論北極地區(qū)區(qū)域性國際制度的非＊傳統(tǒng)安全特性——以北極理事會為例

王傳興

(同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院,上海 200092)

隨著全球氣候變暖而導(dǎo)致的北極地區(qū)冰雪覆蓋區(qū)范圍的快速消退,各種有關(guān)北冰洋在整個(gè)夏季成為不凍海洋的不同預(yù)測估計(jì)——有2013年、2040年、2060年等不同觀點(diǎn)——紛紛發(fā)表。[1]與此同時(shí),冷戰(zhàn)后一度曾經(jīng)似乎為人所遺忘的北極地區(qū),又重新開始成為全世界關(guān)注的焦點(diǎn),而2007年8月2日由俄羅斯國家杜馬副主席亞瑟·齊林加洛夫(A rthur Chilingarov)率領(lǐng)的俄羅斯遠(yuǎn)征隊(duì)乘坐世界上最大的核動力破冰船“北極號”(A rktika)抵達(dá)北極,將一面俄羅斯國旗插在北冰洋北極洋底,則是此種關(guān)注的一個(gè)標(biāo)志性事件。由此導(dǎo)致了有關(guān)各方圍繞北極地區(qū)的各種利益爭端和主張、以及各國為尋求解決此類利益爭端的途徑和方法進(jìn)行思考。在全球化時(shí)代,當(dāng)人們已經(jīng)超越了狹隘的國家利益考慮、進(jìn)而努力平衡國家利益和人類利益之間矛盾的時(shí)候,加強(qiáng)涉及北極地區(qū)國際制度的建設(shè)和對現(xiàn)有制度進(jìn)行深入研究就顯得特別重要。

一、北極地區(qū)的區(qū)域性國際制度

通常所說的國際制度(international institution)主要包括三種類型：[2]國際組織(international o rganization),如北約；國際機(jī)制(international regime),如《蒙特利爾公約》(Convention For The U-nification Of Certain Rules Fo r International Carriage By Air)；以及上述兩者的結(jié)合,如世貿(mào)組織形成的相關(guān)貿(mào)易機(jī)制。

按照這樣的界定,從地理范圍看,涉及北極地區(qū)的國際制度包括兩種類型。它們分別是具有普遍適用性特點(diǎn)的全球性國際制度和特別適用于北極地區(qū)的區(qū)域性國際制度。涉及北極地區(qū)的全球性國際制度為數(shù)眾多,難以一一羅列,如聯(lián)合國安理會(UN Security Council)、《聯(lián)合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea,UNCLOS)、聯(lián)合國《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)、國際海事組織(International Maritime O rganization)、國際海洋法法庭(International Tribunal for the Law of the Sea,or ITLOS)、聯(lián)合國大陸架界限委員會(Commission on the Limits of the Continental Shelf,or CLCS)、國際海底管理局 (International Seabed Authority, or ISA)等。

特別適用于北極地區(qū)的區(qū)域性國際制度主要有《斯瓦爾巴德條約》(Svalbard Treaty,or Spitsbergen Treaty,1920)、北冰洋科學(xué)委員會(A rctic O-cean Sciences Board,or AOSB,1984)、北極國際科學(xué)委員會(International A rctic Science Committee, or IASC,1990)及其下屬的泛太平洋北極工作組(Pacific A rctic Group,o r PAG,2001)、國際北極社會科學(xué)協(xié)會(International A rctic Social Sciences Association,or IASSA,1990)、北極理事會(A rctic Council,1996)以及次區(qū)域的巴倫支歐洲-北極地區(qū)聯(lián)合理事會(Barents Euro-A rctic Region,o r BEAR,1993)①有關(guān)巴倫支歐洲-北極地區(qū)聯(lián)合理事會及其下屬的巴倫支歐洲-北極理事會和巴倫支地區(qū)理事會的詳情,請分別參見http://www.arcticgovernance.org/the-barents-euro-arctic-region.4668610-142904.html,http://www.beac.st/in_English/Barents_Euro-A rctic_Council/Barents_Euro-A rctic_Council.iw3,http://www.barentsinfo.org/?Dep tid=25231。——其中包括兩個(gè)層面的合作,即政府間(intergovernmental)層面(巴倫支歐洲-北極理事會,Barents Euro-A rctic Council,or BEAC,1993)和地區(qū)間(interregional)層面(巴倫支地區(qū)理事會, Barents Regional Council,or BRC,1993)的合作等。

