貧困人口分布、構成變化視閾下的農村扶貧政策探析——以湘西八個貧困縣為例*

●

■責編 岳晉閩 Tel:010-68345891 E-mail：hrdyjm@sina.cn

自1986年起，我國相繼實施了大規模的區域開發式扶貧政策（1986-1993年）、攻堅式扶貧政策（1994-2000年）和新世紀整村推進扶貧政策（2001以來），扶貧對象已從區域性瞄準，轉向縣級瞄準，最后發展到村級瞄準，減貧工作成績斐然。但與此同時，貧困的發生、發展與區域地理位置、自然狀況的相關性也在不斷增強，加之社會安全網建設對緩解貧困的作用，農村剩余貧困人口的分布和構成發生了深刻變化，這在客觀上要求扶貧政策作出相應調整和優化。

一、貧困人口分布、構成的變化

（一）地緣性特征凸顯

隨著我國經濟的快速發展以及扶貧工作的不斷深入，農村貧困的空間范圍由全國性逐步向中西部自然環境脆弱、基礎設施薄弱和社會發展落后的區域收縮，農村絕對貧困人口分布也由區域性大面積分布格局向小范圍集中，其分布的地緣性特征不斷顯現。

筆者與課題組成員深入到武陵山區貧困片，對其中瀘溪縣、鳳凰縣、花垣縣、保靖縣、古丈縣、永順縣、龍山縣和吉首市等八個貧困縣（以下簡稱“湘西八縣”）進行了扶貧調研。1984年武陵山區貧困片的八個縣原生性貧困人口為156萬人，貧困發生率高達84%，同年八縣所處武陵山區劃定為全國十八個集中連片貧困區之一，國家予以了重點扶持。但是，20多年的扶貧開發只解決了八縣中低海拔地區的貧困狀況，扶貧開發的任務依舊十分艱巨。其主要原因：一是“貧困聚居”問題仍然嚴重。二是生計資源缺乏，脫貧難度加大。剩余貧困人口的71.3%還主要集中于經濟基礎薄弱、人力資本積累水平低以及生產方式落后的地區（見表1、表2）。三是生計脆弱，自然因素的再生性貧困問題突出，因災返貧人口成為新貧困人口的重要構成部分。

（二）農村貧困群體構成的新變化

隨著我國計劃生育政策的推行和社會福利政策力度的加大，勞動力人口成為了貧困群體的主力，其自養能力和撫養能力的低弱已成為貧困的主要因素。從勞動力撫養負擔來看，雖然家庭勞動力平均負擔系數達到2.02，撫養負擔重，但在有勞動力的貧困農戶中，勞動力負擔系數為1.82（見表3），勞動力個體的撫養負擔并不重，勞動收入少是其貧困的直接原因。

表1 2008年24個中高海拔山區貧困村的基本情況

在地緣性貧困環境下，缺少資源和收入機會是勞動力人群勞動收入及其自養和撫養能力被壓制的主要原因。但是，隨著我國經濟發展和社會進步，就業制度、就業機制的變化能夠為勞動力人群突破地緣性貧困困擾提供相應的制度條件。

表2 24個中高海拔山區貧困村絕對貧困戶的家庭特征及構成情況

二、現有扶貧政策分析

我國的扶貧工作已經取得了一定的成就，但在政策方面仍然存在值得正視的若干問題。

（—）難以解決生計脆弱性問題

我國扶貧始終將解決收入貧困或解決溫飽作為核心戰略目標，而不注重通過改善貧困人口的人力資源狀況來解決生計脆弱性問題。

開發式扶貧政策的核心是區域物質資本開發扶貧，其將“貧困人口集中連片”的問題歸因于缺少“經濟增長”所需的自然條件和物質基礎設施，認為只要從改善貧困地區的基礎設施出發，促進以當地資源為基礎的經濟開發，就能實現區域經濟增長和逐步解決區域貧困問題，而并未觸及貧困群體自身的知識、技能等人力資源開發的深層次問題，結果是貧困地區與全國在經濟發展速度上雖然差距縮小了，但人力資源領域的差距及生計脆弱性問題并未得到根本性改善。

