論推動民生財政的必要性與發展方向

○李文經 史 瀾

（軍事經濟學院 湖北 武漢 430034）

一、我國民生財政的內涵

1、我國民生財政的界定

進入二十一世紀，我國社會轉型期的一系列矛盾比較集中地暴露出來，醫療問題、教育問題和住房問題被老百姓稱為“新三座大山”。此外，失業問題、養老問題以及收入分配不公和貧富差距問題也已經嚴重制約著我國經濟發展的穩定性和可持續性，到了非解決不可的地步。與此同時，經濟持續發展和國家財力的進一步增強，給這些問題的解決提供了可能。正是在這樣的背景和條件下，民生財政應運而生。民生財政是民主財政的生動體現，是公共財政的進一步深化。民生財政就是國家為解決“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”等民生問題而進行的財政資金及相關資源配置活動。民生財政意味著財政必需致力于解決民生問題，財政支出的重點更多地向社會薄弱環節傾斜，不斷加大對社會保障和就業、保障性安居工程、教育優先發展等事業的支持力度，不斷提高城鄉居民醫療保險財政補助標準、提高養老金補助水平、加大“三農”投入。總之，民生財政在財政支出結構上表現為政府用于保障和改善民生的資金大幅度增長，且占財政支出的比重較大。

2、決定數字就是決定政策

2003年至2007年這五年，全國財政用于教育、醫療衛生、社會保障、文化體育等方面的支出累計達到2.43萬億元、6294億元、1.95萬億元和3104億元，分別比上一個五年增長1.26倍、1.27倍、1.41倍和1.3倍。中央財政用于“三農”的支出累計達到1.6萬億元。

表1 2007—2010年中央財政支出中民生項目支出金額及增長率

2007年、2008年、2009年和2010年，中央財政用于教育、醫療衛生、社會保障和就業、環境保護方面的支出增長迅速（見表1），用于保障性住房的支出也不斷增長。2010年住房保障支出1125.73億元，比上年增長15%。2010年全國保障性住房和棚戶區改造住房開工590萬套，基本建成370萬套。

地方政府也積極建設民生財政，用于民生領域的財政支出大幅度增長。據《重慶日報》消息，2009年重慶市拿出占全市一般預算支出51.7%的財政資金共682億元，來支持和發展民生。據《山西日報》報道，山西省財政支出結構進一步優化，重點支出增幅較高，民生事業得到進一步改善，2010年前三個季度，教育、農林水事務、醫療衛生、科學技術、社會保障就業和保障性安居工程等重點民生支出均保持了較快增長，增幅同比分別達到20.81%、9.59%、37.77%、12.25%、29.41%和87.18%。

上述財政支出的數據就很好地說明了我國對民生財政政策的大力推行。

3、經濟建設投資下降的同時民生保障領域投資增加

改革開放前以及改革開放初期，我國經濟建設支出占財政支出比重很高，國家重視生產和積累。我國正式建立社會主義市場經濟體制后，政府履行職能和發揮作用的領域界定在政府失靈的領域，政府以公共產品提供者的身份出現，市場能夠干好的事情就應該交給市場，政府投資的目的是滿足公共需要，而不是與民爭利。鑒于此，政府在經濟建設領域的投入逐年減少，1992、1995、2000年經濟建設支出占財政支出的比重分別為43.10%、41.85%和36.18%。實行民生財政后，科教文衛和社會保障等一系列社會建設支出比重大幅度上升，政府經濟建設投資比例進一步下降，到2006年，經濟建設支出占財政支出的比重下降到26.56%。

但要注意的是，經濟建設投資比例下降不等于政府不需要投資，民生財政下的政府投資與實行計劃經濟體制時期政府大手筆經濟建設投資，在投資方式、投資范圍和投資目的上存在根本性區別。財政要退出競爭性、生產性的經營領域，但是涉及到國計民生的公益性投資、基礎設施和重點建設項目的投資是我國社會主義市場經濟條件下政府必須承擔起來的責任，也就是說，政府在民生保障上的一系列投資是必須的。事實上，政府在保障和改善民生領域的投資是我國積極財政政策最堅實的運行基礎和最可靠的價值標準。在廉租房、限價房、經濟適用房等保障性住房提供上，政府需要巨大的投資；在修建校舍、對農村道路進行改造、充實社區醫院理療設備等方面同樣需要大量投資。