對于涉及北極地區(qū)的國際制度的特點(diǎn)這一問題,本文集中討論的是涉及北極地區(qū)的區(qū)域性國際制度的特點(diǎn)。就北極地區(qū)的區(qū)域性國際制度特點(diǎn)而言,有學(xué)者認(rèn)為,它們至少具有這樣三個(gè)明顯的特點(diǎn)：②這三個(gè)特點(diǎn)引自O(shè)lav Schram Stokke提交給美國國際關(guān)系學(xué)會第51屆年會(the 51st ISA Convention,New Orleans 2010)的“Institutional Niches in A rctic Shipping Governance：Nesting Regional Instruments in a Global Regime”一文,p14。第一,這些國際制度的建立都是為回應(yīng)20世紀(jì)80年代末因東西方關(guān)系改善而出現(xiàn)合作的機(jī)會之窗,并且部分是由于希望將俄羅斯納入到堅(jiān)實(shí)的合作結(jié)構(gòu)體系中,從而通過加強(qiáng)地區(qū)安全而使這些國際制度到充實(shí)。例如,在冷戰(zhàn)時(shí)期,巴倫支歐洲-北極地區(qū)是一個(gè)軍事對抗的地方。巴倫支歐洲-北極地區(qū)聯(lián)合理事會的基本前提就是通過緊密的合作來保證長期的政治穩(wěn)定和其它關(guān)系的穩(wěn)定,并減少可能的緊張關(guān)系。到目前,這一目標(biāo)已成功實(shí)現(xiàn)。[3]

第二,這些國際制度明顯都是以軟法為基礎(chǔ)的,因而不具有對成員國構(gòu)成法律約束力的決策能力。例如,按照1996年渥太華《北極理事會成立宣言》(Declaration on the Establishment of the A rctic Council)的規(guī)定——將北極理事會建立成一個(gè)為促進(jìn)北極國家之間進(jìn)行合作、協(xié)調(diào)和互動的高級別政府間論壇,[4]作為北極地區(qū)最重要的區(qū)域性國際制度北極理事會,卻不是一個(gè)正式的國際組織,并且其中像美國這樣的重要成員國,至今依然認(rèn)為“它不應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎降膰H組織。”③中國極地研究中心極地戰(zhàn)略研究室(籌)《：相關(guān)國家新北極政策與戰(zhàn)略文件匯編·美國國家安全總統(tǒng)令和國土安全總統(tǒng)令》(中文譯本),2010年4月,第5頁。

第三,除了傳統(tǒng)的政府間層面參加方的多樣性——不同會議中參加國家和官僚機(jī)構(gòu)數(shù)量不同——這一特點(diǎn)之外,北極地區(qū)的區(qū)域性國際制度還體現(xiàn)為跨國層面的特點(diǎn)——即以相對突出的方式將各種各樣的市民社會組織納入其中；除了像環(huán)境保護(hù)團(tuán)體這樣的市民社會組織外,其中尤其受人關(guān)注的是原住民組織——他們在北極理事會中享有永久成員資格的地位。④六 個(gè)在北極理事會中享有永久成員資格地位的原住民組織分別是阿留申人國際協(xié)會(A leut International Association)、北極阿薩帕斯卡族委員會((A rctic A thabaskan Council)、Gwich’in國際委員會(Gwich’in Council International)、因努伊特人北極圈會議(Inuit Circumpolar Council)、俄羅斯北方土著人民協(xié)會(Russian Association of Indigenous Peoples of the North)、薩米理事會(Saami Council)。見中國極地研究中心《：極地科技動態(tài)》,2008年第1期,第6頁。例如,巴倫支地區(qū)理事會于1995年即在其中設(shè)立了永久性的土著人民工作組(Working Group of Indigenous Peop les,or WGIP)。[5]

