拉丁美洲養(yǎng)老金制度改革的啟示

呂 軍

（洛陽師范學(xué)院歷史文化學(xué)院 河南 洛陽 471000）

拉丁美洲地區(qū)傳統(tǒng)的公共養(yǎng)老金模式中起核心作用的是國家。國家不僅是養(yǎng)老金制度各項(xiàng)政策的決策者，也是養(yǎng)老金的管理者。而養(yǎng)老金制度的受益者，主要是國有企業(yè)和受國家保護(hù)的私營企業(yè)。20世紀(jì)80年代開始，一直延續(xù)至今，拉丁美洲大部分國家進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性的養(yǎng)老金體系改革。1994年，參照智利模式，世界銀行提出一份報告，提出改革的目標(biāo)是建立三支柱養(yǎng)老保障制度。拉美國家以此為契機(jī)，加速了拉丁美洲養(yǎng)老金改革的步伐，其核心是轉(zhuǎn)換政府職能，削弱政府在社會保障體系中的作用，強(qiáng)化市場機(jī)制。經(jīng)過近十年的實(shí)踐，改革取得很大的成效，也積累了很多有用的經(jīng)驗(yàn)。

這種結(jié)構(gòu)性改革徹底改變了拉美公共養(yǎng)老金體系，它采取三種形式：其一，完全用私人養(yǎng)老金體系代替公共養(yǎng)老金體系。其二，公共養(yǎng)老金體系和私人養(yǎng)老金體系并存互相競爭。其三，私人養(yǎng)老金體系是公共養(yǎng)老金體系的補(bǔ)充。這三種形式我們可以稱之為替換型，并立型和互補(bǔ)型。三種模式有一個共同的特點(diǎn)，國家作為管理者的地位越來越被弱化，更多地成為一個監(jiān)督者，私人養(yǎng)老基金管理公司成為管理者。市場機(jī)制開始越來越起主要作用。

一、改革的成效

拉美養(yǎng)老金改革取得一系列的成就，下面予以分析。

第一，建立了完備的養(yǎng)老基金監(jiān)控體系

拉丁美洲各國養(yǎng)老模式改革后，養(yǎng)老金個人賬戶控制在私人養(yǎng)老基金管理公司手中，這必然要求國家對這些私人公司和他們的投資進(jìn)行監(jiān)管和限制。

1.對私人養(yǎng)老基金管理公司的監(jiān)控

私人養(yǎng)老基金管理公司是一個法律上獨(dú)立的實(shí)體，其唯一的職能就是對養(yǎng)老基金進(jìn)行管理。拉美各國制定各項(xiàng)監(jiān)控措施管理這些養(yǎng)老基金公司，防止由于互相爭奪利益而采取非法手段，對整個養(yǎng)老金體系造成危害。這些措施包括：禁止管理公司及其職員用養(yǎng)老基金直接進(jìn)行交易，禁止管理公司為了公司本身的利益而用基金購買某些股票。例如在智利，養(yǎng)老基金管理公司必須安排一些不受公司控制的獨(dú)立董事，他們的作用是保證養(yǎng)老基金所有權(quán)者的利益。養(yǎng)老基金在利用過程中，如果投資不善導(dǎo)致虧本，養(yǎng)老基金管理公司必須出資彌補(bǔ)。

一些國家對養(yǎng)老基金管理公司在市場上所占的養(yǎng)老基金份額作了一定的限制。例如在墨西哥，2002年前，任何一個基金公司所占的份額不能超過17%，以后不能超過20%,但法律并沒有規(guī)定是資金份額還是參保人數(shù)份額。

2.對養(yǎng)老基金投資的限制

拉美養(yǎng)老基金的投資由一個非常謹(jǐn)慎的管理體系來監(jiān)管。每一個國家由養(yǎng)老基金購得的流動資產(chǎn)必須在二級市場流通并按市場價交易。對于購得的那些流動性較差的資產(chǎn)，由政府建立一種評估體系來評估其價值，這種評估體系是建立在歷史價格和相關(guān)有價證券基礎(chǔ)之上的。

那些允許養(yǎng)老基金管理公司購買私人公司發(fā)行的有價證券的國家，在二級市場建立了完備的有價證券風(fēng)險評估體系（哥倫比亞除外）。同時對購買的證券數(shù)量也作了明確的限制。例如，智利規(guī)定基金管理公司最多只能購買公司所發(fā)行證券總值的7%，且購買數(shù)量也不能超過基金管理公司總基金的5%。其他一些國家也規(guī)定了基金管理公司最多購買公司所發(fā)行證券總值的比例，阿根廷和薩爾瓦多最多不能超過5%，哥倫比亞和烏拉圭為10%，秘魯為15%。

