我國獨立學院內部治理機制的問題與對策

吳榮順,宮照軍

(東南大學,江蘇 南京 210096)

我國獨立學院內部治理機制的問題與對策

吳榮順,宮照軍

(東南大學,江蘇 南京 210096)

美國私立高校通過董事會、校長、專業(yè)行政人員、教授會等校內組織的分權制衡機制,使民主化參與和專業(yè)化管理有效結合,實現(xiàn)了私立高校的辦學自主性和辦學科學性。我國獨立學院可以借鑒美國私立高校的經驗,推進董事會構成的多樣化,增強獨立學院董事會的決策民主性和監(jiān)督的多元化;建立分工明確、密切配合的院務管理機制,以專業(yè)化、職業(yè)化的管理團隊支撐和完善院長負責制;賦予教師組織和學生組織參與和監(jiān)督學校運營重大事項決策的權利,構建獨立學院內部主體間的權力分配和制衡機制。

獨立學院;內部治理;美國私立高校

自上世紀90年代末獨立學院作為新的辦學形式在江浙地區(qū)誕生以來,到2009年全國已有獨立學院322所,在校生達214.8萬人。[1]“創(chuàng)辦獨立學院”是我國高校整合社會經費、資源,擴大高等教育規(guī)模的重要方式,也是十幾年來我國高等教育辦學體制改革創(chuàng)新的重要成果,為發(fā)展民辦高等教育事業(yè)、促進高等教育大眾化做出了積極貢獻。如今,我國高等教育已經順利進入大眾化階段,其發(fā)展由規(guī)模擴張為主轉變?yōu)橘|量提升為主,而在高等教育大眾化過程中應時而生 ,以“優(yōu)”、“獨”、“民”[2]的優(yōu)勢迅速發(fā)展的獨立學院,卻因產權歸屬不明晰、內部治理不完善、培養(yǎng)目標不明確、定位和發(fā)展目標模糊等原因,面臨著一次歷史性的“抉擇”——是轉為獨立的民辦校還是回歸母體高校,抑或被市場淘汰?[3]綜合分析獨立學院在發(fā)展過程中所出現(xiàn)的各種問題,關鍵就在于內部治理機制的不完善,導致其各項優(yōu)勢難以有效發(fā)揮。因此,本文從高校內部治理的機制研究入手,分析我國獨立學院的優(yōu)勢和完善內部治理機制的對策。

一、何謂高校內部治理

治理的概念最早出現(xiàn)在公司法的領域里,主要是指通過一整套的制度設計和機制運作,明確、合理地配置公司股東、董事會、經理人和其他利益相關者之間的權利、責任和利益,并形成有效制衡關系,達到效率提高和公司目標實現(xiàn)。通常由公司股東大會(權力機關)、董事會(決策機構)、監(jiān)事會(監(jiān)督機構)和經理層(執(zhí)行機構)各司其職,相互制衡,四部分共同組成治理結構。后來,隨著社會契約論的政治理念的深化發(fā)展,治理理念被引進了公共領域,用以應對上世紀70年代以來西方發(fā)生的社會、經濟和管理危機,形成了公共治理的制度構想。究其本質,所謂“治理機制實質上是一套制度安排或合約安排,這種制度和合約安排用以協(xié)調組織內眾多利益相關者的責、權、利關系,其目的是如何在特定約束條件下,實現(xiàn)組織價值的最大化。”[4]

隨著高等教育體制的改革,我國高校取得獨立法人地位,高校治理成為繼公司治理和公共治理之后的又一個重要社會組織管理概念。對于高校治理的概念,有學者從本質論的角度把它界定為“大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程”,是各種決策權力在各個主體之間的配置與行使,包括權力分配結構和權力行使過程兩個互相匹配的方面。[5]從制度論的角度,有學者認為,大學治理理論在大學治理主體權力的分配上,提倡政府、大學和社會的“合作分享”……在大學治理主體的權力配置上,大學治理邏輯提倡參與大學治理主體之間的“合作控制”……各治理主體所能擁有的大學控制權的程度也是由其談判實力來決定的,也是一個動態(tài)調整的狀態(tài)。[6]隨著社會民主制度改革在高等教育領域的不斷推進,高校治理作為“一種高等教育管理權向公民權利回歸的制度性安排”[7],以“權利”和“利益”為核心元素,以管理工具的形態(tài)呈現(xiàn)在現(xiàn)代大學管理的發(fā)展視域里,其價值追求在于通過協(xié)調權力配置以實現(xiàn)高等教育發(fā)展領域的利益分配,最終充分發(fā)揮高等教育的社會效能,把大學積極作用的能力和正向效果最大化。

