工業反哺農業視角下的財政支農制度研究

袁青峰

(北京師范大學 馬克思主義學院,北京 100875)

工業反哺農業視角下的財政支農制度研究

袁青峰

(北京師范大學 馬克思主義學院,北京 100875)

工業對農業的反哺,很大程度體現在中央和地方財政對三農的支持上,然而現在我國的財政支農存在著力度不足、結構不合理、相關體制和制度不健全、資金管理和使用混亂、與國際接軌不夠等問題。財政支農制度的這些弊病嚴重制約和束縛了工業對農業的反哺,因此,應該采取相應的舉措,建立更完善的制度。

工業;農業;財政支農

2004年以來,每年的中央一號文件都是關于三農問題的,其中包括農業稅的減免、農民種糧補貼、增加農民收入等一系列支農惠農政策。當前,我國已經進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段。在新階段,支農惠農政策對于改善農民生活、促進農業生產發展雖然起到了一定的作用,但是,由于我國的城鄉差距越來越大,農業、農民和農村問題也隨之越來越突出。這在某種程度上警醒我們,財政支農政策可能存在問題。

一、財政支農制度存在的問題和弊病

(一)國家財政支農力度不足

我國財政支農投入的絕對量不斷增加,但是財政支農占財政支出的比重卻并沒有相應提高,反而有所下降。改革開放以來,隨著國家財政實力的增強,我國財政對于農業的支持力度也在增加,用于農業的支出由1980年的150億元上升到2006年的3172億元,短短的25年間增長了25倍。中央財政用于三農的支出由1996年的774億元增長到2009年的7161億元,十年內增長了9倍多。然而即便這樣,這種對農業的支持較之西方國家也相差甚遠。統計數字顯示,1996—2009年我國財政支農占農業 GDP的比例平均在9%左右,而西方發達國家一般在30%—50%之間,巴西、印度和泰國等發展中國家也在10%-20%之間。這充分說明我國的財政支農總體力度不足,加大財政支農的幅度仍然有較大空間。更為嚴重的是,在國家財政支農總量呈不斷上升趨勢的同時,三農支出占國家財政支出的總比重卻在不斷降低。農業支出占財政支出的百分比雖然有起伏波動,但總體上沒有大幅度的增長,甚至呈現出下降的趨勢。如表一所示,中央財政對三農的支持力度從1996到2006年大幅下降,2007年跌至谷底,近兩年隨有所回升,但增長很小。這與我國《農業法》所規定的“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”相矛盾。

表一：中央財政總收入及對三農的投入(億元、%)

目前,中央財政對三農投入的統計口徑過寬,如果剝離掉本不屬于對三農的支持,我國的財政支農力度要更小。例如基本建設投資,主要是用于大江大河治理方面的支出,很少直接用于三農,也基本上不是出于農業和農村的目標;農村稅費改革轉移支付,是各級地方政府因農村稅費改革而減少了財政收入,中央政府為了維持地方政府的運轉而補償給他們的補貼,其主要用途依然不在農民身上;農產品政策性補助,主要是補貼國有糧食流通企業的,其出發點是為了保障國家糧食安全,大部分與農業和農民沒有直接關系。由此看來,由于統計口徑的原因,中央財政支農給人們造成了一個錯覺,似乎財政支農力度很大,其實真正用于三農的實際投入水平非常低。

(二)地方財政支農能力不足且區域差別較大

近年來,在財政支農方面,我國的地方政府一直扮演著至關重要的角色。可以說對于三農的支持,絕大多數來自于地方政府。如表二所示,中央財政的投入大約占總支農支出的8%,而地方政府則擔負了其中的92%。就支農支出占財政支出的比例來看,中央財政僅僅支出了其1.7%,而地方政府則是6.5%。由此可見,在財政支農上,地方政府處于主體地位。

表二：2006年中央財政與地方財政的支農支出(億元、%)

另外,從表二還可以看出,就財力而言,中央比地方的實力更加雄厚,然而,在支持三農方面擔負的責任,中央遠遠小于地方。特別是分稅制改革以來,中央和地方的財政收入分配格局發生了很大改變。中央政府的財政收入進一步增加,相應的調控能力也逐步增強,而地方政府的財政收入大大減少,然而其財政支出和擔負的責任卻并沒有因此而減少,其在財政支農中的主體地位絲毫沒有減弱。其直接結果就是導致地方財政預算困難。按照目前農業投入有關規定,在上級財政下達農業項目資金時,地方財政必須就有關項目按一定的比例拿出相應配套資金,以便加大投入力度。地方財政承擔起自己的支農責任尚且不易,更談不上去籌集中央政府的配套資金,因此,很多地方政府因配套資金不到位而影響了項目的實施乃至使得計劃被迫中斷。

