淺談建立房屋征收補償檔案的意義與方法

劉望鴻 程浩

摘要：國務院最新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》開始施行，對《城市房屋拆遷管理條例》所提出的 “房屋拆遷管理部門應當建立健全拆遷檔案管理制度”進行了深化，為以后做好房屋征收補償檔案工作制定了指導方針。本文就建立房屋征收補償檔案的意義與方法等問題進行了探討。

關鍵詞：房屋征收補償檔案 內容 原則

2011年1月19日國務院最新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》開始施行，條例對房屋征收與補償做出了不少新的規(guī)定，特別是對房屋征收補償檔案做出了專項規(guī)定：“房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向全體被征收人公布。”這一規(guī)定是對2001年國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》所提出的 “房屋拆遷管理部門應當建立健全拆遷檔案管理制度”的深化，是人們在十余年拆遷工作中對征收補償檔案工作的經驗總結與提升，也是做好今后房屋征收補償檔案工作的指導方針。本文就建立房屋征收補償檔案的意義與方法等問題進行探討。

一、建立房屋征收補償檔案的重要意義

房屋征收補償檔案是因房屋征收與補償而形成，由于其產生的特殊背景，使它不僅在房屋征收與補償工作中起著不可替代的作用，同時，在見證歷史和推動社會經濟與城市發(fā)展進程中也具有重要的價值，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）具有見證歷史意義

檔案本身就是記錄歷史，而房屋征收與補償檔案不同于一般的歷史遺物，它具有很強的記錄性，保留了真實的歷史標記，直接記錄了房屋征收前后的歷史面貌和演變過程。房屋征收不僅改變了城市面貌，也改變了城市的社會活動形態(tài)。在房屋征收與補償活動中一些大的家庭結構，因居住條件的改善而分解成若干個小家庭形式，一些產業(yè)因房屋變化而變化了，消失了，也有一些產業(yè)又因房屋征收與補償而誕生和興起，這種變化皆因房屋征收與補償而起，因此都能在征收補償檔案中找到它們變化的痕跡。征收補償檔案的內容中涉及到當事人印記、圖像和聲音，具有很高的查考性。就門頭溝區(qū)而言，“一湖十景”的建設、S1線的建設、采空棚戶區(qū)的改造、黑山的改造、安置房的建設、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的建設等等這些在保民生、促發(fā)展，不斷提高城市建設水平，加快推進首都西部綜合服務區(qū)建設等方面的重大舉措，都將能從房屋征收補償檔案中找到美好的回憶。

（二）對施行“補償先行”具有經濟意義

新《國有土地上房屋征收與補償條例》明確了國有土地房屋征收須補償先行。由于房地產業(yè)所具有的經濟價值量較大，使房屋征收與補償工作中涉及到的經濟利益也相對很大。由于房屋涉及拆除違章建筑、經濟管理模式轉變、村民變居民、房屋及其宅基地、土地開發(fā)與儲備、土地收益與分配、商業(yè)門面建設、過渡費發(fā)放、人口與計劃生育、優(yōu)撫、復員退伍軍人安置、社會救助、基礎設施建設等諸多復雜內容。在具體的房屋征收工作中，經濟利益分配貫穿始終，而征收補償檔案的經濟價值正是在處理這些經濟利益分配的過程中得到了充分體現(xiàn)，特別是在經濟利益糾紛中，一份房屋征收補償檔案往往在維護被征當事人的經濟利益時能夠發(fā)揮決定性的作用。舉一個例子，北京地區(qū)居民私房建二層樓一般是違章的，沒有被批準的二層樓是得不到正式房屋補償的，但在上世紀九十年代，門頭溝區(qū)某鎮(zhèn)根據當時規(guī)劃，要求居民建二層樓，在2010年建設城鐵S1線的房屋征收過程中，該鎮(zhèn)某村涉及到此情況的居民有十余戶，為此，他們到區(qū)檔案局查閱了合法建二層樓的檔案，并得到相應的房屋征收補償，每戶要比不認定多百余萬元補償款。通過這個事例，我們便可以清楚地感受到房屋征收補償檔案所具有的經濟價值。在當今人們的法律意識普遍增強的情況下，在房屋征收工作中，沒有相應的檔案為依據，就會有損失的現(xiàn)象發(fā)生，這足以說明房屋征收補償檔案潛在的經濟價值是無限的。

