我國個人賬戶基金管理低效原因及對策研究

○劉江軍

（湖北大學政法與公共管理學院 湖北 武漢 430062）

一、理論上個人賬戶基金管理具有高效率特征

個人賬戶基金，全稱為“基本養老保險制度個人賬戶基金”，它是我國基本養老保險制度的重要組成部分。所謂基本養老保險制度，是指一國政府在全社會范圍內強制實施的，保障廣大離退休人員基本生活需要的經濟制度。對大多數人而言，基本養老保險制度發放的養老金是其退休后唯一的收入來源，屬于“養命錢”性質，因此制度本身具有維護社會安定的重要作用。在我國，基本養老保險制度由社會統籌制度和個人賬戶制度兩部分組成，即“統賬結合”的運作模式，兩部分具有不同的功能定位和運作機制。其中，個人賬戶制度定位于勞動者自我保障，其具體運作機制是：國家設立一個隸屬于勞動者的個人賬戶，并強制要求勞動者在職期間定期向賬戶繳納一定比例的工資作為專項儲蓄金，這筆專項儲蓄金就是個人賬戶基金。勞動者達到法定退休年齡以后，國家把其個人賬戶名下儲蓄的本金連同投資收益一次性或以年金形式返還給勞動者本人，專用于保障勞動者的養老生活需要。

圖1 我國個人賬戶制度運作機制示意圖

由圖1個人賬戶制度的運作機制可以看出，對勞動者而言，個人賬戶制度本質上是一種強制性長期儲蓄計劃，而個人賬戶基金作為個人儲蓄，其所有者也應該是個人賬戶制度的參保人——勞動者本人，因此是私有產權性質的財產。西方經濟學家認為，私有產權性質的財產具有管理高效率的特征。阿爾欽指出“除私有產權以外的其他產權都降低了資源的使用與市場所反映的價值的一致性”。這意味著私有產權性質的財產管理效率是最高的，而其他性質的財產都是低效的。諾斯則認為：“國家一般并不能提供促使經濟接近其技術生產邊界的適宜產權結構。”“由于存在交易費用、搭便車和信息的非對稱性，一些僅對特殊的利益集團有利的產權建立給整個社會的產出造成了重大損失”。這意味著相對于私有產權，政府產權的管理是低效的。從理論上分析，私有產權至少在四個方面具有配置效率：第一，私有產權意味著個人在做出一項行動決策時，需要充分考慮未來的收益和成本傾向，并選擇他認為能夠使他的私有權利的現期價值最大化的方式來做出使用資源的安排，為獲取收益所產生的成本也只能由他個人來承擔，從而產生了更有效地利用資源的激勵；第二，多數情況下，私有產權的客體——私有財產容許自由轉讓，從而可以把資源的使用交由具有真正行為能力的主體手上，由此實現資源配置效率的最大化；第三，在無法避免的競爭性使用資源的條件下，私有產權的租值消散最小，遵循了既定收益條件下的交易成本最小原則；第四，雖然對于私有財產的交易，市場價格傳達的信息不一定準確，但比起其他制度還是更加準確，即獲得信息的成本最低。

因此，基于現代產權理論，作為一種私有產權性質的財產，個人賬戶基金也應具有較高的管理效率，這包括微觀和宏觀兩個層面。微觀層面的效率體現為：個人賬戶基金應具有較高的投資收益率，這意味著個人賬戶基金作為個人儲蓄得到了最有效和最合理的安排。宏觀層面的效率體現為：個人賬戶制度的建立應能促進經濟的增長，這意味著在全社會范圍內實現了資源的最優配置。宏觀效率和微觀效率是互為促進、互為制約的關系，宏觀效率的改進最終要以微觀效率的提高為基礎，而微觀效率的提高則必然直接或間接受到宏觀環境的制約。

二、我國個人賬戶基金管理現狀分析

與理論不一致的是，一直以來我國個人賬戶基金的管理效率極其低下。這體現在微觀上就是個人賬戶基金投資收益率極低，沒有超過通貨膨脹率，基金資產實質上出現了貶值。體現在宏觀上就是在管理過程中，地方政府大量挪用個人賬戶基金，導致個人賬戶“空賬”運作，在嚴重侵害參保者個人權益的同時，也給中央政府留下了巨額長期債務隱患，影響了經濟增長。

