土地承包經營權長久不變之立法探討

李鳳梅

中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“賦予農民更加充實而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變?！庇谩伴L久不變”替代了以前的“長期穩定”，表明黨和國家進一步穩定農民的土地承包經營權的決心。但從現行立法來看，相關規定存在嚴重缺陷，應盡快加以完善。

一

現行立法規定的土地承包經營權期限具有臨時性。賦予農民充分而有保障的土地承包經營權是中央農村土地政策的一個核心目標，也是《土地管理法》、《農村土地承包法》和《物權法》的一項重要內容。法律內容所規定的土地承包經營權期限畢竟還只是屬于“臨時性”的，按照現代市場經濟的產權制度的要求，產權應當是一種“永久性”的產權明晰，從而形成真正徹底的、明確的、穩定的預期。土地承包經營權的期限為30年，在經營權流轉方面就會受到諸多限制，這些規定打擊了承包人對土地進行長期投資以獲得收益的生產積極性，又會使農民進行投資的回報得不到制度上的保障，進而使土地經營活動短期利益化，這對土地貧化荒化造成一定影響，形成農地生產效益低與農地匱乏的惡性循環。

現行立法有關土地調整的規定不完備。為了保證土地承包經營權的長期穩定，相關法律對我國“增人不增地，減人不減地”的政策進行了法律化，嚴格限制土地調整?！掇r村土地承包法》第27條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定?！钡?6條第1款、第2款規定：“承包期內，發包方不得收回承包地?！薄俺邪趦龋邪饺疫w入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉?！薄段餀喾ā返?30條、第131條也規定了承包期內發包人不得收回承包地、不得調整承包地，并規定農村土地承包法等法律另有規定的，依照其規定。上述法律中“承包期內發包人不得收回承包地、不得調整承包地”的規定是我國“增人不增地，減人不減地”政策在法律上的具體體現，表明了國家在立法取向上是追求土地在承包經營的期限內不被調整?！掇r村土地承包法》第28條規定：“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的?！边@樣的法律規定本意是想要實現既保證其他承包人承包的土地不被調整，同時又能滿足農村新增人口對土地的承包要求。但是由于法律規定的是“應當”而非“必須”，造成法律規定強制力不足；同時對用于調整承包土地或者承包給新增人口的土地的數量和類型缺乏詳細具體的規定，從而造成現實中土地調整的現象非常普遍。

現行立法沒有對土地承包經營權的繼承權做出明確規定。土地承包經營權的繼承權關乎的是土地承包經營權的代際穩定性問題。就目前而言，我國立法對于土地承包經營權繼承問題雖有涉及但不明確。《繼承法》第4條規定：“個人承包應得的個人收益,依照本法規定繼承。個人承包,依照法律允許由繼承人繼續承包的，按照承包合同辦理?！痹摋l文把承包所得的收益列為遺產，規定可以繼承；將土地承包經營權排除在遺產之外，規定“按照承包合同辦理”，這不免使人聯想到債法原理，將土地承包經營權視為為合同債權，從而使其無法納入個人生前財產權范疇。而且，該法條在概念表述上沒有使用“繼承”一詞，而是表述為“繼續承包”。 繼承人的“繼續承包”是繼承了土地承包經營權還是承包合同當事人的變更，我們并不清楚。1993年《農業法》第13條第4款雖然曾經規定了“承包人在承包期內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續承包”，但該條款于2002年底該法修訂時又做了刪除。《農村土地承包法》第31條規定“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包?！钡?2條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！钡?0條規定：“土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依繼承法的規定繼承；在承包期內，其繼承人可以繼續承包?！鄙鲜鲆幎ㄒ泊嬖诤艽髥栴}：一是該法在法律概念表述上同《繼承法》一樣，都沒有使用“繼承”一詞，而是使用的“繼續承包”，從而導致理解上的困難；二是規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”中的“其它方式”意指不明，是否包括繼承我們不得而知?？梢娚鲜鋈糠蓪ν恋爻邪洜I權的繼承有所涉及但都非常不明確。而2007年頒布實施的《物權法》對土地承包經營權能否繼承只字未提，這不得不說是立法上的一大缺失。

二

應當徹底取消土地調整制度。目前我國相關立法側重于強調土地承包經營權的穩定而對土地調整基本上持否定態度，但是由于考慮到農村新增人口對土地進行承包經營的要求，因此又都在具體規定上開了小口，允許在特殊情形之下對土地進行調整，即“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準”。立法的本意是“大穩定，小調整”，但是卻在事實上造成了“三年一小調，五年一大調”的局面。究其原因，根本上在于我國實行的是農村土地的農民集體所有制度。由于農村土地屬于集體所有，因此每個集體成員都擁有集體所有土地的潛在份額。這里的集體成員指的是現存的農民集體成員，而規定“增人不增地，減人不減地”必然導致對一定范圍的農民成員集體來說，新增的集體成員擁有土地所有權的潛在份額卻不能擁有土地承包經營權，而減少的集體成員已喪失了土地所有權的潛在份額卻依然能夠擁有土地承包經營權，從而造成了權利享有上的不公平。又由于在第二輪承包地的分配上是采用的是按人均分，家庭經營，再加上農民長期以來形成的均分田地的思想，因此，農民按照人口對土地進行調整的要求非常強烈，從而必然造成土地經常處于調整變動狀態。表面上看是現實對法律規定的違反，其實質乃公平與效率的沖突。在公平和效率都為我們所追求的目標的前提下，如何有效解決這一問題呢？筆者認為，公平當然是我們所追求的目標，農民集體成員對土地所有權的潛在份額一定要實現，關鍵是通過什么方式來實現。通過土地的頻繁調整，以犧牲土地利用效率為代價來換取集體成員在土地承包經營上的平均分配這種方式當然是不可取的。在現有的制度條件下，應當徹底取消土地調整制度，保證土地承包經營效率目標的實現。至于土地承包經營公平目標的實現，可以借鑒城市貨幣分房政策，實行新增人口土地承包貨幣化措施?？梢栽诹⒎ㄉ弦幎ǎ撼邪桨凑粘邪恋孛娣e、種類、質量向農民集體繳納一定數額的承包費，農民集體每年從承包方上交的承包費中按比例抽出一部分作為土地承包貨幣化資金，由集體財產管理委員會管理；新增人口用這筆資金受讓、轉承包、承租流轉的承包地，還允許以最低生活保障的名義支取這部分資金。這樣，土地承包經營公平和效率的目標就都得到了實現。

［1］中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定［N］.光明日報，2008—10—20(1).

［2］王衛國，王廣華.中國土地權利的法制建設［M］.北京：中國政法大學出版社，2002.