黃河可轉讓水權實施范圍探討

張文鴿，何宏謀，殷會娟

（黃河水利委員會黃河水利科學研究院，450003，鄭州）

運用水權水市場理論，在水利部指導下，2003年以來黃河水利委員會與寧夏、內蒙古自治區水利廳及當地政府共同開展了水權轉換試點工作，取得了較大進展，探索了一條農業支持工業、工業反哺農業的新型經濟社會發展方式，使水權轉換從理論走向實踐。2006年4月15日，國務院頒布實施的《取水許可和水資源費征收管理條例》規定：依法獲得取水權的單位或者個人，在取水許可的有效期和取水限額內，經原審批機關批準，可以依法有償轉讓其節約的水資源。2008年4月水利部頒布實施的《取水許可管理辦法》對水權轉讓也作了相關規定。新的條例將會推進黃河水權轉讓的持續深化。隨著黃河流域水權轉讓的深入開展，許多問題亟待研究，其中包括黃河流域可轉讓水權的條件、實施范圍等關鍵問題。

一、黃河水權體系構成

1.經濟社會發展用水水權

為了協調流域各省 （自治區）之間的用水關系，保證經濟社會持續、穩定、協調發展，1987年國務院批準了《黃河可供水量分配方案》，將流域可供水量分配到沿黃各省（自治區）。以河段耗水量作為各省 （自治區）用水量，在流域水資源宏觀控制中發揮了重要作用。依據我國現行的法律框架和水資源管理體制的分工，在一個流域內，水權的取得及流轉需要經歷下列步驟：先是水權在地區之間逐級分配，然后將水權落實到用水戶，即用水戶通過某種法定方式取得水權。黃河流域經濟社會發展水權的分配具體可分為以下幾個階段：流域—省級、省級—市級、市級—縣級和用戶級的水權分配。

（1）流域—省級水權分配

為了協調黃河流域各地區、各部門的用水要求，保證經濟社會穩定、協調發展，黃河水利委員會認真研究了沿黃省（自治區）灌溉發展規模、工業和城市用水增長以及大中型水利工程興建的可能性，提出了《南水北調工程生效前黃河可供水量分配方案》。1987年國務院批準了這一方案，這是我國首次批準的流域—省級初始水權分配方案，明確了流域及相關省（自治區）引黃用水權益，成為實施黃河水資源統一管理和調度的基本依據。該方案是流域內各省（自治區）經濟社會發展用水的宏觀控制指標，在國務院的 《黃河可供水量分配方案》的批示意見中，明確要求流域內各省（自治區）以黃河可供水量分配指標為控制，合理安排本省的經濟社會發展規模和經濟發展布局。

（2）省級—市級水權分配

隨著流域經濟社會的快速發展和黃河水資源管理調度水平的不斷加強，為適應當前黃河水資源管理和調度的需要，迫切需要以《黃河可供水量分配方案》為基本依據，對該方案進行補充和完善。2006年6月，水利部《關于開展黃河取水許可總量控制指標細化工作的批復》同意在黃河流域開展取水許可總量控制指標細化工作，并要求黃河水利委員會組織指導協調流域內有關省、自治區、直轄市開展此項工作。

2006年7月黃河水利委員會《關于開展黃河取水許可總量控制指標細化工作的通知》要求流域內各省、自治區水利廳組織開展本行政區域的黃河取水許可總量控制指標細化工作。通知要求各省（自治區）要依據國務院1987年批準的 《黃河可供水量分配方案》，細分到各市（地、州），并明確黃河干流、支流控制指標。其中洮河、湟水、大通河、清水河、大黑河、渭河、涇河、北洛河、汾河、伊河、洛河、沁河、大汶河等重要支流的控制指標需單列。

流域內各省（自治區）內部總量控制指標細化工作由省級人民政府水行政主管部門商有關市級人民政府制定，在征求黃河水利委員會意見后，報省級人民政府批準后執行。

（3）市級—縣級和用水戶的水權分配

水權最后還要逐級分配到縣級和各用水戶。根據水利部《關于實施〈取水許可和水資源費征收管理條例〉有關工作的通知》要求，各省（自治區）水利廳應在省級—市級水權分配的基礎上，將初始水權進一步分解到各縣（旗）。而用水戶才是水資源的真正使用者，因此需在縣（旗）水權分配的基礎上具體分解到各用水戶，真正完成初始水權的分配。

2.維持黃河自然功能用水水權

黃河不僅要保證流域內各省、自治區的經濟社會發展，還要維持其自然功能的良好發揮。黃河是多泥沙河流，下游又是地上懸河，為了黃河治理和防洪的需要，必須留有一定的輸沙入海水量。黃河斷流曾經令黃河的生態系統遭受了極其嚴重的影響，為了維持黃河不斷流，必須留有一定的水量。另外，黃河還應具有良好的自凈功能。因此，在黃河多年平均天然河川年徑流總量580億m3中，還包括了210億m3的輸沙用水、生態基流、河道損失等維持黃河自然功能良好發揮的用水（見圖1）。