對獨立學院治理制度提出了明確要求的是2008年4月1日起開始施行的《獨立學院設置與管理辦法》：“獨立學院的設置標準參照普通本科高等學校的設置標準執(zhí)行。獨立學院應當具備法人條件。”(第九條)獨立學院通過建立法人治理結構,引進社會多方的辦學資源和民辦機制,實現(xiàn)獨立學院的申辦方、合作方、教職工、學生、政府的各項權利和義務的均衡和落實。故而,獨立學院治理的內部治理機制就是指在獨立學院的申辦方(參與舉辦獨立學院的普通高等學校)、出資人(參與舉辦獨立學院的社會組織或個人)、決策者、管理者和教職工、學生、政府等利益相關者之間建立有關學校運營與權利配置的組織結構,以及通過決策、執(zhí)行、激勵、約束、監(jiān)督等運營機制,以實現(xiàn)其資本逐利性和教育公益性的雙重目標。其核心在于健全組織機構和運行機制,明確和保障出資人、決策者、管理者和教職工的責、權、利。[8]

二、獨立學院內部治理的原則與問題

獨立學院作為我國高等教育發(fā)展過程中自發(fā)產生,有首創(chuàng)性意義的辦學模式,能夠在十年的時間里迅速發(fā)展,達到相當可觀的規(guī)模,主要在于其有優(yōu)質的辦學資源、獨立的運行模式和靈活的民辦機制,這是獨立學院能夠誕生并早期壯大的優(yōu)勢條件,同時也是獨立學院在未來可持續(xù)發(fā)展必須進一步發(fā)揮的主體優(yōu)勢。因此,獨立學院的內部治理機制的建立和完善必須根據其興辦的目標和規(guī)律,保證獨立學院“優(yōu)”、“獨”、“民”的優(yōu)勢,為此要實現(xiàn)三個平衡：

辦學資源引進、再生和反饋機制的平衡。獨立學院的優(yōu)質辦學資源主要包括兩大方面,一方面是參與舉辦普通高校的優(yōu)秀教學傳統(tǒng)、學科資源、教師隊伍、管理模式以及知名度。另一方面,是愿意舉辦高等教育的社會力量的資金、社會資源、辦學熱情以及開闊的辦學思路。這兩方面的結合在獨立學院過去十余年的發(fā)展歷史中,爆發(fā)了非凡的能量,創(chuàng)造了發(fā)展的輝煌。但是,我們也應該看到,這兩方面優(yōu)勢都是獨立學院舉辦方對獨立學院的資源輸出,可以在短期內支撐獨立學院的成立與發(fā)展,但就長期而言,獨立學院的可持續(xù)發(fā)展不能僅僅依靠外來的單向資源輸入,一定要形成內生性的資源成長,并且要把后天發(fā)展的內生資源與舉辦方的資源有效結合形成雙向交流互動的引進、再生和反饋機制。就獨立學院的舉辦高校而言,獨立學院不僅要能夠共享其各種辦學資源,而且還要能夠形成差異性人才培養(yǎng)、互補性教學資源共享、合作性知識生產和轉化的機制,從而把舉辦高校和獨立學院之間形成良性的互動型的知識生產轉化生態(tài)。就舉辦獨立學院的社會力量而言,同樣要有一個資源引進、再生和反饋循環(huán)的機制生成,社會辦學力量輸入資金、各種資源,獨立學院要能夠進行資源再生產,反向輸出人才、智慧成果甚至是合理回報的資金等各種互補性資源。唯有如此,獨立學院才能將外在的優(yōu)勢資源與內在的自我成長有機結合,形成自身發(fā)展長效性的優(yōu)勢資源。