二、北極地區(qū)區(qū)域性國際制度和非傳統(tǒng)安全

安全是國際政治中一個(gè)恒久關(guān)注的主題。在最近的幾十年里,尤其是在冷戰(zhàn)結(jié)束以后,有關(guān)安全的討論呈現(xiàn)出多元論爭的態(tài)勢。這種多元論爭的態(tài)勢不僅表現(xiàn)為所提出的不同安全概念——傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全,綜合安全、共同安全、合作安全與人類安全——在內(nèi)涵上的差異,而且也存在于對安全研究——安全的指涉對象、安全問題驅(qū)動的內(nèi)/外維度、安全的領(lǐng)域(范圍)、安全政治的觀點(diǎn)、安全研究的認(rèn)識論與方法論——理解上的全面分歧之中。⑤關(guān)于對安全研究理解上的分歧,請參見(英)巴里·布贊《：論非傳統(tǒng)安全研究的理論框架》《,世界經(jīng)濟(jì)與政治》,2010年第1期,第120-121頁。巴里·布贊指出,“從傳統(tǒng)安全研究演進(jìn)到非傳統(tǒng)安全研究標(biāo)志著安全研究領(lǐng)域的大大拓展,原來以國家為中心的、以軍事-政治為核心的安全理解轉(zhuǎn)向了更廣泛的相互競爭的安全理解方式。”[6]具體而言,非傳統(tǒng)安全問題主要包括經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、生態(tài)環(huán)境安全、信息安全、資源安全、恐怖主義、武器擴(kuò)散、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒、非法移民、海盜、洗錢等。

如上所述,從地理范圍看,涉及北極地區(qū)的國際制度包括具有普遍適用性特點(diǎn)的全球性國際制度和特別適用于北極地區(qū)的區(qū)域性國際制度兩種類型。而從傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的角度看,涉及北極地區(qū)的全球性國際制度,可以劃分為三大類,即有關(guān)傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的全球性國際制度、有關(guān)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的全球性國際制度以及有關(guān)同時(shí)涉及傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全兩個(gè)領(lǐng)域的全球性國際制度。

聯(lián)合國安理會(UN Security Council)是一種涉及傳統(tǒng)安全的全球性國際制度,它負(fù)有維持國際和平與安全的職責(zé)。換言之,就北極地區(qū)而言,如果該地區(qū)出現(xiàn)國際爭端或摩擦的任何情況,聯(lián)合國安理會應(yīng)該提出解決這些爭端的方式或辦法。例如,盡管有的西方學(xué)者認(rèn)為,在加拿大的政策制定者看來,西北航道(Northwest Passage)“由加拿大控制(美國并不接受這種主張,——本文作者注),而不是對像中國和俄羅斯這樣的所有來訪者開放,是最符合其南面鄰國(即美國,——本文作者注)的國防利益的”,[7]可一旦在美加之間因此出現(xiàn)嚴(yán)重的國際爭端或摩擦,聯(lián)合國安理會將有責(zé)任提出解決相關(guān)爭端的方式或辦法。

1993年12月29日正式生效的聯(lián)合國《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)是一項(xiàng)有法律約束力的公約是一種涉及非傳統(tǒng)安全的全球性國際制度,旨在保護(hù)瀕臨滅絕的植物和動物,最大限度地保護(hù)地球上的多種多樣的生物資源,以造福于當(dāng)代和子孫后代。換言之,按照聯(lián)合國《生物多樣性公約》的宗旨,“在北極地區(qū)的海上油氣活動過程中保護(hù)或避免破壞沿海地貌,包括水鳥(如密集的筑巢區(qū),幼鳥哺乳區(qū),換毛和棲息區(qū))、馴鹿(如繁殖區(qū)和無昆蟲區(qū))和麝牛的重要活動區(qū)域。”

1994年11月16日正式生效的《聯(lián)合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea,o r UNCLOS)是一種同時(shí)涉及傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全兩個(gè)領(lǐng)域的全球性國際制度,其主要內(nèi)容包括“領(lǐng)海、毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、用于國際航行的海峽、群島國、島嶼制度、閉海或半閉海、內(nèi)陸國出入海洋的權(quán)益和過境自由、國際海底以及海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)與安全、海洋技術(shù)的發(fā)展和轉(zhuǎn)讓等等。”在北極地區(qū),涉及領(lǐng)海和(外)大陸架這樣關(guān)乎國家主權(quán)的傳統(tǒng)安全問題的爭端,如上面提到的俄羅斯2007年“插旗事件”、加拿大“必須在2013年向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交確定其大陸架外部界限的科學(xué)信息(在北冰洋和大西洋,其大陸架均超過200海里)”,⑥國家海洋局極地考察辦公室對外聯(lián)絡(luò)處、中國極地研究中心極地信息中心：《國外極地考察信息匯編》,2010年,總第18期,第16頁。應(yīng)依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的宗旨來解決；與此同時(shí),《聯(lián)合國海洋法公約》也適用于關(guān)乎“環(huán)境保護(hù)與安全”這樣的非傳統(tǒng)安全議題。

