簡論完善我國信訪制度的行政舉措

■劉姍姍 朱文俊 李奕群

信訪制度是我國特有的權利救濟制度，能否合理地、完全地發揮其應有的作用，關系到黨和國家與人民群眾的密切聯系和和諧關系、調節社會沖突和化解社會矛盾、維護社會穩定和國家長治久安。隨著現階段社會的急劇轉型，由此引發的各類矛盾急劇增加，公民的維權意識也在不斷提高，這就使現行的信訪制度問題重重。針對這個問題，文章以行政的視覺角度，分別從規范信訪制度的內部機制和改進信訪制度的外部機制兩個方面提出了完善措施。

從理論上來說，可以將信訪制度理解為“人民群眾進行政治參與和民意表達、政府機關通過民主的形式獲得社會信息以及實現政府管理”的一種制度。換言之，信訪制度只不過是法治國家中司法、仲裁、行政復議等專門糾紛解決機制的一個附屬性和派生性的糾紛解決機制。但是從我國信訪制度的演進過程來看，信訪作為憲法賦予公民的基本權利卻一直沒有真正納入法治軌道，僅僅是政府治理社會的一種工具，是介于政府與民眾溝通和博弈邊緣的一種準制度性安排，致使信訪制度一直處于一種尷尬的境地。由此看來，通過完善信訪制度，使其逐漸地成為司法之外救濟基本權利、暢通民意表達的重要補充部分是很有必要的。從行政上完善信訪制度完善信訪制度大致分為以下兩個方面：

一、加快依法治訪進程盡快制訂《信訪法》

現代法治所要實現的就是必須由法律來控制全部社會行為，當然也包括信訪活動。中國共產黨創立信訪制度的初衷是讓人民群眾廣開言路、積極地參與國家和社會事務。“在現行信訪制度下，信訪無疑是一個缺少規則的權利救濟方式，人民群眾的信訪活動在無序地自行進行，國家機關的信訪工作也缺乏長效機制。”要改變當前信訪活動中司空見慣的無序狀況，就必須對信訪制度進行改革重構，使信訪活動規范化、法治化，這就要求我們切實將信訪工作的目標性和操作性進行統一，國家機關在處理信訪問題上現有的職責權限也要重新定位，同時還必須目前信訪機構的性質和責權范圍。完善我國信訪立法，在注重總結以往信訪制度中取得的成功經驗的同時，也要借鑒和引用國外的成功經驗，使信訪工作能夠盡快納入人大立法。把《信訪法》制定在《信訪條例》的基礎之上，不僅解決了所有國家機關的信訪問題，而且任何人只要認為自己的權利受到侵害或自己的思想意志需要表達，都可以在法律法規范圍內行使自己的信訪權利，如在行政領域或司法領域發表意見、提出建議、監督批評、申訴控告等。這樣不但可以切實保障公民信訪權、增強國家機關在人民監督下執政為民的自覺性，還解決了各級職能部門互相推諉責任的問題，也降低了群眾的信訪成本。況且，在憲法中也并沒有清晰詳盡地描述出信訪是憲法賦予公民的基本權利，這就需要制定《信訪法》來為公民的信訪權提供強有力的法律保障。

二、完備行政救濟制度分流各種信訪矛盾

我國目前己經初步建立了以憲法為主導，以《行政復議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》為核心，其他法律法規相互配套的行政救濟制度體系，形成了由立法、行政、司法共同構建的權利救濟的基本體系。但是，我國救濟體制缺乏整體框架，彼此不協調不銜接；加之行政復議、行政訴訟準入限制、成本高昂，司法尚難獨立，徇私腐敗滋生，使得司法沒有權威可言，民眾只有選擇信訪途徑來實現權利救濟，形成信訪超越司法救濟的尷尬局面。社會主義法治建設要求樹立司法權威，要改變信訪“鳩占鵲巢”的現狀，就需要完善相關的權利救濟體制。

第一，建立救濟銜接機制。從加強對當事人權利救濟的角度出發，取消受理案件的時效限制，允許當事人對歷史問題申請行政復議；注重整體設計，確保面面俱到，加強協調銜接。

第二，限定信訪受理范圍，擴大行政訴訟受案范圍。將信訪受理只定位在公民批評、建議類案件，教育、引導其余類型案件進入司法渠道。

第三，科學界定行政復議、訴訟受理范圍。將廣泛受到民眾關注的人事、工資等問題納入行政復議范圍，使得這些原本不受外部監督的內部行政行為重新接受外部行政監督，促進人事、工資等管理工作的法制化。將現有信訪領域的申訴和控告案件分離到司法渠道，降低司法準入標準，減少民眾訴訟成本。

第四，保證司法獨立，根除司法腐敗。法院將不再作為政府的附庸，即人、財、物等方面不受地方控制，真正地實現獨立；法官獨立審判，不再受行政等各種非正常因素干涉；加大用人機制改革，吸引優秀法律人才，提高法官整體素質；充分發揮人大、社會、輿論等多位一體的監督手段，強化監督司法機關，杜絕腐敗現象，把對行政機關的行政行為進行監督落實到實處。

通過對行政救濟制度的完善，充分發揮行政復議和行政訴訟的作用，使公民的合法權益能夠得到充分保護，只有規范行政救濟的過程、強化行政救濟的程序觀念，才能使行政救濟機制最大限度地發揮對公民權利救濟的作用。

由于我國信訪問題本身具有特定性和突變性，很難從某一具體角度把握和確定解決問題的途徑。我們只有在制度上對其進行重鉤，才能讓信訪制度煥然一新，從而真正實現讓人民群眾進行政治參與、民主監督和權利救濟的功能。

[1]莊云仙.淺談我國信訪制度存在的問題及其解決對策[J].經營管理者,2011（06）.

[2]林莉紅.中國行政救濟理論與實務[M].武漢:武漢大學出版社，2001.

[3]孫勝啟.新時期信訪制度改革研究[D].中國海洋大學碩士,學位論文，2008（6）.