政府信息公開環(huán)境下的檔案工作

艾琦

摘要：伴隨著《政府信息公開條例》的頒布與實施，檔案工作遇到了很多新的問題和矛盾，如何解決這些問題和矛盾，本文進行了探討。

關(guān)鍵詞：政府信息公開 檔案利用 檔案鑒定

伴隨著政府信息公開工作的的不斷深入，社會加速轉(zhuǎn)型中的檔案工作環(huán)境正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。檔案館是集中保管黨和國家重要檔案的基地，作為政府信息主要組成部分的檔案依據(jù)《檔案法》及其相關(guān)規(guī)定，依然保管在檔案館。因其內(nèi)容的不公開，無法對社會開放。

2008年7月某市一位市民，到當?shù)匕l(fā)改委申請信息公開，查閱1996年所住某小區(qū)占地拆遷批復，經(jīng)發(fā)改委查閱，該文件依年度被整理歸檔后進入檔案封閉管理期，作為永久保管檔案已向當?shù)貦n案館移交。于是該市民來到檔案館要求查閱帶有該文件的檔案。但依據(jù)《檔案法》，該檔案未滿30年，不能開放，如果查閱該檔案，依據(jù)相關(guān)解密劃控規(guī)定，需持有檔案移交單位同意其查閱該份未開放檔案的證明信，檔案館方可提供利用。為此，該市民又一次返回檔案移交單位要求開具查檔證明信，但被移交單位以該文件已歸檔，屬不開放檔案，應遵從《檔案法》規(guī)定，不屬于政府信息公開范疇為由拒絕。該市民多次往返于檔案館與移交單位之間查閱未果，最終該市民揚言要以信息不公開，政府不作為將檔案移交單位及當?shù)貦n案館告上法庭。雖然事情最終沒有走上法庭，但作為保管檔案，查閱政府信息的第三方檔案部門在政府信息越來越公開、透明的大環(huán)境下，處于“進退兩難”的尷尬局面。在政府信息公開環(huán)境下，檔案工作面臨著新的挑戰(zhàn)，檔案工作如何開展成為擺在檔案部門面前的新問題。

一、政府信息公開與檔案工作之間存在的問題與矛盾

1.政府信息與檔案各自依照的立法之間的沖突。記錄政府信息的文件一般在法定歸檔期內(nèi)轉(zhuǎn)化為檔案，因而檔案包含經(jīng)歸檔處理的政府信息，相互之間存在一定的前后演變關(guān)系，文件生命周期理論認為現(xiàn)行文件和檔案是同一事物不同生命階段，從政府信息到政府檔案經(jīng)歷了從開放到封閉再到開放的轉(zhuǎn)換，其間既相互矛盾同時也大大降低了其信息資源的功能。此外，所依照的法律規(guī)范也存在矛盾與沖突。《條例》明確規(guī)定：政府信息公開以公開為原則，以不公開為例外。政府運用行政權(quán)力辦理的與人民群眾利益相關(guān)的各類事項，只要不屬黨和國家機密都要依法向社會公開。可見，《條例》“公開是原則，保密是例外”。但各級各類檔案部門所遵照的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十九條明確規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不易開放的向社會開放的期限，可以多于三十年……”。這就造成了政府信息公開與檔案開放法律規(guī)范之間的沖突，從而導致在效力上相互抵觸。《檔案法》與《條例》都是國家意志的體現(xiàn)，但按照上位法優(yōu)先原則，《檔案法》優(yōu)先《條例》，而按照新法優(yōu)先于舊法的原則，《條例》又優(yōu)先于《檔案法》，兩難之中選擇上位法優(yōu)先，這在法理上是正確，但在實踐中，任何法律規(guī)范都應與社會經(jīng)濟條件相互依存，《檔案法》立法于1987年，修改于1996年，顯然落后于經(jīng)濟社會發(fā)展，日益顯現(xiàn)出一些缺陷與不足，《條例》的立法精神與立法目的代表時代方向，修改和完善《檔案法》使之與當前經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，顯得迫在眉睫。

2.傳統(tǒng)的檔案開放鑒定工作面臨挑戰(zhàn)。我國檔案部門現(xiàn)有的歸檔立卷方式大部分為案卷級，特別是年代久遠的檔案，文件級立卷在近幾年才開展。在文件的開放鑒定工作中是逐份文件逐條審查，傳統(tǒng)做法是一本案卷中若有一份文件或一份文件中的某一部分不適宜開放，鑒于立卷未做到文件級，就只能對整卷檔案做控制開放處理。然而《條例》實施后，一份文件或檔案大部分內(nèi)容可以開放，只有一小部門不適合開放，但將整份文件或全卷檔案劃為不開放范圍，顯然與條例精神相違背，上述傳統(tǒng)的檔案鑒定開放的方式、方法及鑒定原則顯然不符合時代的要求。

3.如何界定檔案開放與保密的關(guān)系。檔案的保密與開放利用是檔案雙重性的一個重要體現(xiàn)，也是同一個事物的兩個方面，既相互矛盾同時也相互聯(lián)系。政府部門在不同的時間、不同的領(lǐng)域范圍形成了許多不同的檔案文件，其形成渠道、表現(xiàn)方式、內(nèi)容、服務(wù)對象各不相同，檔案的密級層次也各不相同。特別是政府機構(gòu)形成的檔案，有的涉及國家秘密，密級級別有的高，有的低；工商稅務(wù)、清產(chǎn)核資等檔案涉及商業(yè)秘密；公證、婚姻、司法、房屋土地等檔案涉及個人隱私，上述檔案有的對公民都是保密檔案，有的卻僅限于部分人。面對復雜的檔案保密范圍以及多層次的政府信息公開需求，如果不能做好檔案的保密工作，國家信息安全有可能受到威脅。同時，部分具有較高價值的檔案卻可能被束之高閣，不能及時有效地得到公開利用。切實構(gòu)建一個合理和有效的檔案管理模式，協(xié)調(diào)好檔案開放與保密工作的關(guān)系，對有效開展政府信息公開工作十分重要。