攻堅式扶貧以就地解決貧困人口溫飽問題為目標，雖然提出了科技扶貧、教育扶貧等形式，但解決貧困人口溫飽問題的迫切性，驅動著地方政府更多地傾向于通過“農業生產項目扶貧”和基礎設施建設等方式來扶貧。這就導致兩方面問題的存在：一是該政策只能解決貧困農戶溫飽問題，并沒有增加其抵抗風險的經濟能力；二是伴隨著我國反貧困戰略的持續推進，貧困人口越來越多地分布在農業自然資源匱乏、生態環境惡劣的地理空間和區域，其政策效果難以顯現，并且其局限性甚至加劇了對當地資源和生存環境的掠奪和破壞。

整村推進扶貧的著力面依然是貧困村的物質資本開發和建設，而用于勞動力轉移培訓的扶貧資源比重卻很小甚至為零。盡管整村推進扶貧在解決溫飽、改善基本生產生活條件方面成效顯著，但其扶貧對象的生計空間、生計資源尤其是阻礙脫貧的人力資源狀況并沒有得到大的改變。

表3 24個中高海拔山區貧困村絕對貧困戶的勞動力數量及其撫養負擔情況

（二）扶貧資源和項目偏離扶貧目標對象

開發式扶貧政策沒有直接瞄準貧困農戶。這種經濟增長型引致減貧戰略瞄準的基本單位是貧困縣，并沒有具體到貧困村或貧困戶，實踐中不僅貧困戶無法直接享受國家扶貧資源，而且不具備基本條件的貧困村也不在扶貧開發之列。

攻堅式扶貧必然漏出絕對貧困農戶。雖然攻堅式扶貧政策提出了以貧困村為基本單位，以貧困戶為扶貧的主要對象和工作重點，但實際中扶持對象的條件要求卻偏離了絕對貧困農戶的實際狀況。盡管該戰略在扶貧工作瞄準貧困人群方面邁進了一步，但扶貧資源最終卻難以真正到達貧困戶。

整村推進扶貧開發容易忽視最貧困群體的利益。一方面，盡管該政策較多地關注了最貧困群體，但由于絕對貧困農戶在農村基層治理結構中的弱勢地位，其利益的可忽略性狀況并沒有得到真正改善。另一方面，扶貧資源和項目無可避免地排斥了最貧困群體。雖然該政策所瞄準的貧困群體較為清晰和準確，但其政策的成功必須建立在一定的人力資源和物質要素之上，一些貧困農戶因不具備條件而難以從中獲益。

（三）就業援助政策空缺

我國就業制度和就業機制的重大變化為勞動力流動提供了制度條件，但是我國農村扶貧政策過于強調通過提高生產能力來脫貧的做法，沒能充分地為貧困勞動力人群融入市場化、工業化、城市化進程提供援助和扶持。實踐中，地緣性貧困環境下的勞動力人口并不能主動地對工業化、城市化過程中的流動和收入機會作出反應，尤其不具備勞動力流動和把握非農收入機會必需的知識和技能。就武陵山區貧困片而言，文盲和半文盲占28.1%，小學程度的占43.3%，初中的占27.4%，高中及以上1.2%，家庭勞動力平均受教育年限僅4.6年；近90%的全職勞動力還基本停留在自然經濟農耕技術水平上，雖有近5%的全職勞動力掌握了某種技術，但是技術極為簡單，并不具備專業性和專業任職資格；而其新增就業人口未受高中教育極為普遍，其中超過20%未完成義務教育（詳見表4），初中畢業也多是直接回家務農或外出打工，其勞動技能的獲得仍主要處于祖傳父教的慣性狀態。同時，由于地域偏遠，勞動力人口與主流社會接觸機會少，社會網絡同質性高，加之“貧困文化”的羈絆和阻隔，勞動力難以有效流動。即便勞動力人口實現了轉移就業，也只能從事勞動簡單、勞動強度大而低收入的職業或工種，造成一些外出務工人員在強勞動力階段就處于生活困難狀態，而這種狀況也使下一代難以接受應有的教育和培訓，造成低文化、低技能——低競爭力——低收入的代際傳遞和循環。

三、基于貧困人口分布、構成變化的扶貧政策取向

表4 湘西八縣農村從業人員產業流動及構成情況

國家的扶貧資源和項目必須直接瞄準地緣性貧困環境下有勞動能力的貧困群體，以人力資本投資開發為核心，把面向貧困農戶勞動力人口的能力建設置于新扶貧開發戰略的優先地位，把促進貧困勞動力流動的保護性政策和優待性措施作為扶貧政策體系建設的重點。

