黨員民主權利：現實問題與實現路徑

宋 潔

(中國人民大學 馬克思主義學院,北京 100872)

黨員民主權利：現實問題與實現路徑

宋 潔

(中國人民大學 馬克思主義學院,北京 100872)

保障黨員民主權利是實行黨內民主的基礎。當前,黨員民主權利的實現存在權利義務關系上的錯誤導向和保障落實不到位的問題。為此,要從保障制度落實入手,加強黨的代表大會制度建設;以知情權為基礎,積極推進黨務公開;改革和完善黨內選舉制度;進一步健全黨內監督機制,以此健全黨員民主權利。

黨員;民主權利;保障;黨內民主

黨員民主權利是指黨員依據黨章以及其他黨內法規的規定所享有的為實現黨的利益而按照自己的意志參與和影響黨內事務的資格。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“要以擴大黨內民主帶動人民民主,以增進黨內和諧促進社會和諧,尊重黨員主體地位,保障黨員民主權利,推進黨務公開,營造黨內民主討論環境?！盵1]近年來,黨員參與黨內事務、對領導干部和領導機關實行有效監督的渠道越來越多,黨內決策的民主化程度大為增強。但是,從實際履行來看,黨員民主權利的行使與黨的規定之間還有一些反差,黨員民主權利還未能實現有效的保障,黨員主人翁地位還有待于進一步加強。

一、黨員民主權利實現過程中存在的問題

1.權利與義務關系上的錯誤導向?！吨袊伯a黨黨章》、《關于黨內政治生活的若干準則》和《黨員權利保障條例》等黨內法規對黨員權利保障做出了規定。但黨在過去奪取和鞏固政權的過程中,為完成當時的歷史任務,在黨內生活中突出強調了黨員的義務和“無條件服從”,習慣上把履行黨的義務當作一名黨員政治覺悟和政治水平的試金石,使有關黨員義務的規定嬗變成一種政治性規定,這樣就導致黨員義務法律性的虛化。同時,黨員權利規定的法律性規定也隨之虛化。在這種虛化中,黨員的權利意識被逐漸淡漠,黨內關系因此簡單變為領導與服從關系。同時,黨內不應該有特殊黨員,所有黨員都平等享有黨章規定的權利。然而,從歷史上看,黨內總是有搞“家長制”、“一言堂”和獨斷專行的特殊黨員存在,這充分反映了部分黨員干部的“官本位”思想,影響了黨內民主的實現,同時也說明黨員權利保障機制欠缺。因此,發展黨內民主,必須落實和保障黨員民主權利。

2.黨員權利保障制度落實不到位。黨章及其他黨內法規規定了黨員的民主權利,但只是表明黨員的權利具有了黨法黨規上的依據。要使黨員的這些權利變成活的權利,還必須提供必要的渠道,以確保權利的實現。從實際來看,問題主要有：

從知情權來看,黨員對黨內事務的了解知曉程度不高,黨員對黨內事務的參與熱情和參與程度不夠,黨內事務的決策缺乏公開透明的程序,一些領導班子內部存在“暗箱操作”和“幕后行為”,使黨員群眾參與行為程序性走過場,使舉手表決流于形式。從選舉權來看,黨員主體不能充分自由行使自由選舉權。在人事選拔上“由少數人在少數人中選人”的問題仍然十分突出,有些職務名義上是由選舉產生,而實際上是少數人內定起著決定性的作用,黨員或者代表們實際上沒有“選”的余地和“舉”的機會。表面上是差額選舉,實際上是變相的等額選舉;形式上是醞釀,實際上是服從。從監督權上看,缺乏民主監督的良好氛圍。當前,黨內比較普遍地存在著不愿監督、不敢監督的現象,一些黨員對于黨內事務不知情,即便知情要行使檢舉權,他很可能要承擔由此帶來的風險。同時,監督機制不完善、不系統。就監督的運行方式來說,普遍問題是自上而下的監督多,組織對個人監督多,而且當前在干部工作中普遍存在一個“重選拔任用、輕任后監督”的現象,監督缺乏長效機制。同時,針對自下而上的監督,黨的下級組織基于原則、正義、責任等產生的監督想法被一些現實的考慮所壓抑,所以,一些基層民主生活會流于形式,民主評議形同虛設。從批評權和罷免權來看,在當前黨內生活中也很少得到行使。