理論與實際不一致的根本原因是我國個人賬戶基金采取的“地方管理、中央兜底”的政府集中管理模式弱化了個人賬戶基金的私有產權性質，使得個人賬戶基金部分具有了政府產權的性質，從而降低了管理效率。所謂地方管理，是指我國個人賬戶基金遵循屬地化的集中管理原則，各地方政府負責本地區的個人賬戶基金管理工作，中央政府對其進行監督。所謂中央兜底，是指中央政府以最終責任人的身份對個人賬戶基金的投資收益率和未來支付做出承諾，如果地方政府管理的個人賬戶基金投資收益率低于承諾的收益率，中央政府必須以財政資金彌補相應虧空。“地方管理、中央兜底”的管理模式從三方面降低了個人賬戶基金的管理效率：首先，從產權的角度分析，個人賬戶制度的首要特點是實現了私有產權的明晰化，即把個人賬戶基金的受益權界定給了一個特定的自然人——參保人。因此，參保人在做出一項行動決策時會考慮未來的收益和成本傾向，并選擇他認為能使他的私有權利的現期價值最大化的方式來做出使用資源的安排。所以，只有參保人才有足夠的激勵督促個人賬戶基金管理者提高管理效率。但是，政府集中管理個人賬戶基金并承諾收益率，實質上是政府通過政治程序成為個人賬戶基金唯一的、不可選擇的管理主體，強制剝奪了參保人對個人賬戶基金的管理權和監督權，參保人無法也無需關心個人賬戶基金的管理狀況。從而弱化了個人賬戶基金的私有產權性質，導致其變成一種準政府財產。其次，對參保人而言，基于最大化退休待遇的考慮，個人賬戶基金管理的首要目的就是要提高基金的投資收益率。但由于政府天然具有的追求社會效益的取向，在個人賬戶基金管理過程中必然會采取低風險、低回報的投資策略。所以，多數時候個人賬戶基金的主要投資標的都是國家發行的特別國債，安全性雖然很高，但收益率也很低。最后，在政府體系內部，“地方管理、中央兜底”意味著中央政府是個人賬戶基金支付的真正責任人，而地方政府無需承擔任何支付責任，因此也沒有提高管理效率的積極性。進而，在中央政府監管不力、政府體系內部存在治理缺陷的情況下，中央兜底必然會導致地方政府存在道德風險。即地方政府存在通過隱瞞中央政府，私自挪用所管理的個人賬戶基金用于地方當期財政支出的動機，從而導致個人賬戶以“空賬”形式運作。由于我國對個人賬戶基金一直采取統籌賬戶與個人賬戶“混賬管理”的方式，在個人賬戶和統籌賬戶之間搭建了具有現實操作性的資金轉移渠道，因此地方政府挪用個人賬戶基金的行為非常普遍。統計顯示，2010年底個人賬戶“空賬”規模已經達到驚人的1.3萬億元，這給中央政府留下了巨大的遠期債務隱患。

在這種情況下，2005年12月國務院頒布了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[2005]38號），開始推動個人賬戶做實工作。基本內容是要在中央政府和地方政府共擔的基礎上，以財政資金彌補已挪用的個人賬戶基金。但是，對于做實以后的個人賬戶基金如何管理，相關文件規定：做實的個人賬戶基金由省級統一管理，中央財政補助部分可由省級政府委托全國社會保障基金理事會投資運營并承諾一定的收益率，中央財政補助之外的個人賬戶基金由地方管理。由此可見，做實以后的個人賬戶基金管理仍然沿用了原有的政府集中管理的低效率的管理模式。

三、提高個人賬戶基金管理效率的對策

如前所述，我國個人賬戶基金管理低效率的根本原因是現有的“地方管理、中央兜底”的管理模式弱化了個人賬戶基金的私有產權性質，導致所有者缺位和地方政府惡意損害基金資產的現象產生。因此，要實現基本養老保險制度的良性運轉，僅僅做實個人賬戶是遠遠不夠的，還必須改革現有的政府集中型個人賬戶基金管理模式。改革的核心內容就是要賦予參保人以管理權和監督權，徹底還原個人賬戶基金私有產權的本質，并最終建立起市場化的個人賬戶基金管理模式。

1、建立市場化的個人賬戶基金管理模式

要實現個人賬戶基金的高效管理，就必須改革現有的政府集中管理個人賬戶基金的模式。改革的核心內容是要賦予參保人對個人賬戶基金的管理權和監督權，在所有者和管理者之間形成有效的激勵和約束機制，提高管理效率。但是，賦予參保人以管理權和監督權，并不意味著允許參保人自行管理個人賬戶基金，而是仍應強制要求參保人把個人賬戶基金交由市場化運作的專業投資機構管理。這主要是基于專業化管理的考慮。個人賬戶基金管理，特別是投資管理具有極高的專業技術含量，牽涉到戰略資產配置、品種選擇、風險控制、現金流評估等諸多內容。對大多數參保人而言，缺乏足夠的專業知識和經驗自行管理，同時其獲得相關能力所需的學習成本和管理所需的時間、經歷及其他支出會接近甚至超過其所得。因此，基于對效率的追求，應該強制要求參保人把個人賬戶基金委托給具有相應能力和經驗的市場化運作的專業投資機構——如基金管理公司、證券公司、保險公司等管理。但在參保人把個人賬戶基金管理權委托給專業投資機構以后，就需要在兩者之間建立起一套有效的約束和激勵機制，這就需要賦予參保人自由選擇管理人的權力。即在參保人把個人賬戶基金委托給專業投資機構管理以后，為防止專業投資機構偏離參保人最大化個人賬戶基金投資收益率的目標，損害參保人利益，應該允許參保人憑借其所有權隨時贖回委托給該機構的個人賬戶基金，并轉移到另一家機構管理。因為機構的收入總是和所管理的個人賬戶基金總規模直接掛鉤的，這意味著當某個參保人從某個機構贖回名下的個人賬戶基金并轉移到另一個機構以后，該機構所管理的基金規模就會減少，另一個機構管理的基金規模就會增加；一個機構的收入就會減少，另一個機構的收入就會增加。由此就激勵著每個機構必須盡力為個人賬戶基金獲取最大收益，從而形成一種高度有效的治理結構，并最終把基金管理權從管理效率較低的專業投資機構手中轉到管理效率較高的專業投資機構手中，由此實現了資源配置的最優化。