（一）瞄準地緣性貧困農村及其有勞動能力的貧困群體

扶貧資源和項目配置不是普惠的，應該是固定指向貧困群體的。針對我國扶貧資源和項目偏離扶貧目標對象的問題，近年來各地政府出臺了系列措施辦法，如扶貧資金“專戶管理，封閉運行”制、報賬制；扶貧項目公示、項目保證金、項目監督、項目審計等制度。這些制度的創設和推行，確實加強了扶貧資源和項目的監管，減少了扶貧資源挪用、滲漏等問題。針對農村剩余貧困人口分布的地緣性特征及勞動力人群的積弱積貧狀況，如果能在扶貧效果的考核體系中納入扶貧對象的生計空間、可持續生計資源和抗風險能力的改善結果，尤其是納入貧困戶勞動力人口參與勞動力市場所必須的基本條件和其他收入機會的改善指標，將會極大地增強貧困落后地區政府扶貧的積極性，更好醫治扶貧資源和項目瞄準上偏離扶貧目標群體的問題。

（二）注重人力資本投資開發

貧困人口分布的地緣性特征說明：貧困是自然環境阻礙和生計資源缺失所造成的收入缺乏或生活困境。基于此，我們不能回避就地物質資本開發和建設扶貧的必要性，但是僅從物質資本開發和建設上來治貧、扶貧，不僅很容易導致貧困農村生計資源單一和自然環境的破壞，而且在設計和實施扶貧政策時難免會忽視貧困農戶人力資本的開發，進而加劇其勞動力人口的弱勢狀況。將扶貧開發重點由過去單純地重物質資本開發建設轉向更加重人力資本投資開發，實質上是瞄準貧困農戶勞動力資源實施智能開發，促成有勞動能力的貧困者形成自我發展的可行能力。

能力賦予是治理貧困的根本之策，而其基礎就是人力資本投資開發。其必要舉措包括對于貧困農戶“適齡從業人口”給予補償性的教育和職業技能培訓；對于貧困農戶基礎教育階段“就學人口”給予“9+2”或“12+1”教育援助，即義務教育與勞動預備制教育培訓相銜接，對貧困農戶未繼續升學的初、高中畢業生強制參加1-2年的職業技術培訓，并予以學費全免和生活費補貼，以確保新增勞動者都能接受職業教育培訓，借助勞動力市場機制來治貧、脫貧。

（三）加強就業援助，促進貧困農戶勞動力有效流動

勞動力流動或有效就業是避免貧困的一條可靠途徑。在我國現行的就業制度、就業新機制下，阻礙勞動力人口及其家庭脫貧的現實根源是勞動力流動乏力。因此，面向地緣性貧困農村最重要的反貧困措施應是就業援助。

知識與技能缺失是阻礙勞動力有效流動的病根。因此，就業援助政策安排，除了要包括提高勞動力就業能力的內容外，還須包括就業機會和手段方面的內容。其中，可以從公共扶貧資金專項支持、職、業教育、培訓師資隊伍配置保障和就業服務保障等，設計和建立就業援助政策實施的條件性內容和措施。同時，基礎教育、職業技術教育與補償性的成人教育和職業技能培訓可以為貧困農戶勞動力有效流動作能力上的準備。公共就業保護和扶持措施可以為貧困農戶勞動力良性流動提供手段和機會。讓城鎮弱勢群體的就業保護和扶持政策最大限度地惠及農村貧困群體，并給予貧困勞動力更具保護性、優待性的就業扶持政策。

1.國務院扶貧辦：《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）中期評估政策報告》。

2.劉昌剛：《在全州扶貧開發工作會議上的講話》。

3.湘西自治州統計局：《西統計年鑒 2001》，2002年6月。

4.劉昌剛：《湘西開發若干問題思考》，湖南人民出版社,2009年版。

5.湘西民族職業學院：《南湘西地區扶貧培訓模式的調查報告》。

6.韓嘉玲、孫若梅：《會發展視角下的中國農村扶貧政策改革30年》，載《貴州社會科學》,2009年第2期。

7.湘西自治州統計局：《湘西統計年鑒2008》，2009年6月。