3.黨員民主權利意識淡薄。黨員民主權利意識是黨員關于黨員權利的思想、觀點和心理。在實際的黨內生活中,經常有黨員不清楚自己有什么權利,或知道自己有什么權利但想不起來行使,權利意識淡薄背后其實隱藏著黨員對黨以及黨的利益認識的誤區。從根本上講,黨的權力來自于全體黨員,是授權于全體黨員,而黨員不行使權利,則意味著放棄或不尊重自己的授權,這是對黨的利益的漠視,同時也表明對黨不忠誠。從總體來看,十一屆三中全會以來,廣大黨員的權利意識不斷提高,但是實際仍不盡如人意。如中共綿陽市委組織部在2002年曾展開過對黨員民主權利的調查,一些流動黨員、下崗職工黨員以及老弱病殘黨員維權意識淡薄,有的甚至嚴重脫離組織,而這種非正常狀況在全市9個縣(市、區)中都不同程度地存在。[2]

產生以上現象的原因是多方面的。一是中國社會脫胎于半殖民地半封建社會,民主化進程注定是一個長期的過程,政黨政治的實踐也是一個長期過程,整個社會的“官本位”思想仍較濃厚,尤其是部分領導干部的權力缺乏實質有效的監督,黨的民主集中制原則沒有落實好。二是從在關于保障黨員民主權利的法規當中,程序性設計比較薄弱。中國共產黨目前擁有7000多萬黨員,實行黨的代表大會制度,采取差額選舉的間接選舉方式,黨的代表大會與普通黨員是授權關系,制度與黨員個人的銜接不暢使得黨員實體性權利難以落實。黨內基層民主實現方式過于單一、缺乏創新、流于形式。三是與普通黨員的素質有關,他們的入黨動機、對黨的事業的忠誠度在多元化的時代變化面前也開始告別單一化,有權利或者礙于面子,或者黨內民主關于黨員救濟制度落實不到位,使得一些黨員不敢行使民主權利?？傮w而言,既有歷史因素,也有現實原因。

二、以制度落實入手,保障黨員民主權利的路徑選擇

黨內民主是黨的生命,集中統一是黨的力量保證。黨的十七屆四中全會指出：必須堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合,以保障黨員民主權利為根本,以加強黨內基層民主建設為基礎,切實推進黨內民主。針對目前保障黨員民主權利的薄弱環節,我們要從改革創新、拓寬渠道、保障落實入手,全面保障黨員民主權利。

(一)加強黨的代表大會制度建設

黨的代表大會制度是黨的民主集中制的具體體現。從廣義上講,“黨的代表大會制度不僅是指黨的代表大會的會議制度本身,也指以黨的代表大會為核心的一整套組織形式和制度”[3]。黨內民主的其他制度,如選舉制、任期制、罷免制等都依賴于和服務于黨的代表大會制度。

1.建立黨的代表大會代表提案制度。建立黨的代表大會代表提案制度是完善黨的各級代表大會的議事規則,也是開好黨的代表大會的關鍵環節。提案質量關系到黨員代表能否更好地代表廣大基層黨員的意愿并發揮作用。從會議的組織到具體的會議進程,從代表議案的提出到如何處理,從會議文件的起草、審議、修改、通過到會后的貫徹執行都要有明確、具體和細致的規定,要探索建立和遵循一套科學、合理、有效的會議制度和操作程序。這樣才能理順普通黨員、黨的代表大會、全委會與常委會的關系,使得權力在授權之后發揮效能。要探索在代表提案議題的范圍、代表提案的行式和程序、代表提案的處理及處理結果的回復等方面建立一套科學的規范。