（三）對實行陽光征收、和諧征收、親情征收具有參考意義

房屋征收補償檔案不僅記錄了房屋征收與補償活動的事實和經過，而且還記錄了房屋征收部門在房屋征收與補償工作中所具有的思想和智慧。正如今天是昨天的延續(xù)一樣，房屋征收工作也需要在過去工作經驗的基礎上進行不斷總結完善，才能得到進一步的發(fā)展。以城鐵S1線建設所涉及到的房屋征收與補償為例，房屋征收部門通過借鑒門頭溝區(qū)以往房屋征收補償檔案材料、毗鄰的石景山、房山、密云的房屋征收補償檔案材料，拿出一整套工作方案，保障了門頭溝城鐵S1房屋征收與補償工作的順利完成，也使群眾得到了更多實惠，也為社會的安定和諧作出了貢獻。

（四）對依法征收房屋具有法律憑證作用

房屋的征收補償檔案涉及到公共利益和被拆遷人的切身利益，它反映了當事人雙方的權益、義務和責任。房屋征收補償檔案是房屋征收部門進行管理不可缺少的工具，尤其是房屋產權產籍管理部門的依據性材料。他們通過房屋征收與補償檔案對被征收房屋的產權產籍進行確認、征收、補償，保護被征收人的合法權益，形成“以檔案管房屋、依法征收房屋、依法先行補償”的權威性。新的《國有土地上房屋征收與補償條例》取消行政強制拆遷，確定了被征收人超過規(guī)定期限不搬遷的，由政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。而被征收人是否是在規(guī)定期限內不搬遷、是否是違法不搬遷？房屋征收補償檔案具有真實憑證作用，依據性很強，具有較強的法律效用。一旦發(fā)生糾紛，它是糾紛仲裁或法院判決必不可少的憑證材料。

二、房屋征收補償檔案主要內容

房屋征收補償檔案是房屋征收部門在依法實施房屋征收與補償工作中直接形成的，具有保存價值的文字、圖表、

聲像等各種形式和載體的歷史記錄。它具有一般檔案的特征，根據最新的《國有土地上房屋征收與補償條例》，結合以往房屋征收與補償工作實踐和檔案內容的基本要素，筆者認為房屋征收補償檔案的主要內容一般包括征收類與補償類兩個方面。

（一）征收類檔案的主要內容

1.依據性文件材料

（1）房屋征收批準文件、房屋征收許可證、房屋征收公告，（2）房屋征收申請書，（3）建設項目批準文件，（4）建設用地規(guī)劃許可證（附用地范圍圖），（5）國有土地使用權批準文件，（6）擬拆除房屋現(xiàn)狀平面圖，（7）房屋征收與補償計劃、方案等報批文件，（8）房屋補償安置資金存款證明，（9）告居民書、通知等文件材料，（10）向有關部門發(fā)出的《房屋征收與補償暫停辦理相關手續(xù)的通知》，（11）有關成立房屋征收與補償領導小組的申請及批復文件材料（包括機構設置、人事任命、領導分工、崗位職責、工作人員組成等文件材料），（12）組織聽證過程中的音像記錄和聽證筆錄，（13）房屋征收前舊址原貌聲像材料（含俯視圖像；房屋征收范圍內街道、里巷、門牌標記及非住宅房屋牌坊的圖像；文物古跡、名人故居、風貌建筑等單體建筑的圖像；年代久遠、具有特色建筑風格的房屋局部特寫圖像，如青磚地面、做工講究的天花板、紅木隔斷、雕梁畫柱、特色門樓、外檐、外廊、挑檐、門窗扇、石礅以及雕刻工藝精細的特寫等圖像），（14）征收與補償活動中涉及由政府代管的房屋、教堂、寺廟、文物古跡、軍事設施的主管部門批準的文件。

