把握管轄權和違法事實要件是關鍵

■文/趙 森 王新法

《銷售列入淘汰目錄的產品是否可以直接處罰》一文列舉了四種不同意見。筆者認為，解決上述問題的關鍵在于必須準確把握行政處罰管轄權和違法事實構成要件這二者的內涵。

行政處罰管轄權問題

《行政處罰法》第二十條規定:“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄”。據此，行政處罰管轄權主要包括職能管轄、地域管轄和級別管轄這三個方面。

筆者在這里重點介紹職能管轄問題。所謂職能管轄，簡單講就是某一行政機關對哪些事項具有處罰職能，這是確定級別管轄和地域管轄的前提。根據“法無授權不可為”這一現代政府法治的基本原則，確定政府機關職能管轄的依據主要是現行法律法規和三定方案的規定。具體到質監和工商兩部門的質量監管職能分工問題，根據2001年國務院辦公廳關于國家質檢總局和國家工商總局職能調整規定，國家質檢總局負責生產領域的產品質量監督管理，國家工商總局負責流通領域的商品質量監督管理。其后，各省、自治區、直轄市先后對所屬的質監和工商兩個部門的職能進行了相應調整。如山東省人民政府辦公廳規定，山東省質監局不再負責流通領域的商品質量監管職能，但仍有權對流通領域中發生的計量、標準等行為實施監督管理。本案中的某質監局是否有權對流通領域的商品質量實施監管，關鍵還要依據其所在省對質監和工商兩部門職能分工的有關規定。如果該省政府規定質監部門有權對流通領域的商品質量實施監管，某質監局就有權對流通領域中發生的銷售國家明令淘汰的產品進行調查；但如果該省質監部門不再承擔流通領域商品質量監管職能，那么依據《質量技術監督行政處罰程序規定》第十一條:“質量技術監督部門發現辦理的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應當依法移送其他有關部門”之規定，某質監局應當將本案依法向工商部門進行移送。

違法事實構成要件問題

《行政處罰法》第四條第二款規定:“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。由此可見，行政處罰最核心的內容是對當事人行政違法行為的認定。只有在正確認定違法事實的基礎上，才能正確依據相關法律規范，并遵循法定程序，對當事人實施處罰。而違法事實認定清楚的關鍵在于必須掌握應受行政處罰行為的構成要件。應受行政處罰行為構成要件的首要條件就是其必須是違反行政法律法規的行為。

通過對本案所介紹案情的分析，在事實認定方面存在的關鍵點就是當事人銷售《產業結構調整指導目錄(2011年本)》所規定的淘汰產品的行為是否屬于違法行為。《產品質量法》第三十五條規定:“銷售者不得銷售國家明令淘汰并停止銷售的產品”。據此，構成該條所規定的違法行為必須同時具備兩個要件，一是國家明令淘汰；二是停止銷售。由于國家發改委發布實施的《產業結構調整指導目錄(2011年本)》中已明確將HRB335牌號的熱軋鋼筋規定為淘汰產品，因此，本案當事人銷售上述產品的行為符合“國家明令淘汰”這一要件應無異議。對于第二個要件即“停止銷售”問題，筆者認為，構成該要件必須以國務院或相關部委發布的文件中明確規定停止銷售為依據。如國家工信部于2011年發布的《關于淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄的公告》第二條:“對本目錄所列的落后生產工藝裝備和產品，按規定期限淘汰，一律不得轉移、生產、銷售、使用和采用”就屬于國家明確規定停止銷售的情形。而《產業結構調整指導目錄(2011年本)》中雖規定了淘汰產品的范圍，但并沒有停止銷售的規定。筆者認為，自該目錄實施之日起，生產者不得再生產列入目錄的淘汰產品(目錄中規定了淘汰期限的除外)，但對于生產者在6月1日之前已經生產的列入淘汰目錄的產品，由于該目錄未有停止銷售的規定，因此，銷售者可以繼續銷售。

綜上，如果依據《產業結構調整指導目錄(2011年本)》，可以得出以下結論，即2011年4月30日生產的HRB335牌號的熱軋鋼筋不屬于淘汰產品，當事人可以繼續銷售。8月20日生產的50噸HRB335牌號的熱軋鋼筋屬于淘汰產品，該批產品的生產和銷售均屬于違法行為。對于銷售該批50噸產品的行為，某質監局應依據該省關于質監與工商質量監管職能分工的規定，進行移送管轄或者自行處罰。對于生產該批50噸產品的行為，某質監局應通報生產企業所在地的質監部門進行管轄。