地方財政支農規模區域差別較大,影響財政支農的整體效益。我國財政支農的投入東部地區最多,西部次之,中部最少,無論是總額還是人均都呈現出這一態勢。東部地區財政的投入近年來不斷增加,穩中有升;西部地區由于西部大開發戰略的影響,其支農力度也在逐步增強,但是穩定性欠佳;中部地區分布著若干糧食大省和農業支柱產業區,亟需資金支持去改善當地農業的生產環境、生產工具和耕作技術,然而該地區卻并未得到與其地位相符的投入,支農力度最弱,并且很不穩定。

(三)財政支農缺乏相應的體制和制度保障,隨意性大,“人治色彩”濃厚

表三：國家財政支農支出的邊際投入額(億元)

由表三可以看出,中國國家財政支農支出的邊際量變化具有很大的波動性。雖然對三農的支持總體上是增長的,但每年的增加量非常不穩定,特別是1988年和2004年出現了極大的增長,分別為119億元和168.15億元。財政支出邊際量的變化表明,我國財政支農支出存在較突出的隨意性問題。這種隨意性很好地說明了我國的財政支農基本上是靠政策支撐,沒有體制和制度上的保障,也不具備西方發達國家財政支農上“法治”的連續性和穩定性。長期以來,我們國家奉行優先發展重工業的方針,過多的強調農業對工業、農村對城市的支持,只有當農業和農村出現很明顯的問題時才把注意力投放到農村。之后隨著問題的緩和,這種注意力事實上又轉移到制造業和第三產業。財政支農則表現出一種很典型的“人治”特征,與政府的重視程度密切相關,不具有體制與制度的有效保障。正是這種不穩定性使得我國的財政支農不能發揮其實際效果。

(四)財政支農的結構不盡合理,投入取向不科學,比例嚴重失調

事業費擠占生產性經費導致財政支農“非農化”嚴重。我國的財政支農支出大體上分為四部分,即支援農村生產支出與農林水利氣象部門的事業費、農業科技三項費用、農業基本建設支出和農村救濟。這四項的比例往往嚴重失調。其中第一項的比例偏高,涵蓋農業管理部門、科研院所以及國有流通部門的事業費大約占了一半,名義上的財政支農支出真正用于農業上的甚至不足一半。行政事業費用嚴重擠占用于農業生產和發展的支出,成了財政支農的一大桎梏。

財政用于農業科技等發展性支出比重偏低,不利于我國農業的可持續發展。目前,我國農業科技投入只占農業總產值的0.25%左右,而發展中國家平均為 0.7%-1%,發達國家平均為2.37%。我國財政對農業科技三項的投入偏少,導致農業科研經費不足、農村先進生產工具和耕作技術推廣困難、農民知識水平偏低。加之對于農村的教育、醫療衛生、環境保護以及社會保障等關注度都較低,勢必不利于我國農業長期高效可持續發展。

財政用于農業基本建設的比重偏小,且很少能投入到與農民利益攸關的領域。從整體而言,我國的財政支農中用于大型水利建設和林業建設的比重比較大,而與農民生產生活最直接相關的基礎設施建設滯后。這主要是因為,中央政府的投資一般偏向于那種大型的具有全局意義的項目,省級政府的投資大多是配合中央搞一些大中型項目,具體到最底層的農村基礎設施建設只能靠縣鄉級政府。然而,縣鄉級政府受財力的制約很難進行大規模投入,這就導致農村基礎設施建設跟不上,農村公共產品供給不足,影響農業的長遠發展和農民的生產積極性。

財政支農補貼方式不盡合理。我國財政對于三農的補貼,大部分采取的是以項目投資、項目補助以及對流通領域的補貼為主的間接補貼的方式,直接補貼比重過低。這種補貼方式立足點是社會全局,旨在提高整個社會中全體農民的福利。這種間接補貼一方面使得單個的農民個體從中獲益較少,另一方面由于中間環節多而復雜,增加了資金流失的風險。

(五)沒有靈活利用W TO所允許的規則進行財政支農

目前,世界各國都在采取補貼的政策對農業進行支持和保護,但是補貼的力度和額度受到W TO《農業協定》的限制。一般有以下三種情況：綠箱補貼,與當年的面積、產量和價格無關,對貿易的扭曲作用較小,對農產品生產的影響較小,因而不受限制,任何國家均可免除削減相關義務。藍箱補貼是指與當年面積相掛鉤的直接補貼,但是有對面積、牲畜頭數或生產總量的限制。黃箱補貼是指與當年的面積、價格或產量相掛鉤的直接補貼,它容易使農產品的貿易發生扭曲,受到一定的限制。

