中韓政府信息公開制度比較

韓雙

摘要：本文采用橫向國別的比較方法對中韓兩國政府信息公開制度的立法進(jìn)程、主體界定、內(nèi)容和程序四個方面進(jìn)行研究，并得出相關(guān)結(jié)論。

關(guān)鍵詞：政府信息公開 信息公開制度 中韓比較

自從1766年瑞典通過《出版自由法》確立政府信息公開制度以來，國外許多國家相繼建立了自己的政府信息公開制度。韓國是亞洲最早制定并實施信息公開法的國家。由于中韓同為亞洲近鄰，文化上都深受儒家文化熏陶，通過對中韓兩國的政府信息公開制度進(jìn)行比較研究，對思考我國政府信息公開制度中的問題有所裨益。

1.中韓政府信息公開立法進(jìn)程比較

韓國在1996年11月通過《公共機(jī)關(guān)信息公開法》，并于1998年1月1日施行，從而使韓國成為亞洲第一個制定并在全國實施信息公開制度的國家。韓國的信息公開制度的形成最初源于學(xué)術(shù)界的討論。1992年韓國總統(tǒng)選舉時，主張當(dāng)選后制定一部信息公開法的金泳三獲勝。1994年，金泳三發(fā)布名為行政信息公開指南的政令。1996年11月，該法案被通過，并于當(dāng)年12月31日公布。

我國在改革開放后，信息公開無論在理論上還是在實踐上、制度上，都有了新進(jìn)展。1988年中共十三大政治報告宣告：“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論”，正式確認(rèn)公民的知情權(quán)。90年代后，推行政務(wù)公開提上議事日程。中共十五大報告指出：“城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務(wù)和財務(wù)公開。”十六大明確要求“要認(rèn)真推行政務(wù)公開制度”。但是在法制上，我國有關(guān)政府信息公開的規(guī)定只是散見于各個單項的法律法規(guī)中。1979年至2003年，我國現(xiàn)有規(guī)定單項信息公開的法律有60多件，行政法規(guī)有220多件，其中規(guī)定政務(wù)信息公開的法律17件，行政法規(guī)67件。2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議第492號令，最終通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》），并于2008年5月1日起施行。

2.中韓政府信息公開中主體界定比較

2.1 信息公開權(quán)利主體的界定比較

政府信息公開法律關(guān)系的權(quán)利主體是指依法獲取政府信息的任何人。“任何人”都有權(quán)請求信息公開的義務(wù)主體履行其公開義務(wù)。《政府信息公開條例》的第一條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息……制定本條例。”由此可見，中國政府信息公開的權(quán)利主體是所有自然人、法人和非法人組織，由于條例中沒有作出“本國”的明確限定，因此可以推斷出外國的公民和團(tuán)體也可以依法獲取我國的相關(guān)政府信息。相比之下，韓國《公共機(jī)關(guān)信息公開法》第6條規(guī)定：“1、人民有權(quán)請求公開信息。2、與外國人信息公開請求有關(guān)的事項由總統(tǒng)令規(guī)定。”韓國的這條界定信息公開請求權(quán)人的規(guī)定是以國民主權(quán)為基礎(chǔ)，但也并不完全排斥外國人的信息公開申請權(quán)。對本國人和外國人的信息公開申請權(quán)不得有國別歧視已是各國的普遍做法。

2.2 信息公開義務(wù)主體的界定比較

政府信息公開法律關(guān)系的義務(wù)主體是指負(fù)有公開其職責(zé)范圍內(nèi)信息義務(wù)的政府機(jī)關(guān)。《政府信息公開條例》的第三條對信息公開的義務(wù)主體作出了規(guī)定：“……縣級以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作。” 《政府信息公開條例》中的“政府”指的是行政機(jī)關(guān)，而非一切國家機(jī)關(guān)。我國的政府信息公開不是以公民的知情權(quán)為基礎(chǔ)的公開，而是以政府的職權(quán)為基礎(chǔ)的公開，是政府機(jī)關(guān)主動賦予自己“公開”的義務(wù)。

韓國的《公共機(jī)關(guān)信息公開法》對義務(wù)主體的界定采用了 “公共機(jī)關(guān)”(pubhouahtoriyt) 這一較為寬泛的名稱。韓國《信息公開法》的第二條第三款規(guī)定了“公共機(jī)關(guān)”的涵義，是指中央與地方政府，根據(jù)政府投資機(jī)構(gòu)管理框架法第2條所設(shè)立的政府投資機(jī)構(gòu)以及根據(jù)總統(tǒng)令確定的其他機(jī)構(gòu)。可見，韓國信息公開法不但適用于國家行政機(jī)關(guān)，而且適用于國會、大法院、憲法法院、中央選舉委員會、地方公共團(tuán)體及其他公共機(jī)關(guān)。政府投資機(jī)構(gòu)管理框架法第2條的規(guī)定使信息公開法的義務(wù)主體范圍擴(kuò)大到政府持股超過50%的企業(yè)，而總統(tǒng)令的規(guī)定更是將所有學(xué)校、129個根據(jù)特別法設(shè)立的機(jī)構(gòu)、93個中央政府或者地方政府出資超過一半設(shè)立的機(jī)構(gòu)、34個醫(yī)療機(jī)構(gòu)、1005個中央或者地方政府提供過財政支持的機(jī)構(gòu)均列入信息公開法的適用范圍。韓國采用了一種經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，即該主體是否以國家財政支持為基礎(chǔ)來判斷信息公開的義務(wù)主體，例如明確地指出“政府投資機(jī)構(gòu)”是義務(wù)主體。

