地方財政健康與財政分權——基于湖北省縣級數據的實證研究

李建軍，謝欣

(西南財經大學財政稅務學院，四川成都611130)

一、引言及文獻綜述

1994年稅改，構建了中央和地方以分稅制為基礎的分級財政框架。然而，這一體制主要作用于中央和省級層面，省級以下至今沒有進入真正的分稅制狀態，主要表現為地方財政層級過多、各級事權劃分不清晰，財政關系不規范，事權層次下移、財權層層上移，這成為縣鄉基層財政困難的重要原因。[1-2]準確地評估縣級財政收支狀況，是完善省以下財政分權制度、轉移支付制度，以及促進地方公共服務均等化的基礎性工作。

縣級財政收支狀況一般用年度財政赤字來刻畫，[3]但由于縣(市)人口、經濟規模不同，財政赤字作為絕對指標難以進行比較分析。為此，研究者通過用一般預算收入與預算支出之比，或地方負責征收的收入與本級支出之比表示的財政自給能力系數來反映地方財政收入滿足其公共支出需要的程度。[4]由于該指標計算中的收入和支出都是地方的實際值，而實際收支并不能反映實際的收入能力和支出需要。

在國外，美國統計摘要(1990)用由州財政收入減支出與州財政支出的比表示的財政壓力指標來表示州的財政狀況；世界銀行(2000)和OECD(2006)采用各省估計的財政支出需要與其財政收入的差額的省級財政收支缺口來考察地方財政狀況，其中各省主要科目的財政支出需要計算是假定國家層面實際支出和支出需要相等，根據省所占的比重進行推算。[5]美國政府間關系咨詢委員會(ACIR，1991)以“代表性稅收”法(RTS)估計地方財政收入能力指數，并用考慮不同地方公共服務成本和范圍的“代表性支出”法(RES)估計地方財政需要指數。在此基礎上，Tannenwald和Cowan(1997)利用地方收入能力指數和支出需要指數之比為財政舒適指標(Fiscal Comfort)研究了1987和1994財年美國州級財政狀況。[6]而Ladd和Yinger在研究美國城市財政狀況時，在估算反映“合理的財政收入”和“合理的支出需要”的地方財政收入能力和財政支出需要的基礎上，構建財政健康指標來評估分析城市的財政狀況及可持續性。[7]該方法在計算地方財政收入能力時，不是根據實際收入，而是考慮稅源、征管、稅制等計算地方財政組織收入的能力；財政支出需要的估算，則根據地方在提供主要公共服務項目范圍及其責任分擔、不同地方不同公共服務成本差異等估算出各地方在提供一定數量和質量水平的公共服務時所需的公共支出，進而使財政健康指標反映的地方財政狀況更具科學性和可比性。

分權及分級財政制度是現代財政制度的重要內容。改革開放以來，從財政包干、分稅制到“省直管縣”，我國的財政分權改革不斷深入和完善。財政分權理論認為，信息優勢、同質偏好和“用腳投票”使財政分權影響公共資源的配置。大多實證研究也表明，財政分權對我國公共品供給產生了影響。如駱永民(2008)以1998-2005年數據利用DEA和空間面板模型研究發現，我國財政分權有效地提高了地方政府的效率；龔鋒(2008)對我國地方公共安全服務效率的研究發現，財政分權促進了公共安全服務供給效率的改善。[8-9]另外，實證研究還發現，財政分權對不同公共支出及公共品供給的影響不同，我國的財政分權引起地方公共支出“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”，財政分權明顯增加了“硬”公共品供給，而對“軟”公共品供給卻有明顯抑制作用。[10-11]就具體公共服務看，劉成奎和王朝才(2008)用我國省級面板數據分析表明，財政分權較強地促進了農村公路的供給，而喬寶云等(2005)卻發現財政分權沒有增加小學義務教育的有效供給。[12-13]

在研究我國經濟增長的文獻中，財政分權被認為是一個十分重要的制度因素。財政分權不僅硬化了政府對國企的預算約束，還促進了地區間的競爭，為地方政府發展本地區經濟提供動力，導致了我國經濟的持續增長。[14]盡管也有實證研究認為，財政分權不利于地區經濟增長，但近期大多研究結論都支持財政分權對經濟增長的促進作用。[15-17]不過，這些都是研究中央和地方財政分權。最近，劉小勇(2008)研究發現，省以下財政支出分權對省際人均GDP增長影響為正；肖文和周明海(2008)利用浙江縣級面板數據研究發現，財政分權提高了政府支出和私人投資效率，從而促進了經濟增長。[18-19]由此可見，財政分權提高了地方公共品供給效率，并對地方財政支出結構產生影響，從而影響著地方財政支出規模和財政支出需要。另外，地方財政收入源于地方經濟，財政分權促進地方經濟的增長，進而可能引起地方財政收入的增加。