由于受到國家財政綜合實力以及財政支農政策的影響,我國的綠箱補貼使用力度不夠,仍然有很大空間。目前 W TO規則所允許的12類“綠箱”措施中我國只用了6類,而未啟用的6類恰恰是與農民增收、農業生產過剩和農業結構調整密切相關的措施。即便運用綠箱補貼的領域也是簡單的用在了流通環節,這與W TO的貿易規則相違背。黃箱補貼雖然受到一定的限制,但是仍然有一定的使用空間,例如,W TO的有關規定允許當年農業生產總值的8.5%使用于黃箱補貼,而我國遠遠沒有達到這一補貼標準。這說明我國對于農業的支持沒有靈活地、充分地利用W TO的貿易規則,沒有發揮出財政支農的潛力。

(六)財政支農資金使用和管理混亂,越位、缺位、錯位現象普遍

我國的財政支農渠道較多,而且沒有嚴格的界限限制,這給管理造成了一定的困難。這一方面使得支農項目中存在不同程度的重合,造成資源的浪費;或者導致項目之間脫節,造成補貼真空。另一方面使得資金投入分散,很難發揮財政支農的規模效應。

財政支農資金的管理部門多而繁雜。據統計,我國涉農資金的管理部門有11個之多。這就導致不同項目的資金由不同的職能部門把持,很難形成支農資金的合力,而農村的基礎設施建設、科研生產以及流通領域恰恰需要相對規模的資金支持。二者之間的矛盾難以協調。此外,這些資金管理部門之間職能劃分不明確,存在職權的重合,往往造成同一個項目由多個部門管理但是沒有具體部門負責的局面。

由于缺乏相應的監督,支農資金流失嚴重。支農資金管理部門多而雜,卻沒有一個專門的監督部門,這就為資金的跑、冒、滴、漏創造了空間。地方上的資金截留現象非常普遍;大批的支農資金被挪用、擠占、貪污或者被低效使用。

二、完善財政支農制度的措施

財政支農制度直接關乎農業的發展、農村的進步以及廣大農民的切身利益。無論是內在需要還是外在壓力都迫切需要我們完善該制度。因此,應該立足于問題本身,深刻剖析問題的根源,提出有針對性的舉措。

(一)加大財政支農力度

我國城鄉差距不斷擴大,三農問題日益突出,工業反哺農業、城市支持農村的需求越來越大。這種支持和反哺首先就是財政的支持。自1994年實行分稅制以來,國家財政收入呈現出快速發展的態勢,其增長幅度超過了國民經濟的增長幅度。“十五”期間,我國國家財政收入年均增長近17%,中央財政總收入年均增長更高。這說明國家已經具備加大財政支農力度的實力,也具備了建立財政支農長效穩定機制的條件。因此,要堅持“多予、少取、放活”的方針,把著力點重點放在“多予”上,按照“兩個趨向”的要求,制定科學合理的財政分配計劃,進一步加大財政支農的力度。

加大財政支農的力度要落在實處。財政支農不能僅看統計數字,特別是那些寬口徑的統計數字,也不能把與農民沒有太大關系的投資和對地方政府的支持歸于對農業的扶助。我們的財政支農應該更多的落腳于那些以農民利益為出發點的、考慮到農業長遠發展和改善農村面貌的項目。總之,要把這種支持工作做到實處,讓廣大農民群眾享受到實實在在的恩惠。

(二)激發地方財政支農的積極性,合理分布財政支農規模

我國中央財政擁有雄厚的實力,但是在支農方面并沒有發揮出其應有的作用。因此,應該適度調整中央財政的投入,使其往農業方面傾斜,以減輕地方財政的壓力。同時,要明確中央財政和地方財政的事權和財權的區分。既然中央擁有比重較大的財權,就應該適當增加其事權,充分發揮其調控職能,在一些具體項目上,中央財政可以出計劃、出資金、出方案,而地方政府則負責具體的實施與落實;要適當增加地方政府的稅權,使地方政府的收入范圍有所擴大,以充分發揮地方政府在財政支農中的主體作用。此外,在中央財政下達農業項目資金時,不要強制性要求地方政府去配套,而是采取激勵政策,鼓勵有能力的地方政府實施配套,對那些能力不足的則應該隨項目下發一定的配套資金。

地方財政在支農力度方面差別很大,這更需要中央財政從宏觀上進行調控。具體而言,中央財政要加大對中西部地區的投入與支持,特別是在加大對西部地區投入的同時加大對中國部地區的投入。各地區的地方政府,尤其是中西部地區的地方政府也應該充分發揮自己的主觀能動性,在地方財政收入增加的同時加大對農業和農村的支持。

