厘清概念 明確目標基層水利服務體系建設全面推進

□ 本刊編輯部

2011年8月18—19日，水利部在湖北省潛江市召開全國基層水利服務體系建設現場會（南方片）

2011年8月18—19日，水利部在湖北省潛江市召開全國基層水利服務體系建設現場會（南方片）。

2011年8月30—31日，水利部在寧夏回族自治區中衛市召開全國基層水利服務體系建設現場會（北方片）。

會議之所以分南北兩片分別召開，主要考慮到我國南北方自然條件、水資源條件、水利建設任務、工程管理形式等因素的差異，以便于相鄰相近地區更好地互相交流借鑒。而這并非此次會議最引人注目的地方，更為關鍵的是，這是首次專門以“基層水利服務體系建設”為主題的大規模會議，對涉及水利管理最末梢的基層機構的一系列關鍵問題給予厘清，并作出明確安排和部署。

事實上，細心人也許注意到了，此次會議之前，中央層面相關調研和制度設計工作的密集程度已經提高。

2011年4月27—28日，水利部農村水利司、人事司在京聯合召開基層水利服務機構發展狀況座談會。

5月，水利部農水司開展基層水利管理單位的性質、職能和管理體制調研。

6月28日—7月1日，7月18—20日中編辦三司與水利部農村水利司、人事司、發展研究中心聯合組成調研組分別赴四川省、河北省進行基層水利服務機構發展狀況調研。據悉，水利部、財政部、中編辦在多次專題調研基礎上，準備出臺包括鄉鎮水利站在內的基層水利服務機構建設指導性文件，目前這一文件正在起草階段。

這些連續動作表明，按照2011年中央1號文件和中央水利工作會議關于“健全基層水利服務體系”的明確要求，以此次現場會召開為重要標志，我國基層水利服務體系建設的大幕已經拉開。

正視我國農田水利兩個“最后一公里”問題

值得關注的是，會議首次提出我國農田水利當前存在的兩個“最后一公里”問題。關于末級渠系等工程建設上的“最后一公里”問題已為人們所熟知，這第二個“最后一公里”問題所指為何？

據調查，目前全國僅有61.1%的鄉鎮設有水利站，一些鄉鎮只設1～2名水利員，有的既無站也無員，已有水利站1/4靠自收自支，經費沒有保障。不少地方基層水利服務體系線斷、網破、人散，導致一些地區農村水利不僅存在田間工程不配套等工程建設上的“最后一公里”問題，也出現了末梢管理薄弱等工程管理上的“最后一公里”問題。

水利部副部長李國英在會議上對這一問題進行了深入分析：“國家對灌區的管理機構只設到支渠一級，斗渠以下為小型農田水利工程，位于灌區渠系的末梢。小型農田水利工程的所有權和使用權，過去一直隸屬于社隊集體。實行家庭聯產承包責任制后，改變了原來社隊集體與農戶的關系，社隊集體不再像過去那樣能夠將分散的農戶整合到統一的計劃體制下，農村社會組織沒有得到充分的發育和成長，農民組織化程度不高，出現了農田水利公共事務缺乏組織與管理的現象，農田水利的公益性碰到了家庭生產經營的個體性，雖然理論上仍可將小型農田水利工程的所有權與使用權認定為集體所有，但由于實際層面的集體缺位而使其權屬模糊不清，從而使小型農田水利工程管理一度陷入‘公地的悲劇’。小型農田水利工程管理上的主體缺位，出現了‘政府管不到、集體管不好、農民管不了’的問題。由此，也進一步限制了小型農田水利工程作用的發揮。”

中央1號文件在突出加強農田水利等薄弱環節建設的部署中，特別提出要加強灌區末級渠系建設和田間工程配套。可以預料，在國家加大農田水利投入后，小型農田水利工程建設“最后一公里”問題有望得到解決。對小型農田水利工程管理“最后一公里”問題，解決途徑則有賴于基層水利服務體系的建立健全。

