從非訴執行看行政案件爭議化解

■文/劉益穎

非訴行政執行是指未經訴訟審查的具體行政行為發生法律效力后，具體行政行為確定的行政相對人不履行義務，人民法院根據行政主體或者權利人提起的強制執行申請，依照有關法律規定和司法解釋所進行的審查立案、合法性審查和強制執行活動。

依照《行政處罰法》第五十一條的規定，申請人民法院強制執行是質監部門解決行政案件執行爭議的合法途徑。浙江省衢州市質監局自2004年以來，共申請法院強制執行行政處罰案34宗,申請執行標的額1279620.5元,實際執行罰款473875元，實際執行到位金額只占申請標的額的37.03%。由此可見，行政案件執行難問題比較普遍。認真研究解決好執行難，并由此深入研究行政案件爭議化解，關系到質監行政執法的權威與辦案效率，對于提高行政執法水平，樹立良好部門形象，建立“和諧質監、法治質監”有著重要的現實意義。

行政案件執行爭議原因剖析

1.經濟發展大環境變化對行政執法的影響。

地方政府為了更好地營造企業經濟發展軟環境，制定了一系列刺激經濟發展的政策，其中強調行政部門加強對企業的服務，并普遍采取了涉企行政處罰的報審、報批制度，設立衢州市經濟發展軟環境監測工作站(點)，將對全市各級行政機關、事業單位以及其他具有行政執法職能，提供公共服務的企業及其工作職員進行監測。這些政策對增強行政機關的服務意識，提高行政執法規范化，起到了一定的促進作用，但由于對政策的理解角度不同，一定程度上增加了行政執法辦案的復雜性。

2.被執行人方面的原因剖析。

一是被執行人的僥幸心理。由于被執行人文化素質低，法律意識淡薄等原因，收到行政處罰決定書后,心存僥幸，采取消極對抗方式，既不申請行政復議和提起行政訴訟，也拒不履行行政處罰決定。二是被執行人經濟問題。由于金融危機大環境的影響，很多被執行人效益不佳，面臨破產或經濟基礎薄弱，沒有可供執行的財產，法院不得不終止執行。三是被執行人刻意逃避行政處罰,導致強制執行難以完成。在實際執法中,有的知法犯法者為逃避制裁，不僅在執法辦案過程中鉆辦案程序要求的空子，借故不配合檢查調查，甚至有意阻攔、刁難執法辦案人員，而且在法院強制執行過程中逃離住所,隱匿或者轉移財產,使得強制執行申請因被執行人下落不明或資不抵罰等原因而被法院終止執行。還有的被申請執行人，在法院主持下與申請執行人達成分期執行協議，但在恢復人身自由后，就采取手機關機，出外打工等消極躲避對策，逃避執行。

3.質監部門行政執法過程中本身存在的問題。

一是少數案件被處罰對象認定不當。個體工商戶屬于自然人范疇，實施行政處罰時應以“公民”對待，少數案子還是以營業執照上登記的字號為行政處罰對象；有的非法人處罰對象的經營者被稱之為“法人代表”。二是個別案情調查不夠充分。個別案子現場檢查、調查筆錄過于簡單，對違法事實的描述不夠清楚；有的行政處罰決定書對整個案情描述不完整；有的貨值認定僅憑當事人陳述單證。三是文書使用不很規范。有的自行制作的立案、結案審批表，只有承辦人意見一欄，且單人簽名，無承辦單位意見一欄，這樣形式上表現出單人執法之嫌。四是執法程序問題。個別案件執法程序出現瑕疵，導致行政相對人對具體行政行為產生異議。五是申請執行期限問題。《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第八十八條規定:“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。”在實踐中，錯過申請執行期限的案子也有很多。六是個案平衡問題。個別案件同等情況不能同等對待，行政相對人產生對比心理，影響了案件的有效執行。

解決行政爭議的對策

1.引入執行和解機制。

在我國傳統的司法實踐和理論研究中，一般認為行政權力包括行政處罰權，在作出后即不能進行隨意處分。因為，行政主體只有承擔實施的義務，沒有處分的權力，不能放棄、變更或轉讓。行政職權的行使只能依法進行而不允許行政主體對行政職權的內容與行政相對人進行協商。而這種不得隨意處分的原則不僅適用于訴訟階段，也適用于執行階段。今年6月30日通過的《行政強制法》第四十二條規定:“實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。執行協議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。”這表明，行政爭議協商和解制度已適用于行政機關強制執行程序，進入我國的法治軌道。雖然法律并未明確規定協商和解可以適用于非訴行政案件的執行階段，但是依立法本意、社會主義法治理念，行政爭議的協商和解制度同樣適用于申請人民法院強制執行階段。

在實踐中，近年來質監部門所申請法院強制執行的非訴行政執行案件已廣泛適用執行和解機制。2008年，浙江金利馬氟化工有限公司無證生產?；芬话?，質監部門下達了對企業處以罰款443000元的行政處罰決定，浙江金利馬氟化工有限公司在法定期限內既未履行行政處罰決定，也未至有關部門申請行政復議及提起行政訴訟，質監部門在法定期限內向柯城區人民法院申請強制執行。浙江金利馬氟化工有限公司向縣政府反映要求減免，以暫緩企業周期性經營困難，經市政府協調，質監部門與浙江金利馬氟化工有限公司達成和解協議，將罰款減免至150000元，浙江金利馬氟化工有限公司很快交了罰款并積極取證。在2009～2010年申請法院強制執行的10個非訴行政執行案件中，有5個案件引入了和解機制，占了50%，有效化解了行政爭議，實現案結事了，提高了行政效率。

2.深化陽光執法，服務工業經濟。

正確認識和處理嚴格執法與服務經濟的關系，探索行政執法契合衢州經濟發展實際，提高行政執法有效性的途徑和方式。增強質監部門行政執法工作的透明度及公信力,主動接受社會監督,確保權力陽光運行，努力做到權力陽光，各項行政執法權于法有據；程序過程陽光，整個執法過程平等公開；結果陽光，執法結果公開、合法合理，為多數人所能理解贊同；目的陽光，所有行政執法的根本目的在于維護社會穩定大局。

在實踐中，需深入推進依法行政，不斷加強行政執法規范化建設，延續好的經驗和做法，比如實施相對集中執法體制，推行“開門審案”、“說理性執法文書”、協商和解行政爭議等。在總結推廣好的經驗做法的同時，仍應繼續研究新情況，不斷探索創新具體監管方式，推行系列告知、探索輕微違法首查整改告知、正確實施《蘇浙滬質量技術監督行政處罰裁量規則》等新制度。

3.加強與法院的聯系與溝通。

積極配合法院，建立與法院之間的執行案件溝通聯系機制。及時掌握被執行人的下落去向、經營狀況及資產情況等基本情況,為法院提供執行信息。如人民法院對相關法律規定存在不同理解時,加強協調與溝通,充分做好準備,隨時應對法院提問,借鑒已執行成功案例所取得的經驗,盡量使法官在第一印象中認為我們的行政處罰是正確的,爭取人民法院的支持與配合。

4.深入實施普法教育，廣泛開展“萬人培訓工程”活動。

加強對社會公眾的法律宣傳工作，提高其遵守國家法律、政策的自覺性。利用報紙電視廣播、文化大篷車等宣傳媒介深入普及質監法律；通過廣場法律咨詢、專家講座等形式為社會公眾答疑解惑；推廣說理式執法文書，借鑒江蘇說理式行政執法的先進經驗，力求在執法過程中創新行政執法理念和方式方法，做到全程說理、“辦一案普一法”。