二、推動民生財政深入發展是深化我國政治、經濟和社會改革的必然選擇

1、推動民生財政深入發展是貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會的需要

改革開放三十多年來，我國經濟高速發展，人民生活得到了很大改善，但人民創造的財富并沒有公平地惠及廣大民眾，收入分配、教育、醫療、社會保障等民生短板已經對社會穩定和和諧構成了威脅。科學發展觀的核心是以人為本，全面、協調、可持續的發展觀，其目的是促進經濟社會的全面進步和個人的全面自由發展。按照科學發展觀的要求，發展不僅僅是經濟發展，更不是單純的經濟增長，人民物質、文化生活水平和質量的提高，社會公正的普遍實現，與社會進步相適應的制度文明，都將成為發展的重要內容和目標。因此，貫徹科學發展觀必須進一步深化民生財政改革，以此更好地提高人民的物質、文化生活水平和質量。

2、推動民生財政深入發展是完善社會主義市場經濟體制、理順政府職責的內在要求

完善的市場經濟體制要求理順政府職能，政府應該是服務型的政府，政府不直接從事競爭性生產建設，不與民爭利。市場能夠通過生產者和消費者的自由選擇解決大多數建設問題，只有在市場失靈條件下，政府才發揮調控職能。而教育、醫療、環境保護和社會保障問題呈現出公共產品和外部性的特點，公共產品提供不足和外部性的存在正是市場失靈的突出表現。這些市場失靈現象導致社會效率缺失，政府必須介入這些領域，幫助國民均等地獲得基本的教育、醫療和社會保障服務。目前，完善社會主義市場經濟體制，規范政府的職責范圍，防止政府缺位（不能提供民眾需要的公共產品）與越位（公權力泛濫，與民爭利）現象的發生依然是我國面臨的緊迫任務。

3、推動民生財政深入發展是進一步轉變經濟增長方式、實現可持續發展的需要

（1）推動民生財政深入發展是建立消費主導型的經濟增長方式的需要。拉動經濟增長的三駕馬車中，消費拉動的經濟增長才能轉化為民眾的福利，因而消費帶動的增長是最終的有效的增長。依靠投資，特別是依靠政府投資實現的經濟增長難以健康持續下去，必須提高消費對國民經濟的帶動作用，使之成為拉動經濟增長的主要力量。針對我國經濟發展中存在的社會消費需求不足問題，黨的十七大和十七屆三中全會多次強調要堅持擴大國內需求，特別是消費需求的方針。

擴大內需一方面應提高個人收入水平；另一方面需要打消消費者在醫療、教育、養老等民生領域的過多顧慮，要讓消費者敢于花錢。據有關資料顯示，從上世紀90年代初起，我國消費占GDP比重就走上一條下降通道，從當時接近60%的水平逐漸下降到50%，2007年國內消費的貢獻率僅為48.8%。這比人均GDP不及我國一半的印度低10%，比美國等發達國家的消費貢獻率低20%。

只有繼續推進民生財政，才能打消民眾顧慮，讓民眾敢于花錢，通過消費和擴大內需拉動經濟增長才能夠實現，民眾的福利才能得到實實在在的提高。

（2）推動民生財政深入發展是促進經濟結構調整的需要。在世界范圍內，利潤最豐厚的產業已從低端制造業轉移到醫療保健、環保、文化等產業，恰好是和提高人民的生活質量、滿足人民的健康需求、文化需求相適應的第三產業。在我國，東部一些經濟比較發達的地區，朝陽產業也在發生變化，文化產業、婦幼保健業、老年服務業等第三產業正在成為新的經濟增長點。有研究表明，文教、科學、衛生事業財政支出的絕對水平或相對比重的增加都可以顯著地推動經濟增長。因此，政府繼續加大民生財政投入，促進社會建設，恰恰能呼應產業升級的要求，引導消費結構和產業結構的變化，在變化中實現經濟增長。