本文借鑒Ladd和Yinger(1991)城市財政健康評價思想方法，構建我國縣級財政健康的評價方法，以湖北省為樣本對縣(市)的財政健康狀況進行評價分析。在此基礎上，考察地方財政分權、“省直管縣”對財政健康的影響。本文的研究對于科學地評估地方財政收支狀況，完善地方財政收入和支出分權，以及合理、準確地安排轉移支付，促進地方公共服務均等化，乃至地方財政體制整體構建等都具參考價值。

二、地方財政健康估計

(一)地方財政健康測算方法

根據Ladd和Yinger(1991)的定義，財政健康是指地區財政向轄區居民提供公共服務的能力，反映政府財政收入能力與提供平均水平的公共服務所需支出的平衡關系。這里假定各地區不同類別公共服務的服務責任是相同的，即就某類公共服務而言，各地居民需要有相同數量和質量，或稱均等化的公共服務。財政健康水平是以財政收入能力和財政支出需要的相對關系確定的。這樣，財政收入能力、財政支出需要及財政健康計算方法具體如下。

1.財政收入能力

財政收入能力是地方在既定的稅收制度、平均的稅收征管強度下，以轄區可稅資源(如銷售額、收入或所得、財產等)所能獲得的用以提供公共品及服務的財政收入。在稅制相同的條件下，假定各地有相同的征管水平及強度，則縣(市)財政收入能力可表示為:

其中，RCit為t時期i縣(市)的財政收入能力；Y為縣(市)人均GDP，用以刻畫不同地區在不同時期的稅源；bt為縣級平均財政收入率，用樣本省的縣級財政收入與該省GDP之比表示，這是因為在省域內的稅制、縣級稅收分享比例和征管水平大體相當，用縣級平均財政收入率來反映各縣取得財政收入可達到的比例與潛力。

2.財政支出需要

居民個體及其所處環境的差異使居民間公共品需求具有異質性。同樣，不同地區居民的公共品需求偏好也不同。因此，在轄區居民福利最大化目標下，地方政府的公共品供給責任也因地因時而異。然而，就社會安全秩序、教育、衛生等基本公共服務的需求而言，居民之間又具有同質性，政府也有責任在基本公共服務上承擔應有的責任。假定各地居民有相同的公共品需求，各地政府的公共品供給責任相同，則縣(市)財政支出需要為縣(市)政府向轄區提供標準數量和質量的公共品及服務。在公共服務的內容和質量相同、公共品供給均等化基本原則下，各地由于生產提供公共品的投入要素和環境差異而造成的公共品供給成本差異，使得不同縣(市)提供相同數量和質量的公共品需要不同的支出。因此，縣市財政支出需要可表示為:

其中，ENit為t時期i縣(市)的公共服務支出需要；基于基本公共服務均等化的理念，設定不同縣(市)公共服務供給的基本或基準責任相同，ERtj為t年j類公共服務的支出責任，用樣本省縣級j類公共服務人均支出，j=1，2，3分別代表:農村公共服務、基本公共服務、公共管理和秩序。CIitj為公共服務成本指數，反映各縣(市)公共服務提供中因投入要素成本及環境差異造成的財政支出需要的不同。

基于對公共生產技術的合理假設，公共服務提供投入要素價格對生產成本具有乘數效應(Yinger，1986)；而環境因素對公共服務成本的影響具有指數函數的特征(Helen F.Ladd，John Yinger，1991)。建立單位公共服務的人均支付成本函數如(3)式，這里I表示公共服務提供的投入價格指數，φ(X1,…,Xm)表示環境因素對公共服務供給成本的影響，其中X1,…,Xm表示影響成本的環境因素，a為待估參數。

一居民對公共品和服務的需求是其收入和他為獲得另一單位公共服務支付的價格的函數(Inman，1979)。居民為另一單位公共服務的支付稱為稅收價格tp，單個居民對公共服務的需求函數寫成常見的常彈性形式:

這里s表示一居民對公共品的需求水平，y表示居民收入，tp表示居民為所需水平的公共服務支付的價格，k、a、b為常數。由于我國公共服務的提供缺乏“用手投票”的決策機制，公共服務的提供主要是由決策者根據經濟發展水平統籌提供的方式，地區公共服務需要則是由經濟發展水平和公共服務提供成本決定的。由此得出縣(市)公共服務需求式為:

其中，S為公共服務需求量，Y為人均GDP表示的經濟發展水平，C為單位公共服務人均分擔成本，k、α、β為常數，α、β分別為公共服務需求的經濟發展和價格彈性。對于i縣(市)t年，人均公共服務期望支出水平為，它等于公共服務需求乘以單位公共服務人均成本，即:

地區制度特征也影響縣(市)公共支出。首先，我們引入滯后調整假設(Ladd and Yinger，1991)，它反映制度約束及支出慣性，表示前期支出對當前支出的影響:

以(8)式為基礎，分別用三類公共服務相關數據進行回歸。由于(8)式為非線性回歸模型，我們令lnEit=leit，lnYit=lyit，lnIit=liit；lnX1it=lx1it，…，lnXmit=lxmit，lnEit-1=leit-1，λlnk=δ，λα=φ，λ(1+β)a1=θ，λ(1+β)a1=A1，…，λ(1+β)am=Am，1-λ=γ，將其轉換為線性模型如下:

以線性模型進行回歸，獲得參數δ，φ，θ，A1，…，Am，γ的估計值。由λ(1+β)=θ，λ(1+β)a1=A1，…，λ(1+β)am=Am，可求得三類公共服務各自成本函數的參數為a1，…，am值。然后，可根據(3)式計算農村公共服務、基本公共服務和管理及秩序三類公共部分的成本，以樣本地區各期平均成本值除以各地成本得到成本指數，也即。

3.財政健康

根據前文對財政健康的定義，財政健康是指在一定的制度下，縣(市)向轄區居民提供公共服務的能力，反映縣(市)財政收入能力與提供平均質量的公共服務所需支出的平衡關系。財政健康公式可表示為:

其中，q為基準因子，它使基年的平均財政健康FH等于0，以后各時期財政健康值以此為基準可比，q表達式為(10)式，其中N為地區個數:

(二)地方財政健康測算數據說明及結果

本文以湖北省52個縣(市)2003-2006年數據為樣本，2007年以后數據由于財政支出科目分類改革，財政支出項目前后不可比，而沒有納入。本文所使用原始數據主要來自《湖北統計年鑒》、《湖北財政年鑒》、《湖北農村統計年鑒》及《中國縣/市社會經濟統計年鑒》等相關各期。

我們首先根據(1)式計算出樣本縣(市)的財政收入能力。其次，為計算財政支出需要，須確定各類公共服務的服務責任及其成本指數。如前所述，公共服務責任用樣本縣(市)各類公共服務人均支出表示，其中農村公共服務以農林支出、水利和氣象人均支出表示，基本公共服務以教育、科技、衛生和社保等人均支出刻畫，公共管理和秩序服務用行政管理和公檢法司的人均支出反映；在三類公共服務的成本指數計算中，價格I和環境因素變量X，如表1所示。接著，基于(8)式三類公共服務回歸結果，可求得各自成本函數(3)式中的相關參數值，進而計算出三類公共服務。利用計算出的三類公共服務的服務責任及相應的成本指數，根據(2)式可測算出樣本縣(市)在樣本期間的公共支出需要。最后，根據(9)式和(10)式可計算出各縣(市)的財政健康指數。

表1 公共服務成本函數的價格與環境因素

圖1表示湖北省52縣(市)財政健康指數。由表可知，從2003年到2006年有35個縣(市)的財政健康指數一直為正，說明這些地區財政收入能力能夠滿足其財政支出需要；而另外27個縣(市)的財政健康指數一直為負，財政收入能力不能滿足其提供平均數量和質量公共服務的支出需要。就樣本縣(市)財政健康變化而言，2006年較2003年有28個縣(市)的財政健康指數在提高。這意味著多數縣(市)財政收入能力的增強快于財政支出需要的擴張，還有24個縣(市)財政收入能力的變動趕不上公共服務需求數量和質量擴張引起的財政支出需要的增加?？傮w來看，2004年到2006年平均財政健康分別為-5.9、-3.3和2.76，樣本縣(市)平均財政健康呈現出先降后升的態勢，但財政健康度整體仍不高。

圖1 湖北省52縣(市)實際財政健康指數(單位:%)

三、實證分析

(一)模型設定與變量數據說明

地方財政健康主要反映地方財政收入能力滿足標準水平的公共服務所需支出的狀況，它主要受稅源、公共需求、財政體制、經濟社會狀況等影響。結合本文的研究目的，建立如下計量模型:

其中，下標i、t分別表示地區(縣或縣級市)和時間，被解釋變量FH為地方財政健康。財政分權是本文主要考察的變量，本文主要用lfd和dum兩變量分別揭示。lfd為縣(市)財政分權變量，這里借鑒財政分權的一般衡量方法。[9][11]縣(市)財政分權的計算公式為:縣(市)人均財政支出/(省本級人均財政支出+地市本級人均財政支出+縣(市)人均財政支出)，dum為“省直管縣”改革啞變量?！笆≈惫芸h”改革使省級財政直接與縣(市)財政進行收入劃分、轉移支付、財政結算、資金報解和調度等，規范了省、市、縣之間的財政收支權責關系，是1994年分稅制改革以來地方財政體制的一次重大變革；“省直管縣”啞變量取值要根據各地進行省管縣改革的時間而是，改革前取值為0，改革后取值為1。

模型的控制變量有:lpinc為縣(市)居民人均收入，以各地城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入，按城鄉人口加權計算而得，該變量表征地方財政健康變化的稅源、經濟發展因素。lcity為城鎮化率，用城鎮人口占地區人口比重(%)表示。人口增加對公共品供給同時具有“網絡效應”和“擁擠效應”，這里用lpop轄區人口數(萬人)來刻畫人口規模因素。在我國特別是中西部地區，由于自身收入有限，縣級財政支出有相當部分來自上級轉移支付，這里我們考慮該因素，但因縣級轉移支付收入數據難以獲取，我們以地方人均財政總收入與一般預算收入的差額來近似地刻畫lpsub(單位為元/人)。lprice為縣(市)平均工資指數，用以反映地區價格因素。μi為觀察不到的地區效應，εit為隨機誤差項，α和β為變量系數，c為截距項。此外，變量符號前加l，表示該變量取自然對數形式。

本部分使用湖北省52縣(市)2003-2006年面板數據進行回歸分析，原始數據來自《湖北統計年鑒》、《湖北財政年鑒》、《湖北農村統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》相關各期及中國資訊行INFOBANK數據庫。財政健康變量數據由文章第二部分所述方法計算而來。

(二)回歸結果分析

面板數據模型主要分混合效應、固定效應(FE)和隨機效應(RE)三種模型。我們先比較基礎模型(1)的混合OLS和固定效應模型，F統計量為33.22，表明固定效應優于隨機混合OLS估計。然后，通過Hausman檢驗來確定是選擇固定效應模型還是隨機效應模型，chi2值為18.26，P值為0.0108，拒絕原假設則應選擇固定效應模型。表2第2列報告了基于面板固定效應模型回歸結果。

財政分權是本文主要考察的變量。為避免lfd財政分權變量與因變量間可能存在的交互作用，而產生內生性問題使模型參數估計有偏和非一致。本文借鑒通常的簡便做法(羅知，2009)。[20]選取的滯后一期變量作為工具變量。在此基礎上，利用工具變量法進行估計，從表2第3列所示的回歸結果來看，固定效應工具變量回歸Hausman檢驗chi2值為16.95，P值為0.0177，說明解釋變量存在內生性，應選擇IVFE估計，工具變量回歸結果如表2第3列所示。下面，我們基于該結果進行分析。

表2 財政分權對地方財政健康影響回歸結果

從回歸結果看，財政支出分權變量回歸系數顯著為正，這說明財政分權有助于縣級財政健康度的提升?？赡芙忉屖?雖然地方財政分權程度的提高，意味著縣(市)承擔的公共支出責任及提供的公共服務范圍、數量和質量也隨之提高，引起縣(市)財政支出需要增加。但與此同時，財政分權一方面提升了公共品供給效率，另一方面促進了地方經濟增長。[7-8][18-19]財政分權通過增強地方公共服務供給的效率和有效性，以及地方政府發展經濟的自主性、促進經濟增長，從而豐富稅源、擴大稅基，增強地方財政收入能力，進而使地方財政分權與財政健康呈現出正向關系。

“省直管縣”改革虛擬變量dum系數顯著為正，這表明“省直管縣”改革顯著增強了縣(市)財政健康水平?！笆≈惫芸h”財政體制改革減少了財政級次，規范了省、地市和縣(市)財政關系，降低了財政資金和信息的傳遞成本，提高了財政資金流轉速度和財政工作的效率；[21]消除了地市對縣級財政資源的不合理汲取，一定程度上從制度上改變了“市刮縣”及地市對所屬縣市經濟活動的過分干預，增強了縣級財政的獨立性及其財政活動的主動性，促進了財政能力的提高和經濟發展，進而改善了縣(市)的財政健康水平。2009年財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》指出，爭取在2012年底以前，在全國除民族自治地區以外全面推行省直管縣財政體制。需要說明的是，“省直管縣”財政改革發端于浙江省，由于地區差異及“省直管縣”改革對經濟社會影響的多維性。本文研究只是基于湖北省數據，從財政健康角度為“省直管縣”改革提供經驗支持。