3.中韓政府比較信息公開內(nèi)容界定

信息公開內(nèi)容的范圍界定是信息公開制度最核心的部分。《政府信息公開條例》第二條對政府信息作出了明確定義，所謂政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。公開政府信息之前必須依照《中華人民共和國保守國家秘密法》及其他法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息予以保密審查，原則上涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息不予以公開。

韓國的信息立法對公開內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定時直接采用了“信息”這樣的詞匯。韓國《公共機(jī)關(guān)信息公開法》第二條第一款明確規(guī)定“信息”是指公共機(jī)關(guān)在履行其義務(wù)的過程中起草、獲得及管理的事項，它們以文書、圖畫、照片、膠卷、磁帶、幻燈片等予以記錄。韓國的信息公開立法對需要公開的內(nèi)容也采取了公開為原則，不公開為例外的立法模式。該法第七條第一款規(guī)定了八種非公開的信息，這些信息包括個人信息、團(tuán)體信息、防衛(wèi)外交信息、警察信息、審議研討信息、事務(wù)事業(yè)執(zhí)行信息、其他法律法令規(guī)定為保密的信息或已列為不予公開的信息以及如被公開，有可能嚴(yán)重危及國民的生命、身體、財產(chǎn)和其他公共安全或利益的信息。

4.中韓政府信息公開的程序比較

政府信息公開的程序指的是在各種依法進(jìn)行的政府信息公開形式中相關(guān)的方式、步驟及期限的總稱。政府信息公開的方式主要有主動公開和依申請公開兩種。《政府公開條例》第10~12條對各級政府信息公開部門在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)公開的信息作了列舉式的規(guī)定，第15~18條對主動公開政府信息的時間、場所、主體、方式作出了明確的規(guī)定。《政府公開條例》第十三條規(guī)定除依規(guī)定應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息以外，公民、法人或者其他組織還可以自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。

韓國《信息公開法》第八條第一款規(guī)定，申請人必須以書面的方式向保存、管理該情報的公告機(jī)關(guān)提出公開申請，第十三條規(guī)定:“可以直接處理的情報的請求公開手續(xù)由總統(tǒng)令來規(guī)定。”韓國《公共機(jī)關(guān)信息公開法》規(guī)定公共機(jī)關(guān)必須在請求受理之日起15日作出是否公開的決定，如果因為無法避免的事由不能在15內(nèi)作出決定，則從期限屆滿之日起，公共機(jī)關(guān)最多延長15日。如果自請求之日起30日內(nèi)公共機(jī)關(guān)未作出決定的話，則視為決定不公開。

5.比較結(jié)論

5.1 政府信息公開主體界定中方面

韓國《公共機(jī)關(guān)信息公開法》規(guī)定公共機(jī)關(guān)有信息公開的義務(wù)，“公共機(jī)關(guān)”包括國家行政機(jī)關(guān)、政府投資機(jī)關(guān)、地方自治團(tuán)體和其他總統(tǒng)設(shè)定的機(jī)關(guān)。此外，根據(jù)該法第10條和第5章“補(bǔ)充規(guī)則”的規(guī)定，國會、大法院、憲法法院、中央選舉委員會等機(jī)關(guān)也同樣負(fù)有公開相關(guān)信息的義務(wù)。由此可見，韓國信息公開的主體極為廣泛，幾乎所有的公共權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)依照信息公開法的規(guī)定公開其保管的信息。而根據(jù)我國現(xiàn)有體制，海關(guān)、國稅、金融等中央垂直系統(tǒng)以及工商、質(zhì)檢、國土、地稅等省以下的垂直機(jī)關(guān)并不是地方政府的組成部門，依照有關(guān)規(guī)定地方政府對這些部門的信息公開工作是無法進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的。《政府公開條例》規(guī)定地方政府信息公開主管部門行使職權(quán)的范圍是“本行政區(qū)域”，不是本級政府下屬部門。

5.2 政府信息公開內(nèi)容界定方面

國外政府信息公開的內(nèi)容一般都采用排除式的規(guī)定方法，即列舉出豁免公開的內(nèi)容，除此之外的都是政府信息公開的范圍。韓國《公共機(jī)關(guān)信息公開法》規(guī)定，信息公開的內(nèi)容是公共機(jī)關(guān)在公務(wù)中產(chǎn)生、取得并正在管理中的文書、圖畫、磁帶、照片、膠卷、幻燈片以及由網(wǎng)絡(luò)媒體記錄下來的事項。為維護(hù)國家利益、公共秩序和第三方利益，韓國對公開獲取政府信息的范圍規(guī)定了限制性條款。韓國信息公開法的第7條規(guī)定了8種非公開的信息。《政府公開條例》在公開的內(nèi)容方面只做了原則性規(guī)定，可操作性較差，而且個人隱私概念模糊，缺乏較為詳細(xì)規(guī)定。

5.3 政府信息公開程序設(shè)定方面

韓國《公共機(jī)關(guān)信息公開法》規(guī)定公共機(jī)關(guān)必須在請求受理之日起15日內(nèi)作出是否公開的決定，如果因為無法避免的事由不能在15內(nèi)作出決定，則從期限屆滿之日起，公共機(jī)關(guān)最多延長15日。《政府公開條例》規(guī)定的公開申請答復(fù)期限與韓國規(guī)定的期限大致相同，但是沒有明確的緊急情況的處理辦法。隨著我國公民獲取政府信息的權(quán)利意識的不斷提高，政府機(jī)關(guān)的工作量不斷增大，困難也隨之逐漸增多。因此，建立一個統(tǒng)一完整的政府信息公開法律體系、健全完善信息公開的監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制迫在眉睫。

作者單位：鄭州大學(xué)信息管理系