2.動遷材料

（1）房屋征收委托合同，（2）房屋評估報告（包括被征收人、房屋承租人房屋補償價格明細表），（3）房屋評估招投標文件材料，（4）房屋評估委托合同，（5）安置用房證明，（6）房屋征收部門工作人員的身份證明文件材料（復印件），（7）房屋拆遷資格證書（復印件），（8）房屋征收地塊綜合情況表，（9）房屋現(xiàn)狀調查表，（10）房屋征收與補償裁決的相關資料，（11）申請強制執(zhí)行的有關資料，（12）行政訴訟、復議的有關資料，（13）公證機關出具的證據保全資料。

3.其他材料

（1）信訪文件材料（有領導重要批示、處理意見的），（2）房屋征收工作簡報、房屋征收工作動態(tài)等文件材料，（3）新聞媒體的有關報道材料，（4）房屋征收與補償過程聲像材料（居民談心、簽約、搬遷、拆房等過程），（5）房屋征收工作聲像材料（動員大會、工作例會、領導視察、總結表彰大會等各項活動），（6）房屋征收工作中形成及獲得的有價值的實物、榮譽證書、獎牌、獎杯等材料，（7）房屋征收工作中形成及獲得的有價值的實物、榮譽證書、獎牌、獎杯等材料的影印件，（8）房屋征收與補償工作總結及房屋征收名冊、補償安置情況匯總表。

（二）補償類檔案內容

1.單位房屋征收文件材料

（1）非居住房屋征收與補償安置協(xié)議，（2）房屋征收通知書，（3）被征收房屋單位基本情況表，（4）房管所摘錄材料，（5）原房屋產權證（公房）、土地等使用證明及圖紙，（6）租用公房憑證，（7）營業(yè)執(zhí)照，（8）拆除房屋（建筑）補償估價報告及審價意見，（9）房屋搬遷騰空移交單。

2.居民房屋征收與補償文件材料（包括個體工商戶）

（1）居民房屋征收與補償安置協(xié)議，（2）住房調配單，（3）被征收房屋居民戶籍情況表，（4）被征收居民房屋情況表，（5）派出所戶籍、房管所房籍、身份證、結婚證等戶口核實證明復印材料，（6）房屋租賃憑證（公房）復印件，（7）房屋產權證、土地證（私房）復印件，（8）工商營業(yè)執(zhí)照、稅務登記證（個體戶）復印件，（9）房屋估價單，（10）《告居民書》、《協(xié)議書》等文件材料收件回執(zhí)，（11）有關委托證明文件材料，（12）本人減免款項、特殊照顧等申請證明材料，（13）退房單，（14）居民戶安置費用結算清單，（15）搬遷各類費用收付款憑證。

3.房屋拆遷強制執(zhí)行文件材料

（1）強制執(zhí)行申請文件材料，（2）聽證會、強制執(zhí)行通知等送達回執(zhí)，（3）強制執(zhí)行通知書。

三、建立房屋征收補償檔案的原則和方法

（一）把握房屋征收與補償檔案工作的原則

1.要統(tǒng)一領導，集中管理。各房屋征收單位應按照《國有土地上房屋征收與補償條例》及有關法律法規(guī)和門頭溝區(qū)有關政策規(guī)定，根據房屋征收與補償工作的需要，明確征收與補償檔案管理要求，實行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一管理制度。凡屬歸檔范圍的征收與補償工作文件材料，文件形成部門或個人必須按規(guī)定向本單位負責檔案工作的部門移交，實行集中統(tǒng)一管理。

2.要建章立制，明確責任。各房屋征收與補償單位要建立健全房屋征收補償檔案工作機制，建立檔案工作領導人負責制和檔案管理人員責任制，保證房屋征收補償檔案工作的落實；要制訂文件、檔案管理制度，如《收、發(fā)文登記制度》、《檔案收集歸檔制度》、《檔案保密制度》、《檔案利用制度》、《檔案保管制度》等規(guī)章制度，使開展房屋征收補償檔案工作有章可循；要配備業(yè)務素質高、工作責任心強的人員負責房屋征收補償檔案工作，并保持檔案管理人員相對穩(wěn)定。檔案工作人員應認真執(zhí)行檔案工作的各項規(guī)章制度，嚴格按照有關要求，認真做好房屋征收補償檔案工作。

