協商民主必須以選舉民主為基礎

黃 列

協商民主必須以選舉民主為基礎

黃 列

多年前，當西方興起協商民主理論時，著實使我們的一些學者頗為激動。有人說，西方以選舉為基礎的代議制民主缺陷多多，所以連西方的理論界都不得不深刻反思了；還有人說，西方的選舉民主走不通，還不是走到我們政治協商的路上來了嗎?中國在1949年就實施人民政協的協商民主了，西方國家到現在還處于理論探討階段；更有一些學者認為，中國是一個多民族、多黨派、地域廣區域差異大的國家，社會整合能力弱，競爭性的選舉民主容易造成社會動蕩，而協商民主有利于構建和諧社會，因此我國應該以協商民主為重點發展社會主義民主政治。

誠然，人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，已經成為我國社會主義民主的兩種重要形式。我們姑且把這兩種形式稱之為選舉民主 （或票決民主）和協商民主。這兩種民主形式究竟是一個什么樣的關系，是不是可以以協商民主為主發展社會主義民主政治？中國的政治改革能否超越以代議制為基礎的選舉民主制度，而建立起所謂更符合國情的協商民主制度？

協商民主須以選舉民主為基礎

以選舉為基礎的代議制民主是在自然法、社會契約和天賦人權等原則基礎上建立起來的，在長期實踐過程中其內容形式都得到了不斷的豐富和完善。如兩次世界大戰后，違憲審查制度和國際人權保障制度的建立和發展在很大程度上糾正了選舉民主容易出現的多數人暴政這一弊端；上世紀六七十年代后人們對權利、公正、正義和政治自由主義等進行反思，提出了一系列新民主理論，如：參與式民主理論、自由民主理論等。協商性民主制就是在這一背景下產生的，它的許多優勢已為眾多理論家所闡述，博曼、羅爾斯、哈貝馬斯等對協商民主都有精辟論述。如：協商民主彌補了 “立法或決策一般由權力機構 （政府、議會或其他公共機構）行使，普通民眾只是投票選舉時才能體現其主人翁地位”的代議制民主缺陷或尷尬，讓民眾真正參與決策和治理的全過程。自上世紀80年代以來西方協商民主在理論和實踐層面都得到了較大發展，它與代議制民主一起已經成為現代民主政治的兩大支柱。可見，以選舉為基礎產生民意代表進行決策和治理是選舉民主 （代議制民主）的重要特征，公眾通過協商直接參與決策和治理全過程是協商民主 （參與式民主）的重要特征，它們是民主制度發展到不同階段的兩種不同形式?？梢?，西方協商民主是在選舉民主的基礎上產生的，它不是選舉民主的替代，而是對選舉民主的補充，是代議制民主的完善。

正因為如此，許多西方學者無法理解在一個選舉民主制度不健全的社會能夠較好地實施協商民主，他們覺得協商民主必須以選舉民主為基礎。在我國，民主化歷程有自身的特殊性。我國的傳統文化對協商比較認同，而且新中國建立之初我們在發展選舉民主時就著力推行協商民主，人民政協的政治協商就是典型的協商民主模式，它比人民代表大會制度的建立還要早。周恩來總理就曾說過：新民主主義的議事精神不在于最后的表決，而在于事前的協商和充分的討論。如此說來，似乎我國的選舉民主是以協商民主為基礎的，而不是如西方學者所持有的相反的觀點。

那么選舉民主和協商民主究竟是一個什么樣的關系，究竟是以選舉民主為基礎發展協商民主，還是以協商民主為基礎發展選舉民主？我們只要了解下面兩個基本事實就能一目了然了。

首先，協商不等于決策。在代議民主制度下，公眾協商的意見只能作為公共決策或政府行政的參考依據，公共機構不可能采納所有協商方的意見，最終還是投票或選舉起決定性作用。因此沒有選舉民主，那協商可能演變成一種你來我往、議而不決的表演游戲。事實上，一些個人主義、功利主義者也可能借用政治協商結果的不確定性把協商變成一種拖延戰術，這對于追求效率的發展中國家來說是不能接受的，這時我們必須運用 “多數決原則”、 “民主集中制”等權威性程序 （包括票決方式）快刀斬亂麻作出決斷。所以人們不能把協商民主作為對選舉民主的顛覆，也不能把它當作根治 “多元社會病”的唯一秘方，在我國以選舉民主為主的人民代表大會制度仍然是民主政治的根本制度。人民政協創建之初雖然以協商民主的方式確定了成立新中國等重大決策，但那時它是代行了全國人大的職權，并不是說我們現在的政協機構具有議會的功能。