2.切實發揮黨的委員會全體會議的作用。黨章明確規定,黨委會在黨代會閉會期間,是同級黨組織的領導機關,執行上級黨組織的指示和同級黨組織的決議,領導本地區的工作。在現行黨的領導制度架構中,黨的委員會就具有雙重作用,既是領導機關又是執行機關。黨的領導是集體領導與個人分工負責相結合,要貫徹“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的十六字方針。黨委會在黨代會閉會期間,應按照這個集體領導原則,在實際工作中進一步明細“集體領導”中的“集體”與“一把手”的書記之間的關系“,民主集中制”中“民主”的對象、范圍“,個別醞釀”中“個別”的指向“,會議決定”中“會議”的層次和“決定”的原則與程序,進一步完善黨委內部的議事規則和制度,加強對權力運行的監督。同時要明細黨委會、黨委常委會、黨委書記辦公會的議事職責,防止職責不清而導致職權錯位。針對“三重一大”即重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用,必須提交黨委全委會、常委會集體討論決定,堅決杜絕個人專斷。

3.適當增加召開全委會的次數。長期以來,不少地方全委會職責履行不充分,用書記辦公會(或黨政聯席會)代替常委會,用常委會代替全委會,使全委會形同虛設。要進一步發揮全委會的作用,就要增加全委會召開的次數。凡是屬于貫徹上級重大決策和部署本地區全局、戰略性的重大問題,均可提交全委會討論,這樣就可以使全委會無記名票決,通過一人一票科學、民主的決策程序,改變目前權力過分集中于常委會的做法。

(二)以知情權為基礎,積極推進黨務公開

黨務公開就是通過黨的會議、黨的文件等多種形式逐級、及時地向黨員通告黨的代表大會的報告,黨的各級組織的重大問題的討論和決策情況。實行黨務公開是落實黨員知情權、參與權、選舉權等各項權利的基礎。

1.科學確定公開的內容及形式。首先,科學確定公開的內容,從目前情況看,應當依據科學標準對黨務公開的內容進行科學分類。凡是黨員、群眾關注的重大事項和熱點問題,只要不涉及黨和國家的機密,都要按照有關規定在適當范圍內以適當方式予以公開。尤其是重大議題的提出過程、討論過程和執行過程及其結果等都必須公開,切實防止某些利益團體控制、甚至操縱該項重大議題。其次,采取靈活多樣的形式和簡便實用的原則。最后,嚴格規范公開的程序,黨務公開工作涉及黨的領導制度、組織制度和機密,不能隨意進行。應該由專門的機構及人員如政府網站及政府新聞發言人采取正式途徑向社會公眾公布,并接受群眾的監督。

2.健全黨務公開機制。構建黨委統一領導、紀委協調監督、部門各負其責、黨員群眾廣泛參與的黨務公開工作領導體制和工作機制。要形成“大公開”格局,切實抓好黨務公開與政務、村(居)務、廠務和公共事業單位辦事公開的銜接,注重發揮整體效應。同時建立保障監督機制,作為各級紀檢部門,應對黨務公開實施監督。強化群眾監督,設立黨務意見箱、開展干部下訪、落實領導干部接待日制度、聘請監督員等方式,及時收集掌握黨員群眾對已公開黨務的意見和建議。強化輿論監督,充分發揮新聞媒體的作用,及時報道黨內重要事務。組織社會各界和廣大群眾對黨務公開的規范性和實效性進行評估,強化考評結果的綜合運用,推動黨務公開工作有效開展。

(三)改革和完善黨內選舉制度

選舉是民主政治的基石。黨內選舉是發展黨內民主的一項根本制度,是衡量黨內民主發展程度和民主執政水平的重要標尺,也是黨員履行民主權利的重要途徑。它解決了黨內權力的授權關系,說明了黨內權力的來源及合法性問題。要理順黨內權力關系,科學分解黨內權力,在黨內選舉的操作上要不斷細化和規范。

