失地農民的社會保障問題：基于武漢市黃家湖地區的調研

○張敏 黃小河

（武漢科技大學文法與經濟學院湖北 武漢 430081）

一、黃家湖大學城的基本概況

黃家湖大學城位于白沙洲大橋南端的洪山區青菱鄉黃家湖地區，規劃總面積50平方公里，以黃家湖為核心，東至湯遜湖，西至青菱湖，三湖一體，地理位置獨特，并具有不可多得的交通優勢、環境優勢和產學研一體化優勢。

1、黃家湖大學城的由來

隨著武漢市教育規模的壯大，普通高等教育院校不斷增多，武漢高校急需拓展新的發展空間。自2001年以來，中共武漢市委、市計委、市建委、市交委、市規劃局和武漢市的專家就建設黃家湖大學城問題作了專題調研和論證，并多次實地考察。市政府曾召開專題會議，聽取建設黃家湖大學城選址、申報情況的匯報，同意建設黃家湖大學城。市規劃局根據市政府要求，對黃家湖大學城作了整體規劃，其作出的《武漢市黃家湖大學城總體規劃》得到市委常委會的審定通過。

黃家湖大學城建設的思路是：政府主導，統一規劃，運作市場化，投資多元化，資源共享化，后勤社會化。黃家湖大學城分三期建設。首期啟動的黃家湖西北環建設規劃面積10平方公里。建設黃家湖大學城是中共武漢市委、市人民政府為加快武漢高等教育改革和發展步伐的重大舉措，也是加強高等教育自身發展的迫切需要。黃家湖大學城的建設不僅對于擴大武漢高等教育規模、提高武漢人才培養質量具有重要意義，同時，還可以以教育為基礎，通過產學研合作，進一步擴大其功能，產生聚集效應，帶動武漢高新技術的發展。黃家湖大學城的建設成為武漢市五大功能中心之一，對把武漢市建成華中地區科教中心具有重要的戰略性意義。黃家湖大學城的定位是：國內知名的高等教育園區、知識創新園區、綠色生態園區，國內一流的、現代化的生態大學城。

2、黃家湖大學城拆遷安置情況

經筆者調查，黃家湖大學城的拆遷安置情況如下：黃家湖大學城拆遷安置工作涉及近6000農民，是武漢市歷史上規模較大的一次“農轉非”。武漢市委、市政府高度重視，堅持“拆一還一”的工作思路和政策，著手新城建設的拆遷安置工作。至2011年6月，除園藝村已還建完畢外，紅霞村和青菱村已還建三期，第四期正在還建過程中，居民區、物流中心、餐飲服務、幼兒園等相關基礎設施建設基本完成。

整個黃家湖大學城的拆遷安置工作持續時間長，涉及范圍廣，拆遷任務重。為解決拆遷農民的后顧之憂，黃家湖地區規劃了紅霞、青菱、園藝三個村的安置區。拆遷還建自2002年開始，共占地面積達40平方公里。從2004年開始，武漢科技大學、湖北中醫藥大學、武漢長江工商學院、武漢交通職業技術學院開始相繼入駐黃家湖大學城。

二、黃家湖大學城失地農民社會保障現狀

筆者通過調查和訪談的方式，對黃家湖大學城建設管理委員會、村委會、拆遷安置小區、入駐大學城有關高校、實施經營的物業公司和失地農民等有關人員進行實地調研，基本了解了黃家湖大學城失地農民的基本特征和社會保障狀況。

1、失地農民的基本特征

黃家湖地區現入住拆遷居民不足6000人，筆者實地走訪，調查以失地農民戶主或家庭成員為主要對象，發放調查問卷400份。了解到失地農民的特征如下：第一，人口老齡化程度較高。失地農民的年齡結構為60歲以上老人占到14.4%，16歲至60歲人口占到77.5%，16歲以下未成年人占8.1%。第二，文化程度偏低。失地農民的文化程度結構如圖1。第三，勞動技能單一。所調查的失地農民雖具備勞動能力，但由于文化程度不高，他們主要從事簡單勞動和體力勞動，除了農業生產技能之外的專門技術掌握程度低，造成人員流動性差，培訓任務重。