獨立辦學與合作、共享機制的平衡。獨立學院的舉辦在初期發(fā)展的十年是申辦方的普通高校與社會辦學力量整合的平臺,與高校和社會舉辦方有著緊密的聯(lián)系,這造成了一些“校中校”、“雙軌制”以及過度商業(yè)化的情況,影響了獨立學院的可持續(xù)發(fā)展。究其原因,就在于獨立學院的辦學主體性不強。為了加強獨立學院的獨立性,2004年4月,教育部發(fā)文：二級學院要與母體脫鉤,把二級學院建成具有獨立法人資格、相對獨立辦學條件、獨立招生、獨立頒發(fā)文憑、擁有獨立校園、獨立核算財務等“六個獨立”的國有民辦高校。但是,獨立學院要真正實現(xiàn)獨立辦學,關鍵不僅僅要做到“六個獨立”,更重要的是要在自身發(fā)展過程中,建立獨立辦學與舉辦方之間合作與共享的平衡機制。獨立學院的出身天然與舉辦方高校和出資的社會組織、個人有緊密聯(lián)系,這是影響其獨立辦學的負面因素,但同時更是其整合各種力量長期發(fā)展的優(yōu)勢,如何發(fā)揮這種優(yōu)勢關系避免其負面影響,是獨立學院內部治理過程中需要仔細把握的關鍵。

營利性和公益性的平衡。根據《民辦教育促進法》和《獨立學院設置與管理辦法》,獨立學院是社會主義教育事業(yè)的組成部分,屬于公益性事業(yè),在人才培養(yǎng)、知識生產與轉化等方面,對全社會利益負責。但是,獨立學院是整合社會多元主體的資源而舉辦的,不僅僅要從教育事業(yè)的長期規(guī)劃來進行價值測量,還要在較短的階段性時期內就教育活動的投入-產出值進行核算。舉辦獨立學院的很多社會組織,比如企業(yè)和行業(yè)協(xié)會,本身就是營利性組織,其對獨立學院的投資本身就是出于滿足本企業(yè)或本行業(yè)的發(fā)展需求考慮的,要求將大量資金、場地、建筑設施公益性地提供給獨立學院使用,不符合經濟規(guī)律,也不現(xiàn)實。即使是舉辦獨立學院的公辦高校,長期無償以自身的資源支持獨立學院的發(fā)展,也不現(xiàn)實。因此,為了充分調動社會各界投資辦學的積極性,《民辦教育促進法》和《獨立學院設置與管理辦法》都規(guī)定了獨立學院在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他必需的費用后,出資人可以從辦學結余中取得合理回報。所謂“合理回報”有兩個方面的標準,一方面回報的比例不影響獨立學院辦學質量的保持和穩(wěn)步提升,另一方面回報能夠使出資方保持繼續(xù)投資和關注獨立學院發(fā)展的積極性。這種回報可以作廣義的理解,不僅是指資金方面的回報,還指向出資方輸出有用的辦學成果、教學資源反饋以及與輸出方資源互補性共享等。

我國獨立學院發(fā)展有十余年的歷史,目前仍然存在諸多問題的主要原因,是雖然在制度上基本建立了以董(理)事會領導下的校長負責制,但實際運作未達到預期的目標。主要存在以下三個方面的問題：