3.要同步進行，全程管理。房屋征收補償檔案工作應與房屋征收工作協(xié)調開展，同步進行。要堅持做到房屋征收工作啟動時就同時對各類房屋征收與補償文件材料進行收集；有關部門對征收工作進行檢查的同時對房屋征收補償文件材料的真實性、完整性進行檢查。各有關部門要積極為房屋征收補償檔案的安全保管創(chuàng)造條件，明確檔案保管的責任單位，指定專人負責保管，根據工作需要配備檔案庫房或檔案專柜及相應的設施設備，采取各種有效的防范措施，切實做好防火、防盜、防潮、防塵、防高溫、防光、防污染、防有害生物等“八防”工作，消除各種安全隱患，杜絕安全事故發(fā)生，確保房屋征收補償檔案實體和內容的安全。

4.要認真整理，提供利用。（1）對歸檔的各種文件材料要遵循其形成規(guī)律和特點，保持文件之間的有機聯(lián)系，按照國家有關檔案整理標準要求進行科學的分類、組卷和編目，確保房屋征收補償檔案質量和有序管理。（2）要按照《政府信息公開條例》的有關規(guī)定，認真做好房屋征收補償檔案的提供利用工作，充分發(fā)揮房屋征收補償檔案的作用，使房屋征收補償檔案更好地為廣大群眾服務。

（二）建立房屋征收補償檔案工作的具體方法

1.抓施工前期文件資料的積累。組織各房屋征收（中標）單位做好房屋征收工程前期管理性文件的收集，如征地批準文件、紅線圖、補償等文件材料和各標段的標書、標價、施工組織、設計等檔案材料的收集。另外，要重視動態(tài)資料的形成，即利用攝像機和照像機進行實地拍攝，將動遷前的原有街道、路段和居民區(qū)以及拆除過程如實地記錄下來，滿足真實、準確和系統(tǒng)的要求，較好地反映房屋征收與城市改造工作的全過程。

2.抓施工期間文件資料的收集監(jiān)督、指導。面對參建隊伍多、兼職人員多，有針對性地定期舉辦兼職檔案人員培訓班，同時不間斷地深入施工現(xiàn)場巡回進行業(yè)務指導，發(fā)現(xiàn)問題及時幫助解決。為確保完成一道工序即完成這道工序檔案資料的收集和整理，還應與各標段檔案人員及時溝通，掌握各征收、拆除公司、建設單位下達的月生產計劃、施工進度，明確階段性資料工作的內容范圍，跟蹤監(jiān)控，要求建設、施工單位在規(guī)定時間內必須完成收集整理任務，做到施工—記載—收集—整理各環(huán)節(jié)準確、及時、到位。此外，還應注意指導各建設單位對工程原貌、施工過程、重要部位、重要會議、領導視察等及時進行錄像和拍照。

3.抓竣工檔案編制的審查。嚴格正式校驗前的竣工檔案圖文資料的審查，把好校驗前的關口，如發(fā)現(xiàn)材料不完整的必須明確哪些需要建設單位一次性補齊；哪些需要施工單位收集補齊；哪些需要建設單位更改更換；對檔案材料內容不準確的必須提出，做到圖、文、物三者相符；審查材料是否原件、簽章手續(xù)是否完備、整理是否規(guī)范，對不符合規(guī)范要求的檔案及時提出整改意見。

總之，為做好房屋征收補償檔案工作，必須堅持“依法治檔”，建立健全檔案材料的收集制度，把建立房屋征收補償檔案擺上領導的議事日程，納入工作程序。同時要求動遷單位在調查摸底時，就要了解掌握文件材料的形成規(guī)律，確定收集內容和范圍。在房屋征收與補償過程中，要明確責任、具體分工、落實到人，注重各道程序形成材料的收集與整理，在工程完工前，將收集的房屋征收與補償資料及時移交到檔案管理部門，為今后的城市建設工作留下寶貴的資料。

作者單位：北京市門頭溝區(qū)檔案局