1.健全和完善黨內選舉候選人提名方式。要“硬化”根據民意確定候選人的原則,擴大民主推薦范圍,候選人名單應有候選人和選舉人充分醞釀討論。要采取上級黨委提名、黨代會代表聯合提名以及黨員個人自薦競選相結合的提名形式,建立組織提名與黨員或代表提名相結合、自下而上和自上而下相結合的提名方式。堅持和完善差額選舉制度,逐步擴大差額選舉的范圍?；鶎狱h委書記和副書記,都可以考慮直接進行差額選舉,差額人選可以擴大到一定比例,甚至可以在基層進行競選制的試點。

2.逐步完善黨代表選舉制度。對于來自地方和基層的代表,逐步實行自下而上的黨代表提名制度,黨員可以自薦為推薦人。逐步擴大黨代表直接選舉的范圍,逐步推廣和完善縣、市黨代會代表由黨員直接選舉的做法。同時也可以實行選區直接選舉和罷免黨代表制度。為了便于提名和罷免,黨代表選區應視實際情況劃得小一些。另外,探索建立基層黨組織的直接選舉制度,逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍。要把黨內選舉制度與實行嚴格的任期制結合起來。

3.建立與選舉制度相配套的任期制、辭職制。建立嚴格的任期制,明確規定黨內選舉干部連續任期不得超過兩屆,以防止和避免因任屆過多帶來的弊病,建立嚴格的任職到期的免職制,如對于選舉產生的黨員領導干部,連任兩屆期滿必須免除現任職務;在年度考核、干部考察中,民主測評超過1/3、經組織考核認定不稱職的,必須免除現任職務;建立嚴格的辭職制,如因公辭職、自愿辭職、責令辭職等制度;建立嚴格的彈劾罷免制,明確規定換屆選舉的更新率,從而促進黨組織的新陳代謝,增強黨的生機和活力。列寧指出：“任何由選舉產生的機關或代表會議,只有承認和實行選舉人對代表的罷免權,才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。這是真正民主制的原則?！盵4]所以從一定程度上講,彈劾罷免是比選舉更有效的監督方式。

(四)進一步健全黨內監督機制

“民主監督是民主執政的必要條件和有力保障”[5]。執政黨的黨內監督是民主監督的重要組成部分,其核心要義是加強對權力的有效制約。黨內權力監督所涉及的不僅是黨自身的組織體系中的黨的領導干部,而且包括國家政權系統中的黨員干部。黨要管黨,首先就是要管好自己的組織、管好自己的黨員干部、管好掌握權力的領導機關,保證權為民所用、情為民所系、利為民所謀。

1.改革和創新黨內監督的領導體制。我們黨內監督的領導體制是以橫向上的同級黨委領導為主、縱向上的上級領導為輔。黨的紀律檢查委員會不是由同級黨委任命,而是由同級黨的代表大會選舉產生。但是黨的各級地方紀律檢查委員會和基層紀律監察委員會又是在同級黨的委員會和上級紀律監察委員會雙重領導下進行工作。各級紀委既是同級黨委的被領導者,又是同級黨委的監督者。然而“權力不僅必須用權力來制約和抗衡,而且必須用同等的權力來制約和抗衡”[6]。所以,今后要進一步改革創新現行紀律檢查委員會的領導機制,提高紀委的相對獨立性;逐步建立起省以下幾種垂直領導的體制;各級紀委的人財物配置以及管理體制等均可參照現有垂直部門的體制和做法;同時要積極探索各級黨的代表大會監督同級紀委的領導機制和工作機制。要擴大紀檢機關的實際權力,盡可能使其工作人員獨立于監督客體之外。要建立紀檢機關對執行機關的質詢機制和否決機制,黨紀檢機關認為執行機關的某項決定嚴重失誤,經過其他方式干涉無效時,可以使用否決權,使其中止執行。