其次，協商的效果取決于選舉民主的健康發展。一個完全意義上的選舉是 “普遍、平等、直接、無記名投票” （列寧語），在這樣的選舉民主制度下，民選的政府不太可能過多地背離民意去作出決策。否則，他將面臨下次被民眾選票拋棄的危險。如果代議制民主不健全、不完善，領導者的決策就難以受民意的制約，也無須承擔責任，那么政府或公共機構采納不采納協商者的意見就無所謂了?？梢?，協商民主如果沒有健康的選舉民主作基礎，就很有可能流于形式。

因此，協商民主是否能對政府產生實質性影響，最終是要通過代議制起作用的。在我國，協商的意見能不能發揮作用有時候還是領導意志說了算，這正好說明了協商民主是否有效，還有待于選舉民主的進一步完善和發展。那種認為我國可以超越選舉民主，而以協商民主為主來發展社會主義民主政治的觀點顯然是錯誤的。

當然，就象對選舉民主一樣，中外學者對協商民主的批評從來都是不絕于耳。批評意見主要涉及它的效率、效用和對代議制民主的沖擊。但是協商民主還是以旺盛的生命力發展于當今世界，人民政協應該以創造、探索和實踐中國式協商民主而感到自豪。

大力發展人民政協的協商民主制度

協商民主要以選舉代議制民主為基礎或條件,但并不是沒有選舉民主就完全不能有協商民主。即使在威權政府下，協商民主對改善決策和治理也能起到很好的作用。在我國，近年來協商民主在推動政治經濟文化社會發展等方面的功效日臻完好。

以人民政協的協商民主為例，它起碼具有下列一些優勢或作用。第一，它能使政府的決策和治理更加科學合理，對提高執政黨或政府的執政能力、行政能力或法治水平具有一定匡助作用。第二，它使執政黨和政府的決策和治理更加民主，更加符合民意，從而提高了政府的合法性資本。第三，各屆人士的充分協商有利于構建一個和諧的社會環境，有利于團結一切可以團結的力量，這是人民政協協商民主的最大功效之一。

協商民主在中國的興起有它的社會政治發展邏輯。改革開放以來，隨著市場經濟體制的不斷推進，思想觀念、利益主體、社會結構等多元化趨勢日益發展，各屆群眾越來越強烈地、自發地、自覺地開始維護自己的權利。權利保護的要求通過社會的、傳媒的、司法的、政治參與的、甚至于街頭抗爭的各種途徑表現出來，這就是協商民主在中國蓬勃發展的根本原因。

在我國協商民主主要在人民政協、基層公共機構以及民間自治組織等領域實行，不會影響到中央政權的穩定，它總體上是一種政治體制內 （政策法律秩序范圍內）的民主。它受到執政黨和政府的大力支持，從而使協商民主獲得了更多的現實政治的合法性。

黨的十六大報告提出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與。”并對推進協商性民主決策提出了具體意見： “各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度等?！痹邳h的十七大胡錦濤又進一步提出： “堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業”。 “要健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權?！?“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”《中共中央關于加強人民政協工作的意見》指出： “發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，要善于運用人民政協這一政治組織和民主形式”。近年來，一些地方黨組織積極探索完善人民政協政治協商制度，出臺了 《政治協商規程》等重要政策性文件，有力地推動了我國政治體制改革的不斷深入。

然而，人民政協協商民主的發展目前面臨著兩大困境。第一，缺少制度基礎尤其少有法律保障，這使得協商可能陷入形式化、表演化。人民政協履行職能盡管有了一系列政策規定，但沒有硬性的制度，大多只是一些彈性條文。加之我國的選舉民主沒有完全建立起官員對人民負責的政治聯系機制，官員是否傾聽民意沒有政治壓力，因此是否重視人民政協的協商民主主要靠領導的“覺悟”，而不是制度或法律的程序。要解決政府動力不足問題，使人民政協協商民主在中國有真正的發展，必須從法律上解決協商作為政府決策和治理過程中的剛性制度問題。

第二，當前人民政協的協商民主技術落后、方法簡單，嚴重影響了其應有的效果。政協在履行職能時無非是例會、調研、視察、反映社情民意、提出意見建議等，多年一貫、機械呆板，連國內外最普遍、常用的聽證、論證、公開征求意見等都沒有采用，更不要說國外參與式民主中使用的 “評審團”、 “調查群”、 “焦點小組”、 “公民論壇”、 “公共辯論”以及借助網絡媒體力量等方式方法了。發展人民政協的協商民主，學習和引進外國的方法和技術是十分必要的，除此之外也可以積極探索適合自己的各種新方法。

（黃列，民革中央理論研究與學習委員會委員、江蘇省委會宣傳處處長/責編 盧淼）