李國英指出，要把工程建好、管好、用好，沒有健全的基層水利服務體系，沒有過硬的基層水利隊伍，是根本不可能的。只有在加強農村水利工程建設，解決工程“最后一公里”的同時，同步加強基層水利服務體系建設，解決管理“最后一公里”的問題，才能鞏固農村水利建設成果，實現農村水利的可持續發展。

基層水利服務體系建設的歷史演變

基層水利服務體系始建于20世紀50年代末，隨著水利事業的發展和改革開放的深入而逐步發展變化，大致經歷了五個發展階段。

設員建站期

50年代末，一些地方為了推動合作社建設，在公社設立水利員從事水利工作，成為鄉鎮水利站的雛形。隨后水利事業不斷發展壯大，特別是20世紀六、七十年代,隨著大規模水利建設的開展，大部分公社設立水利員，高峰時全國共有水利員50多萬人，不少公社開始建立水利站。

改革轉型期

農村實行聯產承包責任制以后，隨著農村集體經濟的削弱，水利站開始失去經濟支撐，人員大量流失，功能嚴重衰減，到1985年全國水利站近一半人員流失，不少水利站名存實亡，農田水利設施損毀嚴重，對農業生產造成較大影響。

恢復發展期

1986年國務院全面部署開展建立健全鄉鎮水利站的工作，有關部門出臺了定編定員文件。1992年國務院辦公廳又進一步明確，水利站實行縣水利局和鄉鎮政府雙重領導，以水利局為主的領導體制。到1992年全國共設置水利站3.2萬個，定編12萬多人，初步形成了基層水利服務機構的框架，為農村經濟社會特別是基層水利的發展提供了重要支撐。

用水合作組織形成期

在隨后的十幾年間，由于鄉鎮機構改革、基層水利工作弱化等原因，部分鄉鎮水利站逐步被合并和撤銷。20世紀90年代末，一些地方開始建立以用水戶協會為代表的用水合作組織，2005年水利部、國家發展改革委、民政部聯合印發了 《關于加強農民用水戶協會建設的意見》，對農民用水合作組織的性質定位等進一步予以明確，有力推動了用水合作組織的發展，目前全國共建成用水合作組織5萬多個，管理灌溉面積3億畝（0.2億hm2）。

服務體系建立期

2006年國務院關于《加強農業社會化服務體系建設的意見》要求，著眼于新階段農業農村經濟發展的需要，通過明確職能、理順體制、優化布局、精簡人員、充實一線、創新機制等一系列措施，深化改革，加快包括水利、林業在內的農業社會化服務體系建設。大部分省（自治區、直轄市）高度重視，采取一系列辦法措施加強基層水利服務體系建設，鄉鎮水利站（所）建設得到加強，農民用水戶合作組織得到發展，其他社會化、專業化基層水利服務組織開始出現。2011年中央1號文件出臺后，各地進一步加大工作力度，積極研究出臺加強和完善基層水利服務體系建設的指導意見。

支撐基層水利工程運行管理須“三駕馬車”并駕齊驅

明確基層水利服務體系的基本框架和運行機制是此次會議的最大亮點。何為“基層水利服務體系”？會議首次給出基本內涵：基層水利服務體系，是為基層水利建設、運行、維護和管理提供全方位服務的各種組織與機構形成的有機整體，不是某一個組織或者某幾個機構的代稱。

這一有機整體包括哪些內容，李國英將其形象地概括為“三駕馬車”。

“第一駕馬車”是基層水利服務機構。它是以小流域、區域或鄉鎮為單元設置，作為縣級水行政主管部門的派出機構，是國家最基層的水利單位，在其轄區內行使水行政職能，主要承擔水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣等公益性職能，其特性是政府職能的延伸，是基層水利服務體系的基礎力量。