圖1 失地農民文化程度

2、失地農民的社會保障狀況

土地征用后，失地農民會得到一定數額的賠償款。補償款包括安置費、房屋賠償費、青苗費、果木補償等。總體上，失地農民總體收入水平并無明顯變化。

（1）養老保險狀況。目前，農村正向老齡化發展，養老保障是一個需要亟待解決的問題。在被調查的農戶中，有些家庭的老人和青壯年同為失地農民，土地被征用后整個家庭失去固定收入來源，家庭收入不穩定，家中老人養老問題嚴峻。雖然獲得了一定的征地款，但是一旦征地款用完，他們的養老問題就會受到極大的挑戰。基于失地農民的養老保障問題，當地政府、居民委員會為已達到退休年齡的失地農民按照人頭數一次性交納15年養老保險費，以保障他們在退休階段的基本生活。對于有實際勞動能力的青壯年勞動力，政府實行新型農村養老保險制度，按照繳費基數，每人每月按國家養老保險不同繳費檔次，結合自身實際繳費能力交納基本養老保險費用，同時政府按每人每月55元補貼繳費，實現集體和個人共同繳費、統賬結合的新型農村養老保險制度。在調查中筆者發現，雖然新型農村養老保險制度起到了一定的保障作用，但由于財政支持資金有限，已退休人群的養老保障水平低，生活較為貧困；正在工作的勞動力養老保險繳費能力弱，生活壓力大。

（2）醫療狀況。黃家湖地區對失地農民實行新型農村合作醫療制度，采取村民自愿交納醫療保險費的做法。村里建有社區醫院，服務較為周到，小病就醫較為方便。但在我們與村民的訪談中，也發現了村民醫療保障存在的問題：一部分較為貧困的村民沒有能力交納醫療保險費，還有一部分村民由于受傳統觀念的影響，沒有參加醫療保險的意識，以及醫療保障水平較低等。這些問題暴露出整個醫療保障方面的缺陷，失地農民因病致窮的隱患依然存在。

（3）就業狀況。農民失去了土地，就失去了最根本的就業保障。失地農民向非農就業的轉移過程中，除了極少數能利用城區發展帶來的商機開辦企業外，大多數農民由于勞動素質和勞動技能低，他們在除土地之外的技能工作崗位競爭中處于劣勢，特別是年齡較大的勞動力更為突出。在征地過程中，當地政府、居民委員會采取了一定措施，促進居民就業。政府通過和大學城內各高校相互協商，建議個大學城的各用工單位在招聘時首先考慮本地區的失地農民就業，幫助他們提供就業崗位。同時，積極組織村民報名工作崗位，鼓勵他們就業。不少失地農民分配到黃家湖大學城入駐單位的建筑工地打短工，從事簡單的后勤、綠化、保潔、搬運、看守等工作，解決了一部分人的就業問題。但仍有部分人群閑置家中，無法就業，并且由于受到自身文化素質的影響，想進一步通過專業技能來提高生活水平還存在困難。

三、黃家湖大學城失地農民社會保障問題原因分析

黃家湖大學城失地農民所面臨的社會保障問題具有我國其他地區失地農民所面臨社會保障問題的共性，如失去土地保障、失地后失業、對補償款不太滿意、生活水平不高等；但也存在個性問題，如農民社會保障意識薄弱、參保率低等。

1、土地保障功能的喪失

土地的保障功能是其固有的自然和社會經濟保障功能，土地的資源價值可以保障農民的生活，包括養老保障、醫療保障、就業保障等各種社會保障。土地是農民生活和工作的生存基礎和重要場所，它給農民提供了充足的衣食保障和經濟保障，以滿足農民各方面的社會經濟需求。農民通過多年的農業技能培訓，靠自身的勞動，在自給自足的小農經濟中，通過少量的投入就可維持其基本生活。土地承包經營的基本收入也是農民獲得其他收入的基礎。有了土地，就有了收入保障，除了保障自己的生活，還能保障下一代人的生活。因此，土地對于農民有著至關重要的意義，農民失去其賴以生存的土地就意味著失業、生活水平下降。黃家湖地區的失地農民同樣面臨失去土地、失去基本經濟保障的問題。