《黃河水資源利用》（1986年）基于2000水平年黃河的來水來沙情況，預估進入黃河下游的泥沙13億～14億t，經過三門峽水庫后，在下游河道淤積泥沙4億t左右的情況下，黃河下游輸沙用水量應維持利津斷面年平均入海水量240億m3，其中汛期150億m3；最小年平均入海水量不小于200億m3，汛期不小于120億m3。2007年頒布的《黃河水量調度條例實施細則（試行）》，確定了黃河干流省際和重要控制斷面預警流量以及黃河重要支流控制斷面最小流量指標及保證率，這一法規形成了維持黃河自然功能用水的水權。建設黃河的生態文明對黃河水量調度提出了更高的要求，而維持黃河自然功能用水的水權分配是非常復雜的，同時其各用水組成也是相互交叉聯系的，需要考慮的目標更多，范圍更廣，系統性更強，技術更復雜。目前還沒有進一步確認維持黃河自然功能用水水權分配的用戶，也沒有細化每個用戶具體分配指標。

二、可轉讓水權的內涵

理論上講，只要用水戶具有水權，取得地方水行政主管部門或者流域管理機構頒發的取水許可證，并按照有關規定及時足額繳納水資源費，那么，該用水戶就有取水權，就可以出讓自己的水權。但是，結合黃河流域水資源管理的現狀，實際操作過程中，取得取水權的用水戶不一定都可以出讓自己的水權，必須滿足一定的條件才可以出讓水權，因此，可轉讓水權是在一定條件下被允許轉讓的水權。一般情況下應滿足以下條件：

①用水戶的實際用水量小于批準的取水許可量時，才具有出讓水權資格；一個行政區包括省（自治區）、市實際用水量小于批準的經細化的水權時，才具備出讓水權資格。

②取得生活用水水權的用戶，不具備出讓水權的資格。

③維持黃河自然功能用水水權，原則上不允許出讓。

④取得農業用水水權的用戶，在通過節水工程將實際取用水量減少到小于批準的取水許可量時，才具備出讓資格，出讓水量要小于實際節水量。

圖1 黃河水權構成體系結構圖

⑤取得工業用水水權的用戶，通過改進用水工藝節約的用水量，具備出讓資格，出讓水量要小于實際節水量。

⑥通過水土保持工程措施，減少入黃泥沙量，允許試驗性地置換部分輸沙水量。

三、黃河可轉讓水權實施范圍

2003年開展黃河水權轉讓試點以來，主要集中在農業向工業實施水權轉讓，通過工業企業投資灌區節水改造工程建設，節約出水量出讓給工業企業，具有水權轉讓出讓方和受讓方明確的特點。因此，灌區節水水權轉讓滿足可轉讓水權實施范圍的條件。

目前，有部分省（自治區）超年度分水指標用水，擠占了部分維持河流自然功能的水量，客觀上造成了維持河流自然功能水量向省 （自治區）用水置換的事實。維持河流自然功能的水量嚴格意義上是不能進行轉讓的，但是結合黃河的特點，黃河的突出問題之一是“沙多”，維持黃河自然功能水量中的大部分是黃河下游的輸沙用水，在采取措施有效減少進入黃河下游的泥沙量的前提條件下，置換部分維持黃河自然功能的水量，在理論上是成立的，因此，有條件地在流域機構和省（自治區）之間進行水土保持水權轉讓也是成立的。

另外，省（自治區）之間三種形式水權轉讓和用戶之間水權轉讓也滿足可轉讓水權的實施范圍條件。

1.省（自治區）之間水權轉讓

寧夏、內蒙古和山東三省（自治區）的黃河用水指標已經用完，山西省、陜西省還有黃河干流地表水剩余取水指標，河南省還有黃河支流地表水剩余指標。在 “八七分水方案”分水指標總量控制的前提下，有剩余取水指標的省（自治區）通過水權轉讓，將剩余取水指標轉讓給沒有取水指標的省（自治區），從而促進水資源更有效地進行配置。該種形式的水權轉讓稱為黃河取水權指標有富余和指標不足省（自治區）之間的水權轉讓。

黃河流域跨越干旱、半干旱和半濕潤地區，西部、北部干旱，東部、南部相對濕潤。全流域多年平均年降水量447.1 mm，降水量最少的是流域西北部，如寧蒙平原年降水量只有200mm左右。年降水量小于400mm的干旱、半干旱區面積占流域面積的32%以上。當黃河流域發生旱澇分布不均情況下，有關省（自治區）之間進行年內短期的水權轉讓是必要和可行的，有利于流域上下游之間的豐枯互補，是對現行依靠行政措施、實施應急水量調度的管理調度模式的補充和完善，可以充分發揮市場機制在資源配置中的功能。該種形式的水權轉讓稱為旱澇分布不均年份的省 （自治區）之間的水權轉讓。

目前流域內寧夏、內蒙古兩自治區近年一直處于超指標用水，部分地擠占了維持河流基本功能水量或其他省（自治區）水量，客觀上造成了水權轉讓的事實。但是，對于該種情況目前行政管理手段短期失效。因此，在年度水量調度結束后，應按照市場要求和超用水量，對超用水部分予以付費，進行水權轉讓。該種形式的水權轉讓稱為超黃河用水指標和指標有富余省（自治區）之間的水權轉讓。