對基金管理公司購買證券的種類也進(jìn)行了限制。為了避免購買高風(fēng)險的證券，管理機(jī)構(gòu)對證券種類比例作了一定的限制。

在新制度運(yùn)行初期，拉美各國對基金管理公司可以投資的金融工具、每種工具的投資限額和對一個企業(yè)或證券的投資比例都設(shè)立了嚴(yán)格的限制，其目的是遵循“安全性、收益性和流動性”的原則，通過多樣化投資分散風(fēng)險，使基金投資能獲得最佳的風(fēng)險回報率。為了確保基金投資是按照這些原則進(jìn)行的，各國的法律都制定了最高投資限額，每個基金管理公司都必須遵循這些限制，同時有權(quán)自由選擇它認(rèn)為最有利于其受益者的方式達(dá)到這些規(guī)定。例如，智利最初的規(guī)定很嚴(yán)格，要求100%國家債券，80%抵押債券，70%銀行債券，60%公司債券，20%養(yǎng)老基金份額。開始階段不允許投資于公司股權(quán)和國外債券。為了確保基金投資的安全性，有的國家還對養(yǎng)老基金制定了特別的投資方向，如墨西哥規(guī)定每個基金管理公司至少有51%的基金用于購買與通貨膨脹掛鉤的證券。但是有的國家為了政府實(shí)現(xiàn)某種政策目標(biāo)，也要求養(yǎng)老基金必須投資于某個特殊項(xiàng)目，如玻利維亞要求有一定比例的基金投資于專門用于為轉(zhuǎn)軌籌資的政府債券。經(jīng)過多年實(shí)踐，拉美各國的養(yǎng)老基金的投資限制都經(jīng)歷了一個從嚴(yán)格到逐步放松的過程，投資多樣化的程度在提高。智利到1985年才允許投資于股票，但規(guī)定對股票的最高限額為基金資產(chǎn)的30%，對單一公司的投資不能超過基金資產(chǎn)的5%，也不能超過公司股權(quán)的5%。

第二，建立了一套完整的，具有競爭性的私營管理機(jī)構(gòu)體系

改革后的體系加速了管理機(jī)構(gòu)的競爭，增強(qiáng)了效率，并產(chǎn)生了兩個很好的效果，即管理費(fèi)用的下降和回報率的上升。管理者競爭參保者，而參保者通過了解必要的信息選擇最好的管理者。換言之，他們希望投入最少而回報最高。

一個國家一般由多個保險管理機(jī)構(gòu)。墨西哥1560萬參保人員由13個管理機(jī)構(gòu)管理。阿根廷800萬參保人員由13個管理機(jī)構(gòu)管理，智利600萬參保人員由8個管理機(jī)構(gòu)管理，哥倫比亞300萬參保人員由6個管理機(jī)構(gòu)管理，秘魯200萬參保人員由6個管理機(jī)構(gòu)管理，薩爾瓦多73.6萬參保人員由2個管理機(jī)構(gòu)管理，玻利維亞49.2萬參保人員由2個管理機(jī)構(gòu)。

競爭對于這種養(yǎng)老金體系是至關(guān)重要的，可以說，這種體系如果缺乏競爭，將會走向失敗。由于競爭，這些管理機(jī)構(gòu)在不斷的變化。例如，在阿根廷，曾經(jīng)有其25個管理機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在只剩13個。智利，最初有12個，曾經(jīng)達(dá)到21個，現(xiàn)在只剩8個。墨西哥從17個減為13個，哥倫比亞從10個減為6個，秘魯從8減為5個，薩爾瓦多從5個減為2個。

第三，養(yǎng)老基金的投資成為各國發(fā)展的動力，同時提高了儲蓄率

一項(xiàng)統(tǒng)計數(shù)字表明，1999年，智利的養(yǎng)老基金336.16億美元，阿根廷167.84億美元，墨西哥的83億美元。哥倫比亞的24.48億美元。秘魯?shù)?2.47億美元。烏拉圭的5.91億美元。玻利維亞的4.72億美元。薩爾瓦多的2.11億美元。養(yǎng)老金的數(shù)量與養(yǎng)老保險改革的時間長短有關(guān)。智利改革已經(jīng)進(jìn)行了將近20年，其養(yǎng)老基金最多。截至2002年，養(yǎng)老基金占國民生產(chǎn)總值的比例分別是：智利的55.8%，阿根廷的11.3%，玻利維亞的15.5%，哥倫比亞的7.7%，哥斯達(dá)黎加的0.9%，薩爾瓦多的7.4%，墨西哥的5.3%，秘魯?shù)?.1%，烏拉圭的9.3%。整個拉丁美洲改革養(yǎng)老金體系后的國家平均13.5%。