就其他控制變量而言，居民人均收入lpinc、城鎮化變量lcity、人口規模lpop三變量系數顯著為正，說明居民收入增加、城鎮化率提高、轄區人口增加將提高縣(市)財政健康水平，這與我們的預期相一致。以工資指數反映的轄區價格水平lprice系數顯著為負，價格水平的提高使縣(市)為滿足不變公共服務所需支出增加，而縣(市)缺乏有效的獨立財權，財政收入彈性低，從而使價格水平提高反而引起財政健康度降低。轉移支付變量系數lpsub不顯著，其原因在于，本文的財政健康指標反映的是縣(市)財政收入能力滿足其財政支出需要的狀況，而財政收入能力指標是基于縣(市)轄區稅基(GDP)及省域內縣級平均稅負水平而得的，與轉移支付指標聯系弱。

(三)穩健性檢驗

財政分權有多種度量方式，前文研究中我們運用的是最常用的支出維度的財政分權指標。此外，還有收入指標、邊際分成率及其他指標等。[22]基于數據的可得性，我們采用收入維度的財政分權指標對研究結論的穩健性進行檢驗。收入維度縣(市)財政分權的指標計算公式為:縣(市)人均財政收入/(省本級人均財政收入+縣(市)所在地市本級人均財政收入+縣(市)人均財政收入)，并取自然對數，用lfrfd表示?；貧w結果見表3。由回歸結果可知，財政分權lfrfd和省直管縣dum兩變量的系數都顯著為正。同樣，地方財政分權和省管縣財政改革有助于縣(市)財政健康度的提升。就其他控制變量來說，變量系數符號及顯著性也保持穩定。整體而言，它與表2的結論是一致的。

表3 穩健性檢驗回歸結果

四、結論與政策建議

(一)主要研究結論

1.財政健康反映地區財政收入能力滿足其提供平均水平公共服務的公共支出需要的狀況。從2003年到2006年，湖北省縣(市)財政健康呈現出先降后升的態勢。整體而言，縣(市)財政健康水平仍較低，地方財政收入能力難以充分滿足公共支出需要。

2.實證研究發現，縣(市)財政分權擴大公共支出需要和增強財政收入能力的效應并存，總體上顯著增強了縣(市)財政健康?！笆≈惫芸h”財政改革規范了省、地市和縣(市)財政關系，從制度上消除或減輕了地市對縣級財政資源的不合理汲取，增強了縣級財政的獨立性及其財政活動的主動性，促進了財政能力的提高和經濟發展，進而促進了縣(市)的財政健康水平的改善。

財政分權雖然有助于增強地方財政健康度，但在當前的地方財政分權制度下，縣(市)承擔了過多公共品和服務的供給責任，如一些上級政府應該更多承擔的教育、社保、醫療等。而財政收入分權度卻相對比較低，縣(市)財政收入自主性低。這一方面會導致基本公共服務供給不足、地區間公共服務非均等；另一方面會引起地方收費、政府融資等非規范收入的膨脹，帶來財政風險。

(二)政策建議

1.應厘清市場經濟下政府的職責范圍，根據各項公共服務的具體特征、不同級次政府組織管理特點、技術水平、社會環境等，明確、合理地劃分包括縣(市)、鄉鎮在內的各級政府的公共服務責任。

2.完善分稅制特別是省以下分稅制，結合各級政府公共服務支出責任、稅收自身特征等，在不同級次政府之間合理配置稅收等財權。

3.堅持財力和事權相統一的原則，建立完善的轉移支付制度，為既定稅收分權制度下，財政收入能力不能滿足提供平均數量、質量(或稱均等化)公共服務的地區進行合理的轉移支付。

4.建立公開透明、規范有序、風險可控的地方債制度，以滿足地方公共支出需要，促進經濟社會發展。

5.應堅持完善“省直管縣”財政改革，逐步取消改革中的一些臨時性和過渡性做法，使地級市和縣(市)財政成為相互獨立的平等主體，最終減少財政及行政層級，構建扁平化、高效、健康的地方財政及行政管理體制。

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