動物衛生監督執法的現狀及存在問題與對策

楊 閎,鐘 黎

(金平縣畜牧獸醫局,云南 金平 661500)

動物衛生監督執法是獸醫工作的重要組成部分,是執行國家法律法規、有效防控重大動物疫病、保障動物及動物產品安全、保護養殖業健康發展和公眾食品安全和公共衛生安全、維護獸醫工作正常秩序的重要保證。

長期以來,我國獸醫工作是重防疫、輕執法、重數量、輕質量,導致動物衛生監督工作不適應畜牧工作的發展。自2008年新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》頒布實施后,強化了動物衛生監督執法力度,省、州、縣三級成立了專門的執法機構,動物衛生監督執法工作取得了明顯成效。但目前動物衛生監督執法仍存在一些問題,須共同認識和糾正,不斷提高動物衛生監督執法隊伍素質和執法水平,進一步增強責任感和緊迫感,才能保障動物衛生監督機構法定職責的正確履行。

1 執法的現狀

1.1 法律越來越完備

1985年 7月,國務院頒布了《家畜家禽防疫條例》,我國動物防疫工作開始步入法制管理軌道,動物衛生監督工作從此起步。1997年 7月,全國人大常委會通過《中華人民共和國動物防疫法》(以下簡稱《動物防疫法》),于 1998年 1月 1日實施,這是動物防疫工作的重要里程碑,開創了依法管理動物防疫工作的新紀元。2005年 11月國務院第 113次常務會議通過《重大動物疫情應急條例》,在《動物防疫法》的基礎上進一步對重大動物疫病防控工作進行了明確和細化,使重大動物疫病防控工作進入了一個更高層次。2007年 8月30日,十屆全國人大常委會議修訂通過《動物防疫法》,并于2008年 1月 1日起施行。修訂后的《動物防疫法》充分吸收了動物防疫法制管理工作實踐中的經驗,實用性和可操作性都有了較大的提高。如原在查處銷售病死動物產品的案件中,須以當事人的違法所得為基礎確定處罰數額,當事人往往說是沒花錢是在某某地方拾來的,拿去喂狗的,我們用了大量的精力查獲的案件,卻因違法所得為零而無法對違法當事人的違法行為進行罰款,只能責令進行無害化處理。而新修訂的《動物防疫法》以病死動物的同類檢疫合格和動物產品貨值為基礎來確定罰款數額,從根本上杜絕了此類案件打擊不力的現象,擠掉了違法當事人的“靈活機動”的空間。

1.2 執法環境越來越好

群眾的理解支持和配合是執法工作取得成效的重要保障,執法工作若只是動物衛生監督執法工作人員的工作行為,得不到群眾的理解支持,那執法人員就會成為瞎子、聾子,縱使我們付出多少努力,可能難以取得一分收獲。

過去,由于對動物衛生監督執法工作的宣傳少,群眾對動物衛生監督執法工作不理解,出現對執法工作不理不睬,甚至幫倒忙、喝倒彩,為違法當事人擺脫執法人員的控制提供便利的現象時有發生。但隨著宣傳力度的不斷加強,加之口蹄疫、高致病性禽流感等重大動物疫病對公共衛生影響日益顯現和“瘦肉精”、“三聚氰胺”等動物產品質量安全事件的不斷曝光,動物衛生監督執法工作對人類身體健康的保護作用得到了廣泛關注和高度認可。

1.3 執法領域越來越寬

《國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》明確規定:省、州、縣三級人民政府可根據本地的實際情況,對現有的動物防疫、檢疫、監督等各類機構及其行政執法職能進行整合,組建動物衛生監督機構,依法負責動物防疫、檢疫與動物產品安全監管的行政執法工作,獸醫行政管理機構負責對其進行歸口管理,并加強其履行職責所必需的技術手段和能力建設。動物衛生監督執法已從單純的陸生動物防疫監督發展到陸生和水生動物并重、動物防疫監督與動物產品安全監管齊頭并進的更寬領域。