養(yǎng)老基金大部分投資用于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，養(yǎng)老基金的健康發(fā)展也有力地推動了各國的儲蓄和投資，減少了對外資的過分依賴，對穩(wěn)定金融市場起到了積極作用。

二、改革中出現(xiàn)的問題

第一，管理成本過高

改革最基本的動力是提高效率降低成本。但是，改革后，養(yǎng)老基金被幾家投資公司所控制，缺乏競爭性，導(dǎo)致管理成本高昂。管理成本主要分兩部分，一部分是付給管理者管理個人帳戶的費(fèi)用、基金利息以及養(yǎng)老金。另一部分是交給保險公司作為人壽和傷殘保險。（墨西哥和哥倫比亞除外，在這兩個國家，這兩項(xiàng)納入社會保險體系）。以智利為例，2000年，大約四分之一的養(yǎng)老保險金被作為管理費(fèi)用掉，2004年，由于限制了養(yǎng)老保險金在各基金之間的轉(zhuǎn)移，情況稍有好轉(zhuǎn)，但養(yǎng)老基金壟斷程度仍很高，據(jù)2005年8月的統(tǒng)計，大約73%的養(yǎng)老保險金掌握在6支基金中的3支手中。為改變這種狀況，智利政府開始要求基金公司對費(fèi)用信息更加透明化，同時準(zhǔn)備放松限制，讓更多的銀行進(jìn)入養(yǎng)老基金市場，以利于競爭。但總的來說，改革后，高昂的管理成本，成為拉美一種普遍現(xiàn)象。

由于高昂的管理費(fèi)用，改革后的收益要小于預(yù)期，智利養(yǎng)老基金管理局統(tǒng)計，1982至1998年，養(yǎng)老保險金的年回報率為11%，但如果刨去管理費(fèi)，回報率只有5.1%。政策的制定者已經(jīng)開始認(rèn)識到，減少管理成本是改革成功的關(guān)鍵之一。

第二，管理機(jī)構(gòu)的競爭不充分

盡管在這些國家存在著多個管理機(jī)構(gòu)，但資金過度集中也影響了競爭。例如，在玻利瓦爾和薩爾瓦多，兩個管理機(jī)構(gòu)掌握了全部的參保人員，在智利，3個最大的管理機(jī)構(gòu)掌握的參保人員從1983年的59%增加到1999年的78%,秘魯為75%，烏拉圭為69%，哥倫比亞為66%，阿根廷為53%，墨西哥為42%。墨西哥之所以集中率低，是由于法律規(guī)定，在改革最初的4年中，每個機(jī)構(gòu)掌握參保人員的比例控制在17%以內(nèi)（以后可以達(dá)到20%）。

第三，低覆蓋率差強(qiáng)人意

現(xiàn)在，一個重要的問題是，養(yǎng)老金私有化是否能為每個勞動者帶來改革者所承諾的利益？在養(yǎng)老金私有化的絕大多數(shù)國家中，養(yǎng)老金體系一般只覆蓋了20%的勞動者。如果覆蓋面不能擴(kuò)展，養(yǎng)老金改革從政治角度看就不能持續(xù)很久，因?yàn)樗鼰o法帶來一個保護(hù)大多數(shù)人的老齡人群收入保險體系。

為什么改革后的養(yǎng)老金體系的覆蓋面如此之小？盡管養(yǎng)老基金的利潤很高，但勞動者們卻有很多理由拒絕加入。自改革之初起，過高的手續(xù)費(fèi)就一直招致抱怨。承擔(dān)手續(xù)費(fèi)的主要是最初加入到養(yǎng)老金私營模式中的勞動者團(tuán)體，他們還承擔(dān)了私營模式的啟動成本。私營養(yǎng)老金甚至仍擺脫不了政治風(fēng)險。在一些國家中，養(yǎng)老基金中的大量資金被用于購買政府債券，但投資購買外國證券卻受到嚴(yán)格的限制。在阿根廷，政府停止償還債務(wù)使勞動者遭受了巨大損失。然而，勞動者避開私營養(yǎng)老基金的最重要原因，可能是它需要過多的強(qiáng)制性儲備金。儲備金上繳比例一般規(guī)定為收入的10%。如果再加上高昂的手續(xù)費(fèi)，就意味著對年輕的勞動者（尤其是有子女的人）要求太多。

三、拉美改革給我們的啟示

啟示之一，包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會保障體制在社會經(jīng)濟(jì)制度中的地位日益受到重視。