董(理)事會人員組成結構不合理,決策機制不科學。我國獨立學院的領導體制也是實行董事會領導下的校長負責制,根據《獨立學院設置與管理辦法》(第二十五條),“獨立學院設立理事會或者董事會,作為獨立學院的決策機構。理事會或者董事會由參與舉辦獨立學院的普通高等學校代表、社會組織或者個人代表、獨立學院院長、教職工代表等人員組成。理事會或者董事會中,普通高等學校的代表不得少于五分之二。理事會或者董事會由5人以上組成,設理事長或者董事長1人。”據一份對45所民辦高校的調查結果顯示,我國獨立學院的董事會或理事會一般人數較少,規(guī)模較小。我國設立董事會的民辦高校,其決策機構成員一般在5-11人之間,其中又以7人為最多;最多的也不過15-17人。[9]6另一方面,我國獨立學院的董事會成員在制度設計時就局限于學院舉辦方、學校行政人員和教職工,來源不廣泛。在實際的組成中,大部分董事會成員由舉辦方組成,學校行政領導與董事會成員都有交叉任職,甚至行政班子成員與董事會成員高度重合的情況也非常普遍。部分董事會根本沒有教職工參與。[9]7這樣的情況就導致獨立學院董事會在決策過程中,過分集中于舉辦方的利益博弈,不能充分兼顧除舉辦方之外的各利益相關者的利益需求,容易造成決策過程缺乏監(jiān)督和平衡,難以充分調動獨立學院各方面辦學的積極性,影響多方辦學資源的優(yōu)勢整合。

董(理)事長和校長的關系未理順,決策和執(zhí)行職責分工不明。《獨立學院設置與管理辦法》(第二十九條)規(guī)定,“獨立學院院長負責獨立學院的教育教學和行政管理工作”(第二款),又規(guī)定“由參與舉辦獨立學院的普通高等學校優(yōu)先推薦。”(第一款)在實際操作中,獨立學院的院長大多由申辦方普通高校的校長、副校長、二級學院院長兼任,或者由退休半退休的行政領導或教授擔任,聘請中立身份的高水平管理人員擔任院長的較少。這些院長的任職基本屬于“榮譽職務”,由常務副院長或各部門的負責人履行日常的行政管理職責,這導致了董事會和校長之間的決策、監(jiān)督、執(zhí)行的分工不能有效落實對接。有的獨立學院,校長與董事會之間缺乏相互的溝通、了解,甚至矛盾重重,學校的政策制度無法推行,校長更換頻繁,嚴重影響了學校辦學。特別是教育投資者和校長之間在處理問題時,前者是基于經濟利益的視角,后者從教育規(guī)律的角度出發(fā),容易引發(fā)決策的沖突。[10]很多獨立學院的董事長基于各種考慮直接參與獨立學院的日常管理,攬權、越權、缺位等情況時有發(fā)生,造成管理混亂。同時,獨立學院行政管理人員隊伍建設缺位,大量轉崗人員充斥管理和行政崗位,大多數是非管理專業(yè)畢業(yè),一般都沒有系統(tǒng)地接受高校管理方面的培訓,缺乏現(xiàn)代科學管理知識、理念和技能,對教學計劃、專業(yè)課程設置、人才培養(yǎng)規(guī)格等更是缺乏深入的了解,管理水平停留在經驗型的層次上,分析解決新形勢下出現(xiàn)的新問題的能力較弱。行政管理人員專業(yè)背景的缺失、知識結構的單一,導致獨立院校行政管理變成“外行”管理“內行”。[11]行政管理人員非專業(yè)化,缺乏科學管理,嚴重制約了獨立學院在創(chuàng)新管理機制,整合多方資源,提高辦學質量、維護各相關利益者的正當權益、保持可持續(xù)發(fā)展的水平和能力。

忽視了教職工對獨立學院的決策和民主管理的參與。在現(xiàn)代高等學校的辦學理念里,辦學活動的主體是教師,學生既是高等教育培養(yǎng)的對象,也是接受高等教育服務的“顧客”,因此,如何維護教師和學生權益,體現(xiàn)師生在高校內的主體性和主人翁精神,吸引廣大師生參與學校管理是所有高校必須解決的問題。對獨立學院而言,教師是學校的“雇員”,更是體現(xiàn)學校核心競爭力的專業(yè)技術人員,而學生更被認為個體教育活動的投資方,要求獨立學院的辦學活動對其合理收益負責任。因此,教職工和學生群體對獨立學院辦學過程中的決策、管理、運行監(jiān)督都是必要的參與者和評價者。但是,雖然根據《獨立學院設置與管理辦法》,獨立學院的董事會要吸納教職工代表參加,同時“獨立學院應當建立教職工代表大會制度,保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。”(第三十一條第二款),但實際情況卻是,在董事會中的教職工代表形同虛設,完全不具備代表教職工立場發(fā)言和表決的能力,教職工代表大會的制度運行基本沒有發(fā)揮“民主管理和監(jiān)督”的作用。對學生群體參與獨立學院的管理而言,無論在制度設計上,還是在現(xiàn)實的辦學過程中,都沒有引進其參與的機制和條件。作為獨立學院辦學活動的直接參與者、利益關系人,教職工和學生的利益主張不能在獨立學院辦學決策、運行監(jiān)管、評價監(jiān)督等各個過程中得以伸張,很難保障獨立學院決策的科學性和辦學力量的高效整合。