比較而言,北極地區(qū)現(xiàn)有的區(qū)域性國際制度,涉及的基本上都是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的議題。以北極地區(qū)最重要的區(qū)域性國際制度北極理事會(Arctic Council)為例,在1996年渥太華《北極理事會成立宣言》(Declaration on the Establishment of the A rctic Council)中,規(guī)定將北極理事會建立成一個(gè)為促進(jìn)北極國家之間進(jìn)行合作、協(xié)調(diào)和互動的高級別政府間論壇,并將北極原住民社區(qū)和其它北極地區(qū)居民包括進(jìn)來,以應(yīng)對北極地區(qū)的共同問題,尤其是北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題和環(huán)境保護(hù)問題。[8]

此外,像巴倫支歐洲-北極理事會、巴倫支地區(qū)理事會、巴倫支歐洲-北極地區(qū)聯(lián)合理事會、國際北極科學(xué)委員會、北冰洋科學(xué)委員會、泛太平洋北極工作組、北極國際社會科學(xué)學(xué)會這樣的次區(qū)域性國際制度,其涉及的也主要是非傳統(tǒng)安全議題。這些北極地區(qū)的區(qū)域性國際制度對非傳統(tǒng)安全的關(guān)注,在其各自下屬的工作組或委員會以及各自的主要目標(biāo)宗旨中得到了充分的體現(xiàn)。例如,巴倫支歐洲-北極理事會下設(shè)的6個(gè)工作組或委員會,其工作重點(diǎn)是有關(guān)像環(huán)境、旅游和運(yùn)輸這樣的非傳統(tǒng)安全議題。它們分別是經(jīng)濟(jì)合作工作組(Working Group on E-conomic Cooperation,or WGEC)、海關(guān)合作工作組(Working Group on Custom s Cooperation)、環(huán)境工作組(Working Group on Environment,or WGE)、青年政策工作組(Working Group on Youth Policy, or WGYP)、巴倫支歐洲-北極運(yùn)輸區(qū)籌劃指導(dǎo)委員會(Steering Committee for the Barents Euro-A rctic Transpo rt A rea,o r BEA TA)、營救合作臨時(shí)聯(lián)合委員會(Interim Joint Committee on Rescue Coop-eration)。巴倫支地區(qū)理事會下設(shè)的四個(gè)工作組——環(huán)境工作組(Working Group on Environment)、通訊工作組(Working Group on Communications)、青年問題工作組 (Working Group on Youth Issues)、投資和經(jīng)濟(jì)合作工作組(Wo rking Group on Investments and Economic Cooperation),以及巴倫支歐洲-北極地區(qū)聯(lián)合理事會下設(shè)的五個(gè)工作組——健康和與社會問題相關(guān)的聯(lián)合工作組(Joint Working Group on Health and Related Social Issues,JWGHS)、教育和研究聯(lián)合工作組(Joint Working Group on Education and Research, or,JWGER)、能源聯(lián)合工作組(Joint Working Group on Energy,or JEWG)、文化聯(lián)合工作組(Joint Working Group on Culture,or JWGC)、旅游聯(lián)合工作組(Joint Working Group on Tourism, JWGT),其情形與巴倫支歐洲-北極理事會下設(shè)的6個(gè)工作小組或委員會相仿,工作重點(diǎn)也都是非傳統(tǒng)安全議題。

國際北極科學(xué)委員會的主要宗旨之一,是向北極理事會和其它關(guān)注科學(xué)問題的組織提供影響北極地區(qū)管理的客觀而獨(dú)立的科學(xué)建議。北冰洋科學(xué)委員會的長期使命,是通過支持多國多學(xué)科間的自然科學(xué)和工程計(jì)劃來促進(jìn)對北冰洋的研究。太平洋北極工作組的主題是氣候、污染物、人類方面以及北極生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。北極國際社會科學(xué)學(xué)會的六個(gè)主要目標(biāo)中的其中兩個(gè)分別是促進(jìn)社會科學(xué)家與北極地區(qū)人民之間的相互尊重、相互交流和相互合作；在北極地區(qū)從文化上、發(fā)展上和語言上促進(jìn)適當(dāng)?shù)慕逃?/p>

