制度創新:地方政府善政現實之路

李志平

（中共湘潭市委黨校 湖南湘潭 411100）

制度創新:地方政府善政現實之路

李志平

（中共湘潭市委黨校 湖南湘潭 411100）

如何通過制度促使善政，以制度保障善政，是各級地方政府迫切需要求解的時代課題，唯有通過制度創新才能解決好這個既古老又現代的命題。制度才是地方政府善政的根本保障；當前一些地方公共治理存在制度缺陷；通過制度創新，構筑地方政府善政現實之路。

制度創新；地方政府善政；現實之路

如何執政，怎樣實現善政，這是一個既古老又現代的命題。縱觀中外歷史與現實，不管是如何上臺的執政者，也不論是哪一級別層次的執政者，只要想延續執政，都會重視它研究它。今天的中國，正處于經濟社會文化發展全面轉型關鍵時刻，在黨中央國務院的正確領導下，如何通過制度促使善政，以制度保障善政依然是各級地方政府需要面對的時代課題，唯有通過制度創新才能解決好這個既古老又現代的命題。

一、制度才是地方政府善政的根本保障

善政是公眾對于執政者的執政過程以及后果的一種價值評判。如果說執政為民是政府的執政理念，那么善政則是公眾對于政府執政為民狀況的評價，是人民對政府執政為民的認同。善政作為公眾對政府的期望和理想，不同時代不同時期有不同的滿足方式方法，但制度的重要性卻是從來就不容忽視的。制度是根本，好的實踐成果也要靠制度來鞏固。中國的社會主義建設與發展的實踐反復證明，任何善政都需要制度保障，沒有制度保障的善政往往是難以兌現的空洞口號，最多也只能夠算得上是善舉，而善舉經常是因人而異，因人而設，實為人治，唯有制度才是地方政府善政的根本保障。

1．制度能保證善政的科學性。制度的選擇和建立的根本意義在于確保各種約束、制度和機構能降低自私的政治行為的重要性。 “若沒有約束，我們將生存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明的存在”[1]。而科學的制度既能保證公眾的合理利益地位，進而維持公眾對制度的滿意狀態；也能約束個體（群體）利益的最大化行為，使個體利益與公共利益不相違背[2]。

第一、科學的制度能防止過分強調局部利益，導致壟斷。壟斷是市場的天敵，當代中國的地方各級政府難免本能地有追求本域利益最大化沖動，這種沖動常常會導致一些地方在推動加快本地經濟社會發展過程中，可能會不顧及全國整體利益進行不良競爭甚或是以損害其他地區利益和全國整體利益為代價而進行惡性競爭。科學的制度作為理性的制度，它是一切非理性沖動的良方。

第二、科學的制度能防止過分強調短期利益，忘記可持續發展。在推動經濟社會發展過程中，有的地方及部門特別是把握較大公共權力的領導干部，常常會有意無意地把追求自身利益最大化當作奮斗目標，以實現其任期內的收益最大化。近年來，屢見不鮮的一些地方政府不顧全國發展大局和長遠目標考慮，喜好于那些投資少、見效快技術含量低、資源浪費、甚至是嚴重的環境污染產業，就是典型例證。科學的制度作為和諧的制度，能夠瞻前顧后確保持續發展。

第三、科學的制度能防止影響中央決策落實，阻礙改革進程。我國的改革進程實質上是中央政府主導的制度變遷過程，但是由于各級政府都有著與中央不一致的追求，結果導致某些地方政府越來越傾向于表面上聽中央指示，實際上是“你說你的話我干我的事”甚或“各說各的，各干各的”，嚴重影響中央權威，阻礙整體改革進程。科學的制度作為負責的制度，能顧及大局敢于擔當。

2.制度能防止阻礙善政的經濟社會發展無效狀態出現。從總體上講，一個有效的制度，將盡可能使每個利益主體的權利和責任明確并相互對稱，使個人努力與個人報酬對等，“使個人的收益率不斷接近社會收益率，使個人主要通過創造性努力而不是分配性努力去實現自身利益最大化，從而使人們追求自身利益最大化的行為直接導致產業的增加和經濟效率的提高”[3]。

3.制度能保障善政所追求的社會公正。當代社會中，任何社會群體或個人的行為的無序與錯亂，其本身就反映出制度價值觀的不健全。善政的制度規范會鼓勵人們自覺地“抑惡從善”，而不健全的社會制度則為“從惡”提供方便，甚至會在一定程度上抑制“行善”的愿望和動機。制度不僅能保障整個社會的道德狀態需要的善的價值引導與精神塑造，也能為執政者提供善政所需要的公正有效的社會行為規范。當代中國社會的道德狀況在很大程度上取決于執政者的倫理狀況，而執政者的倫理狀況又取決于社會制度及其所提供的社會結構方式、社會調控手段的內容和方式。因此，對于執政者而言，唯有制度方能保障善政追求的社會公正。