2、征地補償政策的不完善

現行的《土地管理法》規定：征用耕地的補償費用應為該土地征用前三年平均年產值的6—10倍，如果支付土地的補償費和安置補助費不能使需要安置的失地農民保持原有的生活水平，可以適當增加安置補助費。在走訪調查中，我們了解到黃家湖大學城失地農民土地補償情況如下：在堅持“拆一還一”原則的基礎上，按人頭費、青苗費等標準進行補償，勞動力人口按每人45000元的標準一次性補償到位，未成年人按每人30000元的標準一次性補償到位，青苗費補助為每畝600元，夫妻雙方是當地戶口的，小孩在居委會所屬幼兒園上學可以獲得每月200元的補助。

由此看出，黃家湖大學城失地農民的補償標準相對較低，部分農民失地后的生活較為困難，只能靠臨時打短工或做小生意來維持家庭生活。筆者通過走訪了解到，當地農民土地被征后，獲得了相應的補償，但他們普遍擔心下一代的生活來源。

3、失地農民社會保障意識薄弱

政府實行的新型農村養老保險和新型農村合作醫療保險制度有助于解決失地農民的后顧之憂，但由于種種原因，很多農民并沒有加入到社會保障體系中去。在訪談過程中，我們得知很多農民沒有參與社會保障的意識，在自愿參保的情況下，失地農民參保的積極性不高。在養老保障中，部分村民只看眼前利益，對將來保障的考慮相對較少；在醫療保障中，部分村民甚至認為繳納醫療保險費是對未來身體不好的預測，拒絕繳納醫療保險。他們缺乏對自身未來社會保障的長遠投資，參保意識薄弱，導致黃家湖地區失地農民的參保率低或繳費檔次低。

四、完善黃家湖大學城失地農民社會保障體系的對策

1、積極拓展就業渠道，建立獨特的就業制度

黃家湖地區的農民失去賴以生存的土地之后，除了得到政府的各項補償款之外，一般沒有其他的收入來源。因此，為了保障失地農民的社會生活水平，就必須盡快解決他們的就業問題，增加家庭收入，以保障失地農民的其他各項社會經濟需要。在調查中我們發現，失地農民的就業形式單一、技術含量低，因此，政府應積極拓展就業渠道。具體表現在：第一，要出臺鼓勵安置失地農民就業的政策，鼓勵有關入駐單位更大程度地吸納當地的失地農民就業。第二，大力發展安置區內的經濟水平，實現市場化運作，鼓勵開發商投資經營物流、餐飲等各類盈利性項目，以促進當地居民就業。第三，應立足大學城的優質教育資源所能提供的培訓基地，充分利用這些資源對失地農民提供有針對性的教育和培訓，建立獨特的就業保障制度，建立有“造血”功能的非物質保障形式。

2、建設失地農民的專項社會保障基金

建立黃家湖地區失地農民的社會保障基金，可以解決失地農民在無業、失業和未充分就業期間的基本生活、家庭養老及醫療支出等問題，作為就業保障制度的補充。此專項社會保障基金應實行經辦機構專門管理，不受其他政府機構的管理和干涉。資金按照城市社會保障的籌集方式，由政府、集體、失地農民三方共同負擔，專款專用。政府承擔的部分從國有土地增值收益中列支，安排專項財政撥款；集體承擔的部分由土地補償費中提取；失地農民承擔一小部分，可按具體經濟情況承受能力自愿承擔，從安置補償費中扣除。專項社會保障基金的建立可以為失地農民提供最低的生活保障、養老保障和醫療保障。

3、政府應加強社會保障的宣傳力度

政府應在黃家湖地區大力宣傳新型農村養老保險和新型農村合作醫療政策，各級黨委政府及有關服務部門要充分運用廣播、電視、宣傳欄、標語及印發材料等多種宣傳形式，廣泛深入做好《社會保險法》、新農保、新農合等有關政策措施的宣傳工作，并加強鄉村兩級工作人員業務培訓，尤其是要盡快提高村干部和村級勞動協理員的政策宣傳解讀水平。政策宣傳解讀應做到通俗易懂，把法規、政策給農民講透，使農民心中有數，讓他們懂得參加新農保和新農合的好處在哪里，讓農民放心參保。同時，政府服務部門要加大組織引導的力度，“群眾自愿”不等于放任自流，要耐心細致、不厭其煩地做好宣傳解釋工作，用政策引導方式鼓勵農民早參保，多繳費。

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