(三)財政支農應該由傳統的“人治”向“法治”轉變

要逐步改變那種單純依靠政府政策的支農體制,畢竟政策都有一定的主觀性和隨意性,都有一定的不穩定性。完善財政支農應從體制和制度保障上下功夫。具體而言,我們要克服長久以來“人治”的弊病,構建具有“法治”特征的財政支農體制。只有這樣,才能保證財政支農的穩定性和連續性。

(四)完善財政支農結構,合理規劃財政投入方向

減少財政支出中用于行政事業費的比重,加大對農業生產性投入。要改變農業管理部門、流通經濟部門等機構過于臃腫的現狀,逐步減少冗余的機構、部門和人員,要考慮投入資金是否真正以農業發展和農村建設為目的,資金撥付要向農業生產性投入傾斜。

合理規劃財政支農的資金投向。應該從長遠著手,更多的偏向于農村的基礎設施建設和農村科技發展。在基礎設施建設中應該改變三層次階梯狀投資的局面,中央政府和省級政府要掌控全局性的基礎設施,但也要兼顧地方的基礎設施,起碼要有資金的扶持、政策的引導。地方政府不能僅僅依靠外在的救濟性補助,要充分發揮自身優勢,綜合運用多種渠道吸引社會資金和民間資金進行投資,通過政策的引導吸引農民自身對農業基礎設施進行投資。要想實現農業的現代化,必須加大農業科技的創新和發展。因此,要不斷加大財政對農業三項的投入,給農業科研提供充足的資金和優良的環境,支持農業科技創新和農業技術的開發和攻關,給那些為農業發展做出巨大貢獻的科技人員以獎勵。

擴大支農直接補貼的比重。既然間接補貼有著眾多的弊病,我們就應該盡可能擴大直接補貼的比重。支農補貼最終是為了農民的利益,直接補貼最能體現農民利益,也最受廣大農民的歡迎。而且直接補貼減少了許多中間環節,一方面可以提高運作效率,另一方面可以避免因環節繁雜而出現的資金流失。

(五)逐步與國際接軌,靈活運用 W TO的有關規定

我國的財政支農既要履行加入世貿組織的承諾,又要遵循 W TO《農業協議》的有關規定。對于符合這些規定但是做得不到位的應該進一步加強,對于違背有關規定的要嚴格制止。為此應該做到：

進一步加大對農業的投入,充分利用“綠箱”政策。縱觀發達國家的農業發展史,大多數都曾經充分利用世貿組織的綠箱政策對農業進行投入和補貼。我國應該充分借鑒這種成功的經驗,盡可能增加對農業的補助。這種補貼可以體現在農業發展的方方面面,例如,良種培育、病蟲害防治、農業科技支持等。另外政府還要做好信息服務,為農民提供可靠的生產和銷售信息。綠箱政策不是一成不變的,它要與時俱進,隨著我國國情的變化而變化。

靈活運用黃箱政策。該政策是受世貿組織有關規定的限制的,在運用的時候應該靈活、巧妙并且適度。例如,對于我國主要的但是又不具有競爭優勢的農產品可以采取最低價保護制度;對那些有一定競爭力和比較優勢的產品,可以進行適度補貼。該政策在國際社會比較敏感,因此應該控制其上限,以免引發國際貿易摩擦。

(六)合理利用財政支農資金,加強監督和管理

建立合理的財政支農管理體制,減少管理部門和機構,這樣既可以提高財政支農的運作效率,又可以避免管理的混亂和職能不清。同時,要加強部門間的溝通與協調,避免支農投資的重復或者脫節,避免浪費和支農真空。

克服財政支農的盲目性,建立項目調整機制。要加強對資金使用效果的評估和分析,對于那些在實際運作中效果好的項目要加大支持力度,對那些效果一般或者較差的項目要適時調整甚至淘汰。堅持財政支農項目的能上能下,能增能減。

加強對支農資金的監督和管理,形成相應的監督管理機制。只有制約權力才能防止權力腐敗,只有監督的完善才能防患于未然。要完善對職能部門的外部和內部監督,以防止執行過程中資金被占用、截留、挪用以及貪污等。□

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[6]柯炳生.工業反哺農業的理論與實踐[M].北京：人民出版社,2008：118.

責任編輯：浩 宇

F812.4

A

1004-1605(2011)05-0057-05

袁青峰(1986-),男,山東菏澤人,北京師范大學馬克思主義學院馬克思主義基本原理專業碩士研究生。