2.灌區節水水權轉讓

灌區節水水權轉讓的總體思路是：企業投資灌區節水改造工程，節約出水量出讓給工業企業。灌區節水水權轉讓的出讓方為灌區水管單位，受讓方為工業企業。

對于出讓方來說，就是通過采取節水措施，節約下來可以轉讓給其他用水戶的水量。可轉讓水量應具備以下條件：①對于目前已經超用黃河省際耗水水權指標的省（自治區），節約水量不能全部用于水權轉讓，要考慮償還超用的省際耗水水權指標；②節約的水量必須穩定可靠，能夠滿足水權轉讓期（一般小于25年）內，持續產生轉讓水量所必需的節水量的要求；③為保護農民的合法用水權益，任何形式違背農民意愿的水權用途轉變均應受到嚴格禁止；④可轉讓水量的確定應充分考慮水權出讓區域的生態環境用水要求，避免因水權轉讓對水權出讓區域的生態環境造成不利影響。現階段為了保護農民的合法用水權，將可轉讓水量界定為灌區工程措施節水量。

對于受讓方來說，可轉讓水量就是受讓方的需水量，即在建設項目水資源論證報告書中，經過論證并通過專家評估和水行政主管部門或者流域管理機構審批的建設項目需水量。在水資源所有權屬國家所有的背景下，受讓方可轉讓水量需具備以下條件：①可轉讓的水量需要符合國家的產業政策，符合省級以上發展改革委員會的核準意見中的用水要求和用水總量控制意見；②可轉讓水量應符合節水減污的政策要求，禁止向高耗水、重污染行業轉讓水量；③可轉讓水量必須在政府的宏觀調控下進行，嚴禁企業以任何行為占有可轉讓水量，待價而沽。

3.水土保持水權轉讓

水土保持水權轉讓的總體思路是：企業投資水土流失區水土保持工程建設，實現減少入黃泥沙量，從而置換出部分黃河輸沙用水量出讓給工業企業。水土保持水權轉讓的出讓方為流域機構，受讓方為工業企業。

水土保持水權轉讓的出讓方如何確定，是一個十分敏感的問題，但是，從水土保持工程對黃河治理開發的作用分析，水土保持工程措施有利于減少入黃泥沙量，有利于加快黃土高原水土流失治理。減少入黃泥沙量從理論上講可以置換出部分用于維持河流自然功能的用水水權，流域機構作為維持河流健康的代言人，應代表國家成為維持河流自然功能用水水權的權屬人。因此，流域機構應為水權的出讓方，工業企業作為水土保持工程的出資方，應為水權的受讓方。

對于出讓方來說，通過采取水土保持工程措施，減少入黃泥沙量，從而可以置換出的輸沙水量，是允許轉讓給其他用水戶的那部分水量。水土保持水權可轉讓的水量應具備以下條件：①水土保持水權轉讓工程必須符合黃河流域水土流失區治理的有關總體規劃和專項規劃；②水土保持水權轉讓工程必須位于黃土高原多泥沙來源區或粗泥沙集中來源區，以加快水土流失區的治理；③水土保持工程措施減少的入黃沙量必須穩定可靠，能夠滿足水權轉讓期（一般小于25年）內，持續產生轉讓水量所必需的減少入黃泥沙量的要求；④為確保居民用水安全和生態環境安全，生活用水和生態環境用水不得轉讓。

對于受讓方來說，水土保持可轉讓水權就是受讓方的需水量，即在建設項目水資源論證報告書中，經過論證并通過專家評估和水行政主管部門或者流域管理機構審批的建設項目需水量。在水資源所有權屬國家所有的背景下，受讓方可轉讓水量需具備以下條件：①可轉讓的水量需要符合國家的產業政策，符合省級以上發展改革委員會的核準意見中的用水要求和用水總量控制意見；②可轉讓水量應符合節水減污的政策要求，禁止向高耗水、重污染行業轉讓水量；③可轉讓水量必須在政府的宏觀調控下進行，嚴禁企業以任何行為占有可轉讓水量，待價而沽。

4.用水戶之間水權轉讓

在水量經過流域—省 （自治區）—地（市）級—縣級—終端用水戶層級分配后，初始水權細化到終端用水戶，終端用水戶可以是農業用水戶、城鎮居民用水戶以及工業企業用水戶。可以鼓勵各終端用水戶對水權進行交易，達到節約用水、優化水資源配置的目的。

四、結 語

水權轉換是一種新型的水資源配置方法，是破解水資源制約當地經濟社會發展瓶頸的新途徑，它在調整水資源的供需矛盾、提高用水效率、促使水資源從低效益用途向高效益用途轉移、增加水利投入等方面具有積極的意義。本文在黃河水權轉換前期研究和試點工作取得大量經驗和成果的基礎上，在可轉換水權的實施范圍方面進行了進一步探討，為黃河水權轉換有序、高效發展提供借鑒。

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