶所有人責任限制公約》規定的一般海損賠償限額的兩倍。另外,與之對應的是,享受責任限額的條件也日益趨于嚴格。

就責任限制額度而言,主要體現在《海商法》第11章“海事賠償責任限制”中,其中第210條規定了具體的責任限制標準。這一責任限制標準與我國參加的《1992年民事責任公約》第6條關于責任限制的規定有不一致之處。中國《海商法》第268條規定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的,適用國際條約的規定；但是,中華人民共和國聲明保留的條款除外。中華人民共和國法律和中華人民共和國締結或者參加的國際條約沒有規定的,可以適用國際慣例。”因此,在中國審理涉外油污案件時,就責任限制部分,應當直接適用《1992年民事責任公約》的規定；這一點《海商法》第208條中也作了明確規定。可以說,中國對責任限制的規定采用的是二元制,即涉外油污案件的責任限制適用《民事責任公約》的規定；非涉外油污案件的責任限制適用《海商法》和《關于不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業船舶海事賠償限額的規定》(1994年1月1日交通部制定)。也就是說,對于非涉外因素的不滿300總噸船舶的油污損害賠償責任限制問題適用《關于不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業船舶海事賠償限額的規定》；對于總噸位超過300的非涉外因素的油污損害賠償責任限制問題,則適用《海商法》的規定。

總之,我國雖然在立法中已經有了相關的責任限制制度規定,但與之相關的船舶油污保險、油污損害賠償基金制度卻沒有明確具體的規定。同時,也沒有加入相關的國際公約,如《1971年設立國際油污損害賠償基金公約》及其議定書等,因此,將來有必要對相關的立法或政策做進一步規定,以更好地完善我國的海洋生態損害賠償制度體系。

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