中國國防預算制度研究

■趙艷芳 劉京航

國防預算制度是對國防財政資源進行分配和管理的規(guī)則和組織結構，是保障國防財政資源配置效率、實現(xiàn)國家安全戰(zhàn)略目標的制度體系。

一、國防預算制度的內涵

國防預算是經(jīng)國家法定機關批準的用于國防的經(jīng)費開支計劃，它是國家預算的重要組成部分，其目的是保障武裝力量活動、武器裝備研制、生產和采購、國防基本建設等各方面的經(jīng)費需要。國防預算是國防費的綜合分配計劃，它制約和決定著國防建設發(fā)展的方向、規(guī)模以及內部分配的比例關系，是國防系統(tǒng)全部財務活動的基本依據(jù)。國防預算包括的內容很多，各國國防預算的項目設置及其分類方法也不盡一致，如我國包括軍費、國防科研費、國防基本建設費、后備力量建設費等主要類別，而每個類別又分為若干項目。但是在具體項目設置上，各個國家又有所差別，例如美國把核武器研制費用列入能源發(fā)展費，前蘇聯(lián)把國防基本建設費列入國家基本建設投資。

二、國防預算主體

國防預算主體是由多個行為預算主體所構成的復雜體系，這些行為主體通過不同的等級程序而連接在一起。從縱向來看，國防預算的主體包括社會公眾、立法機構、中央政府有關部門、軍方最高層以及若干層級的軍隊預算主體，其中社會公眾、立法機構、中央政府有關部門、軍方最高層構成了國防預算在國家層面的基本主體，社會公眾、立法機構、中央政府有關部門代表了國防資源配置的供給方，軍方最高層則代表了國家層面國防資源的需求方，從某種意義上來說，這一層次的預算主體決定了國防資源的配置問題或者說是國防預算的規(guī)模問題；而各個層級的軍隊預算主體構成了國防資源在軍隊內部分配的主體，一級預算單位擁有本級的預算決策權，也擁有本級經(jīng)費的支配權和下一級的經(jīng)費支配權。

國防預算體現(xiàn)為公民、政府、軍隊就國防經(jīng)費投入和流向所形成的一種委托代理關系。這種委托—代理關系具有公共財政中委托—代理關系的一般特征：

一方面，國防預算所體現(xiàn)出來的是一種多層次的委托—代理關系。作為初始委托人的公眾通過國家立法機構將國家安全事務委托給政府來代理，政府又將國家安全事務委托給軍隊以及各級機構來執(zhí)行。這樣，就通過國防預算的組織體系形成了社會公眾對立法機構、立法機構對政府、政府對軍隊多級委托—代理關系。根據(jù)委托代理理論,由于代理人和委托人的目標函數(shù)并不總是一致，并且由于存在著信息不對稱、權力和責任不相匹配的問題,所以委托代理鏈條越長,代理的層次越多,代理人就有越可能出現(xiàn)濫用職權、以權謀私的行為,初始委托人最終的實現(xiàn)目標與理想目標的偏差就會越大,在國防預算資金的管理和使用過程中就越容易產生代理人問題。

另一方面，國防預算的委托—代理關系中存在著“所有者缺位或虛位”以及“激勵不足”問題。在國防預算委托—代理關系中，作為最終委托人的社會公眾只是一個抽象的存在，因此就存在著“所有者缺位或虛位”的現(xiàn)象，這在很大程度上不能實現(xiàn)“所有者”對國防預算活動的有效監(jiān)督，使得委托代理關系中內在的激勵和約束動力不足，從而極易誘發(fā)代理人的工作惰性或腐敗行為；同時，由于國家安全作為一種公共產品，對于其價值無法進行定量核算，因此也就無法根據(jù)其價值對代理者進行準確而有效的激勵，這樣，國防預算的代理者對于激勵的敏感性就存在不足的現(xiàn)象。

三、國防預算效率

一般而言，提供公共產品的效率包括兩方面的內容：一是資源的配置效率，二是制度的運行效率。國防預算制度的資源配置效率是指如何在民用領域與國防領域之間合理分配有限的經(jīng)濟資源,從而通過對國防預算資源投入的合理配置，實現(xiàn)既定投入組合的產出最大化。國防預算制度運行效率主要是指在國防預算執(zhí)行過程中應該體現(xiàn)經(jīng)濟效率原則，盡量減少行政人員對資源的占用和浪費，提高行政效率，并在國防預算執(zhí)行的過程中，對不同國防支出計劃以及具體的資金使用方式、方法進行合理選擇，保證在財政供給資金既定的情況下，少投入、多產出，或者少花錢、多辦事。這取決于國防管理人員及機構的努力程度和工作能力，是組織內部的行為效率，其運行好壞也直接影響到國防預算制度的效率。

國防預算資源的配置效率可以從兩個方面來進行分析：一是國防預算規(guī)模效率，即財政要為履行各項國防職能提供足夠、合理的資金支持。國防資源配置規(guī)模既要滿足國家安全戰(zhàn)略目標的要求，又要充分考慮到國家經(jīng)濟的實際狀況，不能因為國防支出的不合理擴張而對經(jīng)濟產生超額負擔。當資源投入到國防領域所生產出來的國防安全產品給人們帶來的邊際效用,等于投入到民用領域產生的一般性商品和服務帶給人們的邊際效用時，即在兩者邊際效用水平相等時，也就實現(xiàn)了最佳的國防費規(guī)模。評價國防預算規(guī)模配置效率可以采用兩大類指標：一種是國防費的相對規(guī)模，即國防費占GDP、GNP或財政總支出的比例；另一種是國防費的收入彈性或邊際國防費支出傾向，這兩個指標反映的是國防財政資源投入增加額占財政支出增加額的比例。二是國防預算的結構效率，即在國防預算支出中由各軍兵種分配比例和項目分配結構所決定的效率。國防預算支出結構必須保證合理確定資金在各軍種和事業(yè)單位的分配比例，有效提高資源配置的效率。當國防費在各軍事領域內產生的邊際戰(zhàn)斗力收益相等時，就可以認為國防費達到了最優(yōu)的結構配置。衡量國防預算的結構效率可以采用兩種指標，一種是軍兵種投入比例，即各軍兵種的軍費分配額占國防投入額的比重，另一種是項目支出結構，即人員費、維持費、裝備采辦費、研發(fā)費用占國防投入的比例。

[1]姜魯鳴，王文華著.國防費經(jīng)濟學[M].北京：國防大學出版社，2007.

[2]程繼斌.中國會計年鑒，2002（1）.