三、完善獨立學院內部治理機制的建議

要完善我國獨立學院的內部治理機制,保持和進一步發(fā)揮獨立學院“優(yōu)”、“獨”、“民”的優(yōu)勢,以下幾個方面的工作需要加強：

推進董事會構成的多樣化。以美國為例,美國私立高校最成功的地方,就是緊密地與社會各界保持聯(lián)系,吸納各種社會資源支持辦學,并積極為社會需求服務,在這一點上非常值得借鑒。美國私立高校的董事會里超過1/3的成員是工商業(yè)界的代表,除此之外還包括律師和法官、教會的代表、教師、學生和其他校友。在我國,獨立學院的辦學定位同樣是面向社會產業(yè)需求和經濟發(fā)展需求,辦學資源也要從高校、社會組織、個人等多方主體來獲取,其治理機制也采取引進多元主體進行聯(lián)合治理的模式,因此,獨立學院很有必要借鑒美國私立高校的經驗和特色來保障其辦學活動與社會多元主體之間保持緊密的聯(lián)系。董事會作為獨立學院辦學的決策機構,要能夠充分容納所有與獨立學院投資、運行、監(jiān)管、評價等各種辦學活動有關的主體參與,這也是被美國辦學經驗所證明的舉辦現(xiàn)代高等教育所必須尊重的一條原則。尤其重要的是在董事會中要引入校外相關人士的參與,比如,除了舉辦方、投資方、教職工代表以外,作為獨立學院監(jiān)管方的政府主管機關的代表、作為評價方的教育評價中介組織代表、作為個人教育投資主體的學生家長代表以及獨立學院人才培養(yǎng)、技術服務所能輻射到達地區(qū)和產業(yè)群的代表等都應該包括在董事會的成員中。大量校外人員參與董事會在引導獨立學院的社會參與方面可以真正起到橋梁和紐帶作用,正如美國教育哲學家布魯貝克所說,“院外人士組成的董事會在代表公眾對學院或大學的興趣以及把這些院校的觀點向公眾解釋方面可以起重要作用。”[12]擴大獨立學院董事會的規(guī)模,推薦董事會構成的多樣化,引進大量校外人士的參與,對于保障獨立學院決策的科學性、舉辦方利益的平衡、開闊辦學思路都有非常重要的意義。

要引進專業(yè)的行政、教務、財務、后勤管理人員。美國私立高校成功運行經驗的另一個重要方面是行之有效的校長負責制。在美國,大學校長雖然對各項行政事務負總責,但并不意味著私立高校校長在董事會授權下就大權獨攬,恰恰相反,美國私立高校的校長主要精力放在募款、把握大學發(fā)展的方向理念、代表學校與社會各界保持聯(lián)誼等外部性工作上,對于大學內部則將教務、行政、財務、后勤等具體工作交給有關副校長、教務長及其一支專業(yè)化、職業(yè)化的行政管理隊伍來操作。美國是一個崇尚職業(yè)精神的國家,大量受過專業(yè)訓練的高校管理者以其職業(yè)的立場對私立高校的運行進行掌控,科學管理是其履行職責的標準,其對校長負責,但不會盲從。正是基于此,美國私立高校的董事會可以將辦學事務全面授權給校長,實行真正的校長負責制,而不擔心“獨裁”的出現(xiàn)。可以說,內部行政系統(tǒng)中大權獨攬的決斷力和各司其職的職業(yè)精神的組合和平衡,這是美國私立高校董事會領導下的校長負責制一個關鍵性的精妙設計。所以,我國的獨立學院要建立科學的內部治理,必須引進專業(yè)的行政管理人員,建立合理的校務管理的分工、合作機制,以職業(yè)化的管理團隊支撐和完善院長負責制。當然,根據我國獨立學院管理隊伍的具體情況,職業(yè)化的管理團隊建設是一個長期的過程,需要從人才招聘、培訓、晉升等諸多機制入手進行改革和制度建設才能實現(xiàn)。