“第二駕馬車”是農民用水合作組織。它是按照一定章程，由受益農戶自愿組成，自我服務的民間合作組織，它填補了農村小型農田水利工程管理主體的缺位，是解決小型農田水利設施的公共性與農戶家庭經營的個體性之間矛盾的有效途徑，是農民群眾自主興辦和管理小型農田水利工程設施的社會團體，其特征主要是合作互助，主要從事受益區內水量分配、水費收取、水事秩序維護、水事糾紛調解，負責末級渠系的建設與管護等。

“第三駕馬車”是準公益性專業化服務隊伍。因其服務對象是具有公益性的灌溉設施，所以它的服務不能是盈利性的，服務成本的付出應享受國家財政補貼，如抗旱服務隊、噴微灌設施維修隊等。它是適應農村水利建設管理新形勢的要求，為農民提供水利技術服務的專業化隊伍，包括專業設備提供、現場維修服務等，其特征主要是專業化和技術性服務。一般應由縣水行政主管部門負責組建。

李國英指出，目前看來，至少要這“三駕馬車”并駕齊驅，相互配合，共同支撐起農村基層水利工程的運行管理，讓其發揮應有的效益。可能將來在“三駕馬車”的框架下，還會有一些有益補充，根本目的是讓農田水利工程在田間地頭發揮出最大效益，讓老百姓感到便利。

基層水利服務體系功能定位及運行機制

基層水利服務機構建設，重點是定性質、職能、編制、隸屬關系。要明確公益性職能，把可以由市場解決的經營性服務分離出去，按市場方式運作；要科學設置機構，可以以鄉鎮為單元建立機構，也可以以小流域或區域建立機構；要理順隸屬關系，實行“條塊結合、以條為主”的管理體制，縣級水行政主管部門負責人員調配和業務指導，人員考評、晉升、調動充分聽取所在鄉鎮等地方的意見；要根據其轄區范圍、管理對象和管理任務等科學合理核定編制。水利部、國家發展改革委、民政部已聯合印發《關于加強農民用水戶協會建設的意見》，對農民用水合作組織建設的指導思想和基本原則、職責和任務、組建程序、運作機制、能力建設、扶持政策等都提出了具體的指導意見。各地要進一步提高認識，統一思想，采取切實有效的措施，加強和積極培育、支持農民用水合作組織建設。專業化服務隊伍是農村水利建設管理的重要技術服務力量，各地要結合各自的實際情況，根據本地農村水利建設管理的實際需求，積極探索、總結適應本地特點的專業化服務隊伍建設管理模式，積極推進專業化服務隊伍建設，讓農民在發展和管理小型農田水利設施、設備過程中享受快捷、便利的專業化服務與保障。

2012年：推行“先建機制后建工程，不建機制不建工程”

如何抓好基層水利服務體系各項工作的落實？會議提出了五條保障措施，除必須提高認識，加強領導，爭取黨政領導對基層水利服務體系建設的重視和支持外，還至少向外界傳達出三條重要信息。

第一是確定了完成基層水利機構建設任務的時限。根據會議精神，準備出臺的具體指導性文件將計劃用兩年時間完成基層水利機構建設任務，目標是基本建成全覆蓋的基層水利服務機構。這表明大尺度的時間表已經制定。

第二是基層水利服務體系建設工作鼓勵先行先試。會議指出，當前基層水利服務體系建設尚處在探索階段，經驗不多，不能指望一步完善，一蹴而就，可以先繁榮、后規范。各地要積極探索，摸索經驗。

第三是會議提出要把基層水利服務機構建設情況作為水利項目立項的重要條件,與項目立項直接掛鉤。2011年從第三批小農水重點縣開始，將建立健全基層水利服務體系作為小農水重點縣建設的重要目標。2012年要把基層水利服務機構建設作為農田水利工程項目立項的約束條件，推行“先建機制后建工程,不建機制不建工程”的做法。

機遇難得，責任重大。相信，隨著這項工作的深入推進，屆時，基層水利服務網絡遍布鄉村，鄉村水利員活躍在農田水利建設一線的喜人場景必將成為現實，完善的基層水利服務體系必將為保障農田水利工程長期發揮應有效益做出積極的貢獻！

