抉擇之難

夏佑至

阿基米德說過，給我一個支點，我能撬動整個地球。杠桿定律有這種驚人的效果，但前提是支點合適，并且足夠穩固。許多人把改變現實的希望寄托在不恰當的對象上，那情形不像通過杠桿撬動重物，倒像是一個人把全身的力量壓向一根針——結果什么都沒有改變，反而讓自己徒然痛苦。

今年“兩會”以來，由于通貨膨脹已成定局，上調個稅起征點的呼聲引起了廣泛的共鳴。《個人所得稅法》隨即宣布修訂，以回應這種呼聲。修訂草案將個稅起征點從2000元上調至3000元，隨即向公民征求意見，收到的反饋意見之多，超過了任何一部公開征求意見的法律草案。大多數意見不認同3000元這個數字，大城市的工薪階層——他們是個人所得稅的主要的征收對象——反對的聲音尤其強烈。人大法工委6月底宣布個稅起征點將維持在3000元不變時，這個群體的失落感是最強的。

很多人以為修訂《個人所得稅法》是一個支點，借助這個支點，我們能提高中間階層的收入，改善不合理的分配狀況。但改善分配狀況是修訂個稅法難以承受之重。寄望越高，失望越深，支點突然變成了一根針，深深刺痛了很多人。不滿的聲音迅速在網絡上傳播，并且超越了對起征點的質疑。抱怨開始上升，個稅的稅制和整體稅負成了抱怨的對象，征稅的法律程序也受到詬病，自然而然地，質疑的聲音最后落到了稅收的支出上——此間公布的關于“三公”開支的數據及貪腐官員向海外轉移財產的數據激起了強烈的憤怒，納稅人有理由相信，他們繳納的稅收沒有得到合理的使用。

納稅人的質疑、抱怨和憤怒都不是無中生有。個人所得稅在各國普遍存在，其目的在于調節收入差距，大多采取以家庭為征收對象，實行累進稅制，也即家庭收入越高課稅越重，但同時輔以各類退稅政策。在中國，個稅由工作單位代扣代繳，最終，缺乏避稅手段、也沒有灰色收入的工薪階層，成為主要的課稅對象。由于累進級數多，征繳以個人而非家庭為單位，并無退稅，整個稅制顯得很不公平。要求全面改進個稅稅制的呼聲由來已久，但數次修訂的內容多限于提高個稅起征點，頂多對累進方式略加調整，對呼聲最高的以家庭為單位征稅毫無回應，并一口拒絕了浮動起征點（根據各地不同的經濟發展水平制定不同起征點、起征點與CPI指數掛鉤）的建議。

對實際負責設計和修訂個稅稅制的專家來說，拒絕在公眾呼聲最高的環節讓步，這種強硬的姿態背后隱藏著進退兩難的困境。要真正改革個稅稅制，就要消除灰色收入，“需要實現納稅人信息申報的實名制，個人全部收入信息應該實現網絡全覆蓋，納稅人申報制度也要健全”。毫無疑問，此方案像官員財產申報制度一樣，首先將遭到官員的抵制，因此萬難推行。既然不能做根本改革，回應民眾改革呼聲的途徑只剩下提高起征點一條路，但要持續提高起征點，納稅人范圍將進一步減少，又會影響政府財政收入。就這樣，個稅改革也在民眾呼聲和制度現實兩者間首鼠兩端，難以抉擇。

在這種情形下，事情發生了戲劇性的變化。6月30日最終通過的《個人所得稅法修正案》，毫無預兆地將起征點定為3500元。這固然對公眾不滿情緒是一種撫慰，但也再次將改革的困窘局面揭露無遺：公眾的改革呼聲高漲，但由于種種力量的掣肘，改革難以深入進行，只能在枝節問題上做文章，由此導致政策選擇面越來越窄。

個稅起征點只是個稅改革的一部分，個稅改革又只是整個稅制改革的一部分。稅改的核心是界定政府在稅收征收和支出兩個環節的權力。在征稅環節，須明確征稅權是立法機構的權限，非經公眾充分討論和立法機構許可，政府不能征稅。在支出環節，政府開支必須接受人大以預算審核等形式進行的監督，財政收支的信息必須對公眾公開，隨時接受媒體和公眾的質詢。因此，稅改不只是財稅領域的改革，也是政治改革的一部分。稅改不能永遠圍著個稅起征點爭辯不休，這一點在很多財稅專家那里并無分歧。問題是，有遠大目標卻無現實路徑，這種改革的困境不是稅改獨有的現象，而是所有領域的改革共同面對的現實。很多年以來，技術官員主導著中國公共政策的選擇。他們賴以決策的依據，不是社會中各利益集團博弈的結果，而是相對比較超然的工具理性，也即技術上的合理性。但個稅改革的困境揭示出，公共政策正在民意和利益集團之間搖擺不定：要么跟隨民意，要么堅持現有的利益格局，改革者難以維持自身的超然地位，必須在兩者之間做出抉擇。▲