三、面對政府信息公開的大環(huán)境，檔案部門如何應對

政府信息公開工作對于國家發(fā)展和社會進步具有特別重要的意義，其工作開展是一項政府服務(wù)行為，其成功與否在很大程度上取決于服務(wù)狀況。這種服務(wù)工作涉及面廣，難度大，面對各種層次、各種需要的社會公眾。為充分體現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能，樹立良好形象，提高效率，政府信息公開工作必須服務(wù)到位，使公眾滿意。檔案管理部門既是政府信息的收集保管地，又是為政府服務(wù)的部門，檔案管理工作是服務(wù)于政府和社會公眾的，所以，政府信息公開工作離不開檔案管理工作，政府信息公開對檔案部門而言機遇與挑戰(zhàn)并存，如何應對，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.適應政府信息公開環(huán)境，立法部門應順應潮流，及時修訂相關(guān)的檔案法規(guī)。《檔案法》自頒布實施以來，對推動我國檔案事業(yè)法制化進程，保障檔案事業(yè)全面發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但隨著時代的發(fā)展，社會的進步，特別是《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布實施，《檔案法》明顯落后于經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，日益表現(xiàn)出一些缺陷。要理順檔案與政府信息、檔案管理與政府信息公開的相互關(guān)系，做好檔案管理與政府信息公開的法律規(guī)范制度銜接，實現(xiàn)檔案工作與政府信息公開的和諧互動；同時，正確處理好檔案開放與保密的關(guān)系，有效地維護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，保護知識產(chǎn)權(quán)，維護社會穩(wěn)定；檔案行政機關(guān)和各級專業(yè)主管機關(guān)，應積極配合開展《檔案法》等法律規(guī)范的修改制定，盡快構(gòu)建檔案工作與政府信息公開互進和諧的檔案法律規(guī)范體系。

2.適應政府信息公開大環(huán)境，檔案工作部門應從源頭做到檔案文件收集齊全，及時整理歸檔。政府部門在行使政府職能的活動中形成大量文件，這些文件在運行周期結(jié)束后，如果不及時加以收集，或者收集不齊全，就可能導致日后查詢不到這部分信息；此外，如果大量文件長期積壓在各業(yè)務(wù)部門，很容易造成丟失，導致日后這部分信息的缺失。因此，檔案管理部門應當擔負起責任，根據(jù)檔案管理的有關(guān)規(guī)定和規(guī)范，對政府文件形成部門進行有效業(yè)務(wù)指導，保證政府文件收集齊全，并及時整理歸檔。對已列為政府公開信息的文件，為避免整理歸檔后又被重新打入檔案封閉管理期，可以在形成單位直接劃歸為開放檔案，確保文件在轉(zhuǎn)化為檔案時的有效接軌。做好上述工作，政府信息公開工作才能切實開展，檔案管理工作也會得到進一步提高。

3.適應政府信息公開環(huán)境，檔案部門應更新觀念，改革傳統(tǒng)立卷歸檔方式，推動文件級歸檔，加快檔案信息化、數(shù)字化步伐。2009年夏天，兩位市民持檔案移交單位介紹信來到該市檔案館要求查閱檔案，檔案移交單位在介紹信上明確注明，只可提供檔案正文，附件不得提供。傳統(tǒng)案卷級的立卷方式，往往將文件正文、草稿、附件、公文批轉(zhuǎn)流程等相關(guān)內(nèi)容都裝訂在一起，這樣檔案部門在實際接待中操作起來很麻煩。隨著政府信息公開工作的不斷深入，加快檔案開放力度已變得勢在必行。對于已移交進檔案館的檔案，因歷史等原因無法做到文件級歸檔的，應加快檔案數(shù)字化步伐，逐步實現(xiàn)文件級檢索，這樣既方便鑒定審核，又方便利用。對一份檔案或一份文件，把不能開放的部分做相應的處理，做到剩下的內(nèi)容可以提供查閱，最大限度地開放已到期檔案，實現(xiàn)檔案安全、高效、合理的利用。

4.政府信息公開工作要求檔案工作人員必須更新觀念，加強自身學習，全面提高政策水平。在政府信息公開環(huán)境下，檔案部門工作人員應自覺增強角色意識，樹立以人為本的理念，尊重公眾的知情權(quán)與信息權(quán)。在熟悉檔案業(yè)務(wù)的同時，必須加強政策理論學習，提高政策水平，成為掌握政府機構(gòu)政策信息及相關(guān)業(yè)務(wù)知識的復合型人才。只有這樣，才能增強做好政府信息公開工作的責任感，服從國家信息化戰(zhàn)略，服從服務(wù)型陽光政府建設(shè)大局的要求。堅定檔案信息資源建設(shè)和檔案信息服務(wù)核心職能不動搖，借助政府信息公開機制，增強服務(wù)理念，加強檔案信息資源建設(shè)，提高服務(wù)能力，改善服務(wù)環(huán)境，開創(chuàng)檔案工作新局面。

參考文獻：

1.匡定發(fā)，羅培.論政府信息公開環(huán)境工作改革創(chuàng)新[J].檔案學研究,2009(2).

2.唐思慧.電子政務(wù)建設(shè)中的信息公平保障研究[J].檔案學通訊,2008(5).

作者單位：北京市檔案館