2.加強黨內監督主體的有機配合,形成黨內監督的整體合力。一是加強黨的組織、宣傳、紀檢部門監督的有機配合。在干部的選拔任用和干部的監督管理中,組織部門要加強同紀檢部門的協調統一。二是要加強黨員的監督、黨的代表大會的監督、黨的委員會的自身的監督、紀檢機關的職能監督等的有機配合。要建立健全黨員群眾監督保障性配套設施,激活黨員群眾監督的動力機制,提高他們的監督意識和監督能力;要強化黨的各級代表大會對黨的各級委員會的監督,擴大黨的代表大會常任制和代表任期制的試點。同時要突出監督重點。加強對領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人的監督,包括對民主集中制和領導班子議事規則落實情況,領導干部重大事項報告、述職述廉、民主評議、談話勸勉、回復組織函詢等制度執行情況的監督。建立和完善對領導干部的選拔任用和彈劾罷免制度。改變過去以委任制為主,變以選舉制與委任制相結合的制度。建立健全制度化、規范化的民主議事、民主決策規則和工作機制。要改干部的選拔任用由過去的暗箱操作為主,變以公開選拔為主。很多部門和單位經常性地是在不廣泛征求廣大黨員意見,甚至在黨員不知情的情況下調進調出領導干部;干部的人選往往事實上由上級黨委確定,組織部門只是被授意進行考察,人們形容為“領導定名單,黨員畫圈圈”。這種神秘化的操作方式不僅加劇了干部選拔任用的不公平性,而且也嚴重地侵犯了黨員的民主權利。

3.拓寬普通黨員參與決策的渠道。普通黨員參與決策是黨的群眾路線在黨的決策過程中的體現和運用,也是保證黨的決策不出現失誤、決策權不被濫用的重要條件。每個黨員都有權參與決定黨內的一切事務和事項。只有黨員有權充分參與到黨的各項事業之中,才能在知情、公開、規范的基礎上進行科學的抉擇。要進一步擴大普通黨員參與黨內事務的范圍。既要擴大參與人員的范圍,從局限于領導干部擴大到盡可能多的普通黨員;也要擴大參與內容的范圍,使黨員在更深程度和更廣范圍內參與黨內選舉、決策、管理、監督;還要在參與方式上擴大范圍,采取多種形式、多種途徑讓黨員參與黨內事務。要建立起有效的上下溝通機制。上級黨組織應充分聽取黨員和下級黨組織的意見,保證基層黨員和下級黨組織的意見能及時反映到上級黨組織中來。把來自群眾、來自基層、來自實踐的經驗集中起來,集思廣益,改進工作。要加強對黨員民主權利情況的監督檢查,對侵犯黨員民主權利、打擊報復者,要按照黨規黨紀嚴肅處理。

黨員是黨內政治生活的主體,黨員民主權利是發展黨內民主的基礎,是增強黨的戰斗力和凝聚力的保證,也是加強黨的執政能力建設的基礎性環節。要建設素質過硬的黨員隊伍和保障有力的體制機制,這是黨實現科學發展的有力保障?！?/p>

[1]中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[Z].北京：人民出版社,2007：10.

[2]盛若蔚.激活每一個細胞——對四川省綿陽市保障黨員民主權利的調查[N].人民日報,2003-01-07.

[3]王貴秀.改革和完善黨的代表大會制度十議[J].理論學刊.2004：1.

[4]列寧.列寧全集：第 33卷[M].北京：人民出版社,102.

[5]章傳家.健全民主執政機制[N].光明日報,2005-04-13.

[6]劉書林.黨的領導與民主監督[M].北京：中央編譯出版社,2008：188.

責任編輯：張功杭

D263.2

A

1004-1605(2011)04-0016-04

宋潔(1982-),女,山西長治人,中國人民大學馬克思主義學院當代中國史專業博士研究生,主要研究方向為中共黨史與當代中國文化史。