二、當前一些地方公共治理存在制度缺陷

善政是地方政府施政所必須時刻銘記的信條，一段時期以來，一些地方事端事故頻發，實質上是其善政信條迷失導致的惡果。在革命與奪取政權的年代，善政常常作為美好的向往而成為我們黨聚集人心，推翻舊統治強有力的武器；在人民共和國的新時代，善政又通過憲法、黨章規定給人民堅決擁護積極參與的美好期許，并且在經過數十年風風雨雨之后，這種美好期許已通過改革開放獲得了初步兌現。如今到了經濟社會文化發展轉型的關鍵時期，這種本應進一步兌現的美好承諾，卻遭遇到前所未有的挑戰，一些既定的制度已經嚴重滯后于經濟社會文化發展要求，有的地方政府在迎接新時代的新問題新矛盾挑戰中，雖然也在盡力應對，并且也獲得了不少成功經驗與成果，但所面臨的壓力卻是空前的：無論是加快轉變經濟發展方式，推進經濟又好又快發展,促進經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，切實走出一條有別于傳統模式的工業化、城市化發展新路；還是深入貫徹落實科學發展觀、實現科學發展與社會和諧，形成有利于社會管理公共服務的改革與穩定共兼顧的執政行政體制；抑或是促進文化發展和傳統繼承相融會、探索前瞻與顧后相統一的文化體制。其中每一項向前的那怕是一點點推進，都將可能步履維艱，不會一蹴而就。

目前，中國的各項事業發展已全面進入深層次推進階段，所謂的矛盾凸顯期已到來，在眾多新矛盾新問題中，一些地方因制度的缺陷、制度的不適應與滯后所遇到的困境，所暴露出來的問題尤顯突出。

第一、管理制度滯后。當下的一些地方政府行政管理的制度體制機制已經明顯落后于現實的經濟社會文化發展要求，實難以擔當振興區域經濟社會文化發展重任，有的甚至于起著相反作用。

第二、作為手段落后。一些地方政府以為“有形之手”可以無所不包、無所不能，有的甚至有意或無意模糊自身角色、隨意亂用自由載量。其主要表現：一是在社會領域政府習慣包攬一切；二是在經濟領域政府習慣以權力強行配置資源；三是在文化領域政府經常迷惘無措。

第三、責任制度不完善，守法成本高，違法成本低。一些地方缺乏明確的以科學發展為導向的經濟社會文化發展責任制和嚴格的行政問責制，某些制度本身甚至存在設計的缺陷和預留處罰空間不夠，導致在經濟社會文化發展方面，守法成本高，違法成本低。

第四、公眾參與程度低。公眾參與程度的高低直接決定經濟社會文化發展的成效，直接決定經濟社會文化發展初衷的成功與否。目前公眾對地方政府經濟社會文化發展決策參與程度比較低，在決策和管理層面，缺乏公眾參與的具體程序機制和規則；在問題解決方面，缺乏相應的制度引導和對公眾參與矛盾調適處理的角色定位。

第五、地方立法不足，出現法律制度操作性差問題。由于我國的國情和各地經濟社會文化發展狀態的不同，我國的法律在制度設置層面原則性規定甚多，這需要地方根據本地經濟社會發展的要求，明確可操作性的規則。現實的情況是一些地方相應的制度立法相對較少，已有的地方法制與執法中對現實問題關注很不夠，缺乏明確的規則安排，導致法治難以真正實施；某些制度規定更是因為缺乏銜接性的操作規程而常常導致該規定在實際執法中無法執行。

三、通過政府制度創新，謀求地方政府善政的現實路徑

鄧小平同志說：“改革是中國的第二次革命”[4]。改革不是細枝末節的修剪，而是對原有制度、體制的根本性變革，改革主要是改制度。根本性變革必然要求以制度創新作為最高形式，改革的過程歸根結底是制度創新的過程。對于地方政府而言，制度創新的首要任務是突破原有制度體制機制障礙,為地方經濟社會文化發展建設提供完善的制度保障。

1．地方政府善政是一個系統的制度工程，它涵蓋經濟社會文化等等諸多方面，其制度創新的基本要求包括：

第一、遵循客觀規律， 構建制度內容。客觀規律是不依人們的意志為轉移的客觀內在必然, 人們的活動必須符合客觀規律的要求。地方政府在創設相關制度時，一定要遵循相應的客觀“紅線”和“底線”。