賦予教師組織和學生組織參與和監(jiān)督學校運營重大事項決策的權利。美國私立高校內部治理的關鍵性設計就是制衡機制。在私立高校的行政系統(tǒng)內部,有校長與專業(yè)化的管理團隊的制衡;從私立高校整體的治理架構而言,則是董事會、大學中心行政系統(tǒng)、教授委員會(評議會)之間的權力制衡,制衡機制保障了美國私立高校決策民主、平穩(wěn)運行、各利益主體對大學的價值追求廣泛認同。相比較而言,我國的獨立學院舉辦方力量一極獨大,缺少其他主體的制約,導致了獨立學院在整體上不能獨立發(fā)展,動輒被強勢舉辦方在資金、管理、辦學方向上所挾持。在學校內部管理上,董事會任命的管理者根據董事會優(yōu)勢方的命令處置各種校內事務,常常完全不顧辦學規(guī)律、學校的社會責任、教職工和學生的利益,嚴重損害了獨立學院的公益性和合法性。《獨立學院設置與管理辦法》規(guī)定,“獨立學院院長應當具備國家規(guī)定的任職條件,……由參與舉辦獨立學院的普通高等學校優(yōu)先推薦,理事會或者董事會聘任,并報審批機關核準。”希望舉辦獨立學院的普通高等學校能夠以教育者的視角來推薦通曉教育規(guī)律的專家來治校,但是,這只是一種權宜之計或者是矯枉過正的辦法。普通高校舉辦方優(yōu)先推薦的人先天就有傾向性,并不能保證其管理的中立性和科學性。要確保獨立學院內部治理的科學性,關鍵還在于調動教職工和學生的參與積極性,創(chuàng)造機制保障其合法權利的行使。為此,應該在獨立學院中注重有參與學校內部事務管理能力的教師組織和學生組織的培育,建立能夠代表教師群體和學生群體利益的組織,與董事會任命校長(院長)、主要行政管理者一起參與學校日常事務管理的決策和監(jiān)督,讓獨立學院內形成多利益主體的組織架構,實現(xiàn)治校權力的平衡分配和制衡。□

[1]2009年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].中華人民共和國教育部門戶網站 http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/09/info1280796844414209.htm

[2]周濟.促進高校獨立學院持續(xù)健康快速發(fā)展[N].中國教育報,2003：7-8.

[3]我國 322所獨立學院步入“5年過渡期”[EB/OL]. 科 學 網 http：//new s.sciencenet.cn/htm lnew s/2010/6/233424.shtm?id=233424

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[8]杜志宏.基于和諧三角理論的民辦高校治理結構完善路徑[J].現(xiàn)代教育科學,2010(4)：36.

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[11]李國年.獨立學院人力資源管理的實證研究[J].教育與經濟,2010(3)：46.

[12]布魯貝克.高等教育哲學[M].杭州：浙江教育出版社 ,2002 ：37.

責任編輯：黃 杰

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1004-1605(2011)05-0081-05

江蘇省高等教育學會2009年度規(guī)劃課題(ZZKT09088)“現(xiàn)代大學制度與獨立學院發(fā)展研究”。

吳榮順(1971-),江蘇揚州人,東南大學資產經營管理處處長,副教授,主要研究方向為教育管理;宮照軍(1982-),山東威海人,東南大學高等教育研究所碩士研究生,助教,主要研究方向為教育管理。