但是由于養(yǎng)老金制度是否合理，將直接影響到勞動力的自由流動、國民儲蓄率以及就業(yè)率的變化、財政穩(wěn)定，從而影響一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量和競爭力。拉美進(jìn)行養(yǎng)老金改革，在一定程度上養(yǎng)老基金的投資成為國家發(fā)展的動力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國，社會保障制度長期以來都是作為整個社會經(jīng)濟(jì)改革的一項(xiàng)配套制度，其制度目標(biāo)主要在于公平，即為受保對象提供基本的生活保障，以及減緩經(jīng)濟(jì)改革對社會所造成的沖擊。從拉美國家的養(yǎng)老金改革來看，合理的養(yǎng)老金體系在通過促進(jìn)勞動力自由流動等方面對改善資源配置有著不可替代的重要作用，各國日益重視基于經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)來構(gòu)建本國的養(yǎng)老金體系。因而，我國應(yīng)該將包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會保障制度作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一個重要組成部分，并作為經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)來加以不斷完善。

啟示之二，完善多支柱體系，養(yǎng)老金的市場化和證券化管理和運(yùn)作是養(yǎng)老金改革必經(jīng)之路。

支持多支柱體系的論據(jù)在于它能夠提高養(yǎng)老金體系在財務(wù)上的可持續(xù)性，因而可以對老年人提供更好的長期保護(hù)。而且，多支柱體系可以起到再分配的作用，特別是提高代際間的平等。原則上，所有人在其老年都應(yīng)能獲得高于貧困線水平的最小收入，而所有的勞動者在其老年都應(yīng)能獲得與其工作年限和貢獻(xiàn)相適應(yīng)的替代收入。而現(xiàn)收現(xiàn)付體制不能夠保障對老年人的保護(hù)，還可能導(dǎo)致由窮人向富人的收入轉(zhuǎn)移（富人通常壽命更長）。在一些國家，過于慷慨的退休福利水平給下一代帶來沉重的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致不公平的代際再分配我國自上世紀(jì)80年代開始養(yǎng)老保險體制改革，至今在制度建設(shè)上已取得重要進(jìn)展，初步確立了三個支柱的養(yǎng)老保險體制。但是改革中仍存在很多問題，一個突出問題是，在養(yǎng)老基金市場化運(yùn)作和資本化運(yùn)營方面仍缺乏具體的、可操作的政策，比如個人賬戶的基金管理和投資運(yùn)營、企業(yè)年金計劃的建立和管理等問題缺乏政策指導(dǎo)，制約了基金的保值增值。反觀拉美養(yǎng)老基金運(yùn)作模式的變化，養(yǎng)老金的市場化和證券化管理和運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)基金保值增值的必然選擇。令人欣慰的是，社保基金的即將入市為其他養(yǎng)老金的投資運(yùn)營提供了很好的借鑒和參考，有利于養(yǎng)老基金管理和投資的規(guī)范、健康發(fā)展。

啟示之三，進(jìn)一步完善我國養(yǎng)老金保障體系監(jiān)控機(jī)制迫在眉睫。

目前，我國的養(yǎng)老基金僅局限在購買國債，已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)缺乏資金，資本市場需要資金，然而養(yǎng)老基金又沒有合適的投資渠道，于是擠占和挪用養(yǎng)老保險基金，企業(yè)和個人拖欠養(yǎng)老保險金等違犯法規(guī)的事件較為普遍。

我國養(yǎng)老基金方面的問題很多，主要有：1）出借養(yǎng)老保險基金；2）將養(yǎng)老保險基金投資經(jīng)商；3）用養(yǎng)老保險基金購建固定資產(chǎn)；4）未專戶存儲，用養(yǎng)老保險基金搞定期存款等。也許這些違規(guī)的社會保險機(jī)構(gòu)本意不壞，目的是為了養(yǎng)老基金的增值更快。但如果不加強(qiáng)監(jiān)控，很容易產(chǎn)生導(dǎo)致養(yǎng)老金空洞問題的產(chǎn)生。

建立和完善我國社會統(tǒng)籌和個人養(yǎng)老金賬戶相結(jié)合的覆蓋全社會各階層社會保障制度，拓寬養(yǎng)老保險基金投資渠道，形成養(yǎng)老基金和資本市場的互動，確保養(yǎng)老基金的有效增值，已經(jīng)迫在眉睫。

[1]Hyde,Mark.Government Pensions10Th Ed[M].Publication:Berkeley,CalifNolo,2005.

[2]Carstens,Agustín G.（1997）.“The reform of social security in Mexico”,in Steven A.Sassand Robert K.Triest（Eds.）[J].Social Security Reform:Links to Saving,Investment,and Growth,Conference Series 41,Federal Reserve Bank of Boston,pp.153-156.

[3]Espinosa-Vega,Marco A.and Tapen Sinha （2000）.“A primer and assessment of social security reform in Mexico,”[J].Economic Review,Federal Reserve Bank ofAtlanta,First Quarter 2000 pages1-23.

[4]Rodríguez,L.Jacobo（1999）.“In praise and criticism of Mexico’s pension reform,”[J]Cato Institute Policy Analysis No.340,14 April 1999.