第二、本著可持續發展宗旨，建立制度綜合決策機制。可持續發展關系到經濟和社會發展的全局，建立制度綜合決策機制，就是要以制度確立制度創新提出的正當性、以制度保障制度執行過程的合法性、以制度實現制度前瞻與顧后相統一；以制度規范經濟效益、社會效益、環境效益的均衡，實現協調發展；以制度的常態防止政府行為的異常，避免因不當造成重大損失。

第三、通過制度創新來落實制度的應用性，實現制度的系統化和可操作化。要通過制度創新，保證制度內容本身清晰明確、權責分明，實現制度內容相互之間協調以及配套制度有效銜接。

2．目前，地方政府的制度創新重點在于基礎領域的體制和關鍵領域的機制方面。

第一、管理制度的創新。地方政府應當拆除所有不利于區域經濟社會文化發展的種種壁壘，建立綜合立體統一的管理體制；當前特別是要建立科學、民主的決策機制，合法正當的執法體制，公開透明的監督機制，核心是要通過制度建設推動政府變被動為主動、變自主為自覺地為人民服務。通過強化約束和激勵,積極探索民生、民主等制度實現的新路徑，引導社會生活方式向友善美好的方向轉變；通過制度開辟新的追責途徑，探索新的社會保障和社會福利機制公正有效的制度方法，充分利用科學技術的發展成果，提高政府政務水平，更好地服務于社會服務于公眾。

第二、責任制度的創新。就政府而言，要積極探索建立較完善的體系內決策行政監督相對獨立相互制約制度，解決決策不當行政不公和監督不嚴問題；要實行明確細化操作性強的目標責任機制和考核機制，加強公開性，防止不作為緩作為亂作為，通過提高違法成本，促進政府自覺履行義務，提高執政水平，提升善政檔次。

第三、地方立法制度的創新。在既有立法體制下, 有立法權的人大和政府均可以依照具體情況， 制定地方性法規、規章，將國家法律的規定制度化、具體化和可操作化，對國家法律還沒有規定的制度，可通過嘗試新的管理制度和政策，營造的新體制和新秩序，根據自身的情況進行建設，以服務于社會服務于公眾。

3. 制度創新要力求立場、智慧、技術的科學搭配。制度創新涉及立場、智慧、技術的科學搭配，弘揚價值科學創設是制度創新重點。在中國現行的治理結構下，地方政府所有行為都與相關制度緊密相聯，作為地方經濟社會文化發展的主體，肩負著公共制度創新的責任。這就要求地方政府在制度創新過程中，既要客觀理性地審視既有制度的缺失、遺忘與漏洞，更要秉承合法性正當性合理性，圍繞執政理念需要，堅持去舊布新與拾遺補缺堵漏相結合，科學創設與凸顯彰顯核心價值相貫通，設計出經得歷史考驗，呼應時代要求的有利于地方社會管理和公共服務、促進區域經濟社會文化發展要求的制度體制機制。

第一、把握好制度定位，體現價值觀。制度的合法性、合理性取決于制度的價值觀，任何制度都是以一定的價值認識、價值判斷和價值取舍為前提的，地方政府的制度創新要弘揚時代核心價值，要遵照時代核心價值觀來建構。

第二、設定好制度程序，堅持科學性。地方政府要嚴格規范制度的創設過程，善于從眾多方案中選優擇良，堅持制度程序的完備化、制度論證的民主化與制度設計方式方法的現代化相結合。始終堅持以公開性保證程序正義性，以公平性保證聽證合理性，以操作性保證機制完善性，以嚴謹性限制自由裁量權的底線。

第三、規范好政府自身，堅守公共性。要通過制度安排來嚴格界定政府管理的范圍、內容、重點，政府不要盲目地將自身置于所有矛盾中心，導致許多問題因無法解決而惡化，要把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，重點是加強提供公共服務的責任，規范好自身行為，實行服務與監管公開透明化的制度。要通過制度的建立健全上下級政府之間的權力分配，防止重職權、輕責任，重審批、輕監督；防止有利的事情爭著管，擔責的事情不愿管，出了問題沒人管。通過強化責任約束，實現權力和責任的平衡，確保政府職能的有效履行和發展目標的順利實現。

注釋：

[1]參見[美]諾斯：經濟史中的結構與變遷[M]，三聯書店，1994，227。

[2]參見李志平：地方政府責任倫理研究[M]，湖南大學出版社，2010，98。

[3]參見[美]諾斯：財產權利與制度變遷[M]，三聯出版社，1994，164。

[4]《鄧小平文選》第3卷，第113頁。

李志平（1961-），男，中共湘潭市委黨校馬列教研部副教授。