三、民生財政建設中存在的問題分析

1、目前提供的民生保障標準偏低

近些年，隨著政府財政實力的不斷增強，民生財政建設卓有成效，老百姓養老、就醫和教育問題得到了較大程度地解決。但是由于我國人口多、底子弱，目前相對于民生保障的需求而言，資金缺口還實實在在存在，各地民生保障標準仍偏低，離實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標還存在相當大的距離。以教育為例，近些年，財政投入到教育領域的資金大幅度增長，但是中西部地區和民族地區教育經費缺口依然較大，幼兒園入學難、入學貴現象還較嚴重。財政教育資金占國內生產總值的比重還沒有達到4%的目標，也就是說政府在教育方面的投入還是欠賬的。在醫療保障方面，盡管國家公共投入有較大幅度增長，城鄉居民醫療費用報銷比例持續提升，但藥價畸高的現象依然如故，“看病貴”、“看病難”的現象雖然有所緩解，但并未從根本上扭轉。

2、警惕表面上數額巨大的民生支出背后掩蓋的財政支出效率問題

我國推行民生財政順應民意，符合人心，取得了有目共睹的成績。與此同時，投入民生領域的財政資金缺乏效率，績效不能令民眾滿意，需要引起重視并加以糾正。前面我們看到近些年我國民生支出項目快速增長，有些民生項目數額還很大，但是我們需要保持清醒的頭腦，要認識到在政府預算報告中列示的“教育、醫療衛生、社會保障和就業以及住房保障支出”等民生支出項目中還存在一些內涵經不起推敲，并沒有真正服務民生的支出金額。也就是說，預算表中列出的上述科目的支出，在性質上實則是過度開支了的人頭費用和借公務之名行私人之方便的支出。以出國經費、車輛購置及運行費、公務接待費這所謂的“三公費用”為例，金額巨大，使用相當不透明，老百姓很不認可其民生用途，但在預算表中，三公費用無疑很大部分是要列入教育、醫療衛生、社會保障和就業以及住房保障支出等預算科目中的，給人以“民生支出”的假象，實際情況卻是政府行政管理成本過高，財政支出缺乏效率。

四、推動民生財政深入發展的方向

1、公開民主理財是民生財政的生命力所系

民生財政本質上是民主的公共財政發展到一定階段的歷史必然。試想，政府還財權于民，民眾能夠充分享受到納稅人的權利，能真正顯示出需要怎樣的公共產品，能通過自己的民意代表掌握財政預算的審批權和監督權，能看到公共財政中的每一分錢的具體流向，那么財政自然就體現著民生性。如果口稱民生財政，而公眾不知情，沒參與，那么民生財政的“為人民服務”的屬性是得不到體現的，也是沒有生命力、難以被長久認同的。為此，政府應該做好如下工作。

第一，財政信息公開透明。民眾對預算擁有知情權、參與權和監督權。財政預算等財政信息的透明度和公開性是保障民眾權利、促使民眾參與預算過程、實現財政民主的基礎。第二，民眾更大程度地參與政府預算全過程。民生財政必然要求“政府花錢應花在民眾最需要的地方”。必須要民眾參與財政過程，通過參與預算支出和預算收入來具體參與財政過程。沒有廣大民眾的參與，保障和改善民生就會迷失方向。

2、考核政府花錢績效是改進民生財政的當務之急

怎樣及時消除老百姓對諸如“三公費用”之類支出的不信任呢？那就要深度發展民生財政，即要考評政府花錢的績效。要公開政府花錢的具體的而非籠統的支出項目，讓老百姓有真正的知情權，并參與評估政府花錢的必要性和經費使用效益。績效預算呼應了這種需求，績效預算正是強化部門支出責任和效率，逐步建立以績效目標的實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的預算模式。

民生財政發展的當務之急就是在政府收入和資源約束條件下，提高政府花錢的效率，切實讓老百姓得到數量更多質量更好的公共服務，讓群眾過上滿意的幸福的生活。

3、消除官員腐敗、建設服務型政府是民生財政發展的關鍵所在

消除官員腐敗不僅是民生問題，而且是根本的民生問題。事實上，很多民生問題久拖未決，并不是官員的能力問題，也不是資金問題，而是一些官員貪污腐敗，不作為或亂作為使然。只有服務型的政府和廉潔奉公的官員，才可能實實在在將解決老百姓的民生問題當回事，民生問題才能成為有必要解決以及能夠解決的問題，換句話說，民生財政也才能名副其實。官員腐敗問題不解決，老百姓對政府和我們黨的信任也就無可依托，黨的惠民政策和民生財政當然落實不了，當政者不可不高度重視。

[1]王啟富：讓社會消費需求成為經濟增長的主要動力[J].寧波通訊，2009（9）.