地方行動

中央1號文件的頒布和中央水利工作會議的召開對基層水利服務體系建設提出了明確要求。縱覽中央1號文件頒布以來各地出臺的相關實施意見，各地依照文件和會議精神，結合實際，創新體制機制，有針對性地提出了目標和措施，基層水利服務體系薄弱的難題有望突破。

河北：基層水利服務體系公益性職能中增列飲水安全

黑龍江：明確鄉鎮水利站由縣級水行政主管部門垂直領導

黑龍江提出縣級政府要恢復和建立鄉（鎮）水利站，為縣級水行政主管部門的派出機構，實行垂直領導，人員配置與物資調撥全部由縣級水行政主管部門負責，人員與辦公經費納入縣級財政負擔。

浙江：防辦機構與鄉鎮水利服務機構實行綜合設置

浙江提出防汛防臺抗旱任務較重鄉鎮設置的防汛防臺抗旱辦事機構，與鄉鎮水利服務機構實行綜合設置。大力推廣農民群眾自我管理、合作用水等組織形式，依托村級農業服務站點，選配的村級水利（水務）員隊伍，協助基層水利服務機構做好涉水的相關服務工作。

安徽：建立基層水利站獎勵機制

安徽提出繼續實行 《安徽省基層水利服務機構考核驗收與獎補辦法》，2011年從水利規費中拿出600萬元，對基層水利站建設進行考核獎補；從小型農田水利重點縣、大中型灌區節水改造等有關項目中明確一定的經費用于水利站的基礎設施建設和設備、儀器添置；把水利站建設作為省農田水利專項資金考評獎補的重要內容之一，并賦予一定分值。

福建：村村配備農民水利技術員

福建提出鄉鎮（農、林場）農業服務中心必須配備專業水利技術人員，水利重點鄉鎮（農、林場）應健全水利服務機構，按規定核定編制，負責管理本鄉鎮（農、林場）小型水利工程設施。建制村應配備1名農民水利技術員，可以由農技員兼任。

江西：全省鄉鎮水務站2011年年底前全面組建到位

江西提出全省鄉鎮水務站在2011年年底前全面組建到位，所需經費列入縣級財政預算予以保障。健全完善鄉鎮防辦機構，鄉鎮防辦可與水務站合署辦公，實現機構與職能有機統一。建立村級水管員制度，每個行政村設立一名兼職水管員，并適當給予補貼，所需經費納入鄉鎮財政預算予以保障。鼓勵農民用水戶協會自建自管自用小型農田水利工程。

湖北：明確財政“以錢養事”補助資金用于鄉鎮水利公益性服務比例

湖北提出各級財政“以錢養事”補助資金存量部分用于鄉鎮水利公益性服務的比例不少于10%，今后增量部分對水利公益服務要給予傾斜。

廣東：基層水利服務體系公益性職能中增列水政監察

廣東在基層水利服務體系公益性職能中增列了水政監察，提出建立健全“宗宗工程有人管，鎮鎮都有水管所，村村都有水管員”的基層水利服務體系。

貴州：確保水利站所都有現代辦公環境

貴州提出按規定核定人員編制，經費納入縣級財政預算。加強基層水利站所基礎設施建設，確保各站所都有現代辦公環境。

云南：“十二五”開展1000個基層水管單位建設

云南提出每個鄉（鎮）都要設立水利（水務）站（所），按規定核定人員編制，經費納入縣級財政預算。“十二五”期間，開展1000個鄉（鎮）水利（水務）站（所）等基層水管單位建設，著力改善其辦公、生活條件，省級財政給予適當補助。

西藏：按“以錢養事”原則對基層水管員給予補貼

西藏提出基層水利服務機構基本支出經費納入縣級財政預算，基層水利管理員按以錢養事的原則由財政給予補貼。

寧夏：全面實施基層水利科技人員繼續教育工程

寧夏提出增加基層水利服務體系投入，改善水利站（所、段）辦公條件，提升科技服務手段和能力，全面實施基層水利科技人員繼續教育工程。