2、采用信托管理制度規范各方管理主體的行為

引入市場化運作的專業投資機構管理個人賬戶基金，必然會加大管理過程中的信息不對稱程度和委托代理風險。因此必須建立規范化的管理制度，以預防劣質機構惡意損害個人賬戶基金的行為，保證基金的安全運作。信托管理制度以財產為基礎，以專業化受托管理為核心，以獨立托管機制為風險控制手段的制度架構，從各方面滿足了個人賬戶基金管理的要求。首先，信托管理制度最具特色的制度安排就是財產獨立性原則，即委托人在把本屬于自己的財產委托給受托人并確立信托關系后,信托財產就取得了獨立于委托人、受托人和受益人的自由財產的地位，受托人基于受益人利益最大化原則管理財產。因此，在信托管理制度中，委托人、受托人和受益人三方圍繞信托財產構成了委托代理關系，而受益人作為信托的直接受益者，在委托代理鏈條中擁有監督受托人的權力。個人賬戶基金管理引入信托管理制度后，委托人和受益人合二為一成為參保人，參與到委托代理鏈條中，不僅可以提高個人賬戶基金的管理效率，而且解決了傳統的政府集中管理模式中一直困擾著人們的所有者缺位問題。其次，信托關系在確立以后，受托人即享有信托財產名義上的所有權，擁有法律賦予的幾乎完全自主的管理權限，這與個人賬戶基金專業化管理的訴求是內在一致的。在個人賬戶基金管理中，專業投資機構即為受托人，賦予其廣泛的管理權限，不僅有利于專業投資機構作為管理者根據專業知識管理個人賬戶基金，提高管理效率，也有利于其在管理過程中免除包括政府在內的各方主體的干擾，最大程度地保護參保人的利益。最后，為預防受托人管理權限過大可能給受益人帶來的惡意侵害，信托管理制度還設置了托管人和獨立托管機制。所謂托管人，是指安全保管信托財產的金融機構，其主要職責有財產保管、資金清算、會計核算、財產估值、投資監督、內部控制等。獨立托管機制是指信托財產的保管權要和管理權相分離，管理人不得兼任托管人。個人賬戶基金通過引入托管人和獨立托管機制，可以在基金的管理人和托管人之間形成一個有效的制約關系，有力地保障基金財產的安全運作，保護參保人的利益。

3、建立市場準入制度

作為參保人的“養命錢”，個人賬戶基金管理對各方參與主體，特別是對專業投資機構提出了很高的專業素質要求。因此，必須建立嚴格的市場準入制度，以預防不具有相應能力和資質的機構進入對參保人可能帶來的傷害。所謂市場準入制度，是指國家在審核的基礎上指定合法的、擁有相關能力的優秀的專業投資機構作為個人賬戶基金的管理人，未經國家審核通過的其他機構不得擔任個人賬戶基金管理人。2001年度我國發布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，對全國社會保障基金的管理人資格進行了如下規定：在中國注冊，經中國證監會批準具有基金管理業務資格的基金管理公司及國務院規定的其他專業性投資管理機構；基金管理公司實收資本不少于5000萬元人民幣，在任何時候都維持不少于5000萬元人民幣的凈資產，其他專業性投資管理機構需具備的最低資本規模另行規定；具有2年以上的在中國境內從事證券投資管理業務的經驗，且管理審慎，信譽較高，具有規范的國際運作經驗的機構，其經營時間可不受此款的限制；最近3年沒有重大的違規行為；具有完善的法人治理結構；有與從事社保基金投資管理業務相適應的專業投資人員；具有完整有效的內部風險控制制度，內設獨立的監察稽核部門，并配備足夠數量的稱職的專業人員。筆者認為，由于社保基金管理人的選擇標準與個人賬戶基金有很大程度的相似性，可以直接運用于個人賬戶基金管理人的選擇。同時，在證券公司、信托公司和證券投資基金管理公司等專業投資機構中，基金管理公司作為專業的資本市場投資理財機構，具有業務體系簡單、治理結構清晰的特點，應為首選的對象。

[1]阿爾欽：產權：一個經典的注釋.科斯等.財產權利與制度變遷[M].上海三聯書店，1994.

[2]思拉恩·埃格特森：新制度經濟學[M].商務印書館，1996.

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[4]張五常：經濟解釋卷三——制度的選擇[M].香港花千樹出版公司，2002.

[5]人民網：養老金個人賬戶“空賬”1.3萬億，明天如何養老？[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/12218416.html.2010-07-22.

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