三、北極理事會的非傳統(tǒng)安全特性

創(chuàng)立北極理事會的第一步是在1991年由八個(gè)鄰近北極的政府所簽署的《北極環(huán)境保護(hù)策略》(the Arctic Environmental Protection Strategy,or AEPS)。1996年北極理事會正式成立。現(xiàn)在北極理事會的成員國包括加拿大——代表加拿大的西北區(qū)(Northwest Territories)、努那伏特區(qū)(Nunavut)和育空區(qū)(Yukon),丹麥——代表丹麥的保護(hù)地格林蘭島(Greenland)和法羅群島(Faroe Islands),芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典和美國——代表美國的阿拉斯加州(A laska)；正式的觀察員國包括法國、德國、荷蘭、波蘭、西班牙和英國——代表蘇格蘭——六個(gè)國家；臨時(shí)的觀察員國包括中國、日本、韓國、意大利和歐盟；六個(gè)在北極理事會中享有永久成員資格地位的原住民組織(見上文)；若干觀察員組織,其中包括國際組織——如北極議會(Arctic Parliamentarians)、世界自然保護(hù)聯(lián)盟(World Conservation Union,or IUCN)、國際紅十字會(the International Red Cross Federation)、北歐理事會(the No rdic Council)、北方論壇(the Northern Forum)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)等,以及非政府組織——如世界馴鹿者協(xié)會(the A ssociation of World Reindeer Herders)、北極大學(xué)(the University of the A rctic)和世界自然基金會-北極計(jì)劃(the WW F-Arctic Programme)等；第一輪擔(dān)任過和即將擔(dān)任主席國的輪值國分別是加拿大(1996-1998)、美國(1999-2000)、芬蘭(2001 -2002)、冰島(2003-2004)、俄羅斯(2005-2006)、挪威(2007-2008)、丹麥(2009-2010)、瑞典(2011 -2012)。

其實(shí)際工作在下設(shè)的工作組 (Working Groups)和項(xiàng)目行動計(jì)劃(Program s and Action Plans)中進(jìn)行,它們所涵蓋的工作內(nèi)容充分體現(xiàn)了北極理事會注重非傳統(tǒng)安全議題這一特點(diǎn)。工作組包括北極監(jiān)測評估項(xiàng)目工作組(A rctic Monitoring ＆A ssessment Programme,o r AM AP)——它是一個(gè)環(huán)保組織；北極植物和動物保護(hù)工作組(Conservation of A rctic Flora＆Fauna,or CAFF)；預(yù)防、防備和應(yīng)對緊急情況工作組(Emergency Prevention,Preparedness＆Response,o r EPPR)；北極航海環(huán)境保護(hù)工作組(Protection of the A rctic Marine Environment,o r PAM E)；可持續(xù)發(fā)展工作組(Sustainable Development Working Group,or SDWG)；北極污染物行動項(xiàng)目工作組(A rctic Contaminants Action Program,or ACAP)等。項(xiàng)目行動計(jì)劃包括北極生物多樣性評估計(jì)劃(A rctic Biodiversity A ssessment,or ABA)；極地生物多樣性監(jiān)測項(xiàng)目(The Circumpolar Biodiversity Monitoring Program,or CBM P)；北極氣候影響評估計(jì)劃(A rctic Climate Impact A ssessment,o r ACIA)；北極人類發(fā)展報(bào)告項(xiàng)目(A rctic Human Development Repo rt,o r A HDP)等。此外,北極理事會每半年舉行的一次高官會議(Senior A rctic Officials,or SAO, meeting)——與會者包括八個(gè)成員國各自的外交部高級官員、六個(gè)在北極理事會中享有永久成員資格地位的原住民組織代表、以及正式觀察員國的代表——上討論的主要內(nèi)容,也是像氣候變化、可持續(xù)發(fā)展、北極監(jiān)察和評估、持久性有機(jī)污染物(persistent organic pollutants,or POPs)、北極其它污染物以及上述北極理事會各工作組所進(jìn)行的工作這樣的議題。