1.4 執法水平越來越高

近年來,由于對動物衛生監督執法工作的重視,將其納入年度考核。動物衛生監督的辦案數量、質量,特別是案卷文書的規范制作成了各級動物衛生監督所目標管理工作的重要考核內容。加之畜牧業的飛速發展、流通業的日益繁榮、各種動物衛生案件不斷增加,動物衛生監督執法實踐活動越來越頻繁,經驗和教訓日積月累,執法人員不斷得到鍛煉,動物衛生監督執法水平不斷提升。

2 存在的的問題

2.1 適用法律不當

辦案局限于主要法律的條文,對相關法律法規了解甚少,出現條文適用錯誤和不考慮情節進行處罰的情況較多。執法人員往往對《動物防疫法》等動物防疫主體法律法規相當熟悉,對《農產品質量安全法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律法規相對生疏,對基本法律知識甚至條、款、項、目的概念都沒有。案件違法事實和證據搞清后,執法人員往往對著法律條文去找對應的法律法規及其條款,導致法律法規或條款適用錯誤時有發生。忽視違法行為人從輕、減輕或免予處罰情節,對“并處”隨意適用成為執法中常見的問題,因法律適用不當導致行政訴訟現象較為普遍。

2.2 執法程序混亂

在執法過程中,不按程序出具執法文書及違法當場收繳罰款成為常見問題。在辦案中,孤證定案、缺乏當事人陳述申辯材料、行政處罰事先告知書和行政處罰決定書同時送達等問題時有發生,違法當場收繳罰款更是常見。在執法實踐中,執法人員由于害怕當事人不會主動到指定銀行交納罰款,加之罰款金額較少,又很難申請法院強制執行,因此,執法人員往往要求當事人當場交納罰款。而當事人為了爭取少罰款,減少到銀行交納罰款的不便,往往也主動要求當場交納罰款。所以在實際工作中,當場收繳罰款的現象較普遍。

2.3 重罰款輕整改

“管理就是收費,執法就是罰款”的錯誤思想在一些基層動物衛生監督機構中長期存在,只注重罰款,對執法后當事人的違法行為改正的監督工作沒有到位。它扭曲了執法工作,破壞了干群關系,顛覆了動物衛生監督機構的形象。

2.4 重口供輕其他證據

動物衛生監督機構執法水平不高,證據收集能力低下,取證不規范,收集的證據單一、簡單,缺乏證據查證能力。由于缺乏有效的調查手段,不能對各種不利環境有效應對,在辦案過程中,一旦違法當事人翻供,執法人員就十分被動。

3 提高執法能力的對策

3.1 采取多種途徑和方式加強執法宣傳力度

堅持四個面向,即“面向領導、面向部門、面向社會、面向管理相對人”廣泛深入地開展執法宣傳,獲得社會高度認可。使公民知法懂法,使管理相對人知法守法,不斷提高社會對動物衛生監督執法工作的認識和支持力度,為做好動物衛生監督執法工作創造更好的氛圍。

3.2 加強培訓,適當引進法律專業人才,加快執法人員能力建設

當前,動物衛生監督機構要大力加強執法人員的綜合培訓,填補執法能力的不足之處,實現執法工作人員獸醫專業素質和行政執法水平同步提高。同時,動物衛生監督機構可適當引進法律專業人才提高執法隊伍辦案的綜合能力。

3.3 搞好協調,力求協作,加強配合

進一步協調各部門的關系,與商務、工商、食安委、公安、交警等相關部門加強溝通、相互配合,各司其責搞好執法部門之間的協作,不斷優化動物衛生監督執法工作環境,更好地發揮動物衛生監督工作的效力。

3.4 加強交流,開展評比,不斷提高辦案的質量和水平

各地區動物衛生監督機構之間,動物衛生監督機構與其他農業行政執法機構之間要多加強交流,互通有無,取長補短。同時,各級動物衛生監督機構要開展形式多樣的執法比武和案卷評比等活動,通過學習和創新,不斷提高動物衛生監督執法工作的質量和水平。

3.5 出臺規范,出版專著,使執法人員有模板參考

農業部和國家動物衛生監督機構,應針對當前動物衛生監督執法工作中普遍存在的問題,組織相關部門,組織課題研究,進行集體攻關。盡早出臺動物衛生監督執法及文書制作等規范,出版各種動物衛生監督執法理論與實務專著,使基層執法人員有更多的借鑒參考資料。