接下來對上述的一個(gè)工作組——北極航海環(huán)境保護(hù)工作組——的主要活動和目標(biāo)以及2009年11月12-13日在哥本哈根舉行的最近一次北極理事會高官會議內(nèi)容做一詳細(xì)介紹和分析,以便使我們更進(jìn)一步了解北極理事會這一北極地區(qū)區(qū)域性國際制度所體現(xiàn)出的非傳統(tǒng)安全特性。

北極航海環(huán)境保護(hù)工作組的主要活動是針對北極航海環(huán)境的保護(hù)而進(jìn)行開展的。經(jīng)濟(jì)活動的增加和因氣候過程帶來的重大變化,正導(dǎo)致對北極航海及沿岸環(huán)境利用機(jī)會和威脅的增加。這些預(yù)測的變化要求采用更為綜合的方法,來應(yīng)對業(yè)已存在的和正在出現(xiàn)的對北極航海和沿岸環(huán)境的挑戰(zhàn)。具體而言,2006-2008年,北極航海環(huán)境保護(hù)工作組的工作計(jì)劃有三大目標(biāo)——加強(qiáng)對北極航海環(huán)境知識的掌握,并對正在出現(xiàn)的北極航海環(huán)境知識做出反應(yīng)；決定切實(shí)可行的國際/區(qū)域承諾,并促進(jìn)對相關(guān)承諾的執(zhí)行和遵守；促進(jìn)合作伙伴、項(xiàng)目和技術(shù)合作,并支持在北極理事會內(nèi)外進(jìn)行交流、匯報(bào)。[9]為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo),北極航海環(huán)境保護(hù)工作組安排了大量的相關(guān)活動。⑦為此而安排的相關(guān)活動,請參見“PAME Work Plan 2009-2011”,http://www.docstoc.com/docs/13135849/PAM E-Work-Plan-2009-2011。

2009年11月12-13日在哥本哈根舉行的最近一次北極理事會高官會議主題范圍涉及的主要內(nèi)容包括氣候變化,生物多樣性,人類發(fā)展,海洋(海運(yùn)評估建議和搜救),污染物,數(shù)據(jù)、觀察和監(jiān)察,國際極地年遺產(chǎn),工作組進(jìn)展報(bào)告,北極理事會管理問題/效力和效率,其它事項(xiàng)(如被極大趨勢)。[10]以其中的海洋(海運(yùn)評估建議和搜救)議題中的海運(yùn)評估為例,其作出的決策是“北極理事會高官會議贊同北極理事會對北極海運(yùn)評估組織建議的后續(xù)跟進(jìn),并支持北極航海環(huán)境保護(hù)工作組為此進(jìn)行的努力。”[10]

四、結(jié)論

如上所述,北極地區(qū)的區(qū)域性國際制度雖然體現(xiàn)出非傳統(tǒng)安全的特性,但是,“全球化突破了原有民族與國家‘安全場域’的地區(qū)性局限,……以往被歸為‘低政治’領(lǐng)域的安全問題越來越凸顯而上升為‘高政治’領(lǐng)域的安全問題,越來越多的國家開始把非傳統(tǒng)安全置于國家安全戰(zhàn)略的重要地位。”[11]換言之,就中國而言,作為發(fā)展中的大國,中國對北極地區(qū)區(qū)域性國際制度的密切關(guān)注、主動參與以及深入研究,既是必要的,也是迫切的,因?yàn)椤皣H因素可能影響國內(nèi)的安全形態(tài),國內(nèi)安全問題的處理失當(dāng)也可能帶來國際共振。”[11]以北極航運(yùn)為例,正如有的學(xué)者所指出的那樣,由于中國經(jīng)濟(jì)對外貿(mào)的依賴(中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的近一半被認(rèn)為依賴航運(yùn)),因此,經(jīng)由北極而導(dǎo)致的航運(yùn)里程縮短(例如由上海至漢堡相對于經(jīng)由馬六甲海峽和蘇伊士運(yùn)河,其航運(yùn)里程縮短了6400公里)對中國的商業(yè)活動來說具有相當(dāng)重要的意義。[12]當(dāng)然,從傳統(tǒng)安全的角度來說,北極航道的開通也將勢必引起一場地緣政治革命。

與此同時(shí),由于北極地區(qū)的“這些(區(qū)域性)國際制度明顯都是以軟法為基礎(chǔ)的,因而不具有對成員國構(gòu)成法律約束力的決策能力”,因此,中國在關(guān)注、參與、研究北極地區(qū)區(qū)域性國際制度的過程中,應(yīng)該注意將以下兩點(diǎn)同時(shí)結(jié)合起來兼顧考慮。

第一,在積極參與北極地區(qū)區(qū)域性國際制度的同時(shí),努力推動北極地區(qū)區(qū)域性國際制度朝著具有約束力的方向發(fā)展。在這一方面,同為北極理事會臨時(shí)觀察員國的歐盟的一些設(shè)想和政策規(guī)劃值得我們借鑒。例如,在2008年11月20日歐洲委員會致歐洲議會和理事會的通信(《歐盟與北極地區(qū)》)中就曾這樣建議：“鼓勵盡可能遵守最高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。出版具有約束力的國際標(biāo)準(zhǔn),特別是建立在北極理事會的準(zhǔn)則和有關(guān)國際公約基礎(chǔ)上的標(biāo)準(zhǔn)。”“與歐盟的角色和潛力相應(yīng),增加對北極理事會的影響。作為第一步,歐洲委員會將申請北極理事會永久觀察員席位。”

第二,考慮到現(xiàn)行北極地區(qū)區(qū)域性國際制度“不具有對成員國構(gòu)成法律約束力”的局限性,中國在北極地區(qū)國際治理的過程中,應(yīng)該進(jìn)一步深入研究現(xiàn)有的涉及北極地區(qū)的全球性國際制度在北極地區(qū)的作用和意義,以便更好地為國家利益和人類利益服務(wù)。作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國,正如有的學(xué)者所指出的那樣,“應(yīng)以‘顧全本土、優(yōu)態(tài)共存’為安全方略的價(jià)值設(shè)定。……這一安全戰(zhàn)略的價(jià)值設(shè)定既保留了國家中心主義倫理向度在現(xiàn)實(shí)中的必要性,又凸顯了全球中心主義倫理向度在發(fā)展中的重要性,……。”[11]中國對北極地區(qū)安全關(guān)注的起點(diǎn)和歸宿,也理應(yīng)設(shè)定這樣的雙重倫理向度；而僅憑現(xiàn)有的北極地區(qū)區(qū)域性國際制度,是很難實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的。

(致謝：本文得到同濟(jì)大學(xué)文科卓越青年學(xué)者計(jì)劃項(xiàng)目“北極原住民研究——以加拿大因紐特人為中心”的資助,是同濟(jì)大學(xué)“985工程”課題“全球變化與國家利益”的中期成果。)

[1]Linda Jakobson,“China Prepares for an Ice-Free A rctic”,SIPRI Insights on Peace and Security,No.2010/2,March 2010,p1. http://books.sip ri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf.

[2]Robert Jackson Georg S?rensen,Introduction to International Relations:theories and approaches,Oxford University Press, 2007,p108.

[3]“The Barents Euro-A rctic Region”,http://www.arcticgovernance.org/the-barents-euro-arctic-region.4668610-142904.htm l。

[4]“Declaration on the Establishment of the A rctic Council”,http://www.international.gc.ca/polar-polaire/ottdec-decott.aspx?lang=en.

[5]“Indigenous Peoples in the Barents Region”,http://www.barentsinfo.org/?Deptid=25704.

[6](英)巴里·布贊.論非傳統(tǒng)安全研究的理論框架[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治,2010,(1)：123.

[7]Charles Emmerson,The Future H istory of the A rctic,Public Affairs,2010,p96.

[8]“Declaration on the Establishment of the A rctic Council”,http://www.international.gc.ca/polar-polaire/ottdec-decott.aspx?lang=en.

[9]“PAME：Protection of the A rctic Marine Environment Working Group”,http://arctic-council.org/working_group/pame.

[10]Meeting of Senior A rctic Officials FINAL Report 12-13 November 2009 Copenhagen httparctic-council.orgfilearchiveSAO％ 20Meeting％20nov09-％20FINAL.pdf.

[11]余瀟楓,李佳.非傳統(tǒng)安全：中國的認(rèn)知與應(yīng)對(1978～2008年)[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治,2008,(11)：89-96.

[12]Linda Jakobson,“China Prepares for an Ice-Free A rctic”,SIPRI Insights on Peace and Security,No.2010/2,March 2010,p5. http://books.sip ri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf.