中國需要什么樣的住房保障制度

王小廣

在許多人看來，政府建保障房是房價(jià)調(diào)控長期難見成效的一種備選方案，或者理解為房價(jià)泡沫破滅后的一種保底、補(bǔ)救措施，使房地產(chǎn)投資不至于大跌萎縮而影響經(jīng)濟(jì)增長速度。但我理解政府提供一定數(shù)量的保障性住房是一項(xiàng)制度安排，是政府重視住房這一最大民生問題的一種長期而基本的職責(zé)。因此，不是“應(yīng)景”之作，要從基本住房制度設(shè)計(jì)中考慮保障性住房建設(shè)，即要明確保障性住房的基本定位，既要明確為誰建、由誰建的問題，又要對其目標(biāo)進(jìn)行基本定位。在此基礎(chǔ)上，再考慮如何建、如何分和如何管等問題。這里我想就這些最基本問題作些分析，以引起共鳴，學(xué)者們和各級政府一起努力，使保障性住房定位、建設(shè)、管理一開始就建立在科學(xué)合理、能產(chǎn)生長期社會(huì)效率的基礎(chǔ)上。

住房制度分歧

在中國住房體制改革后，一個(gè)很清楚的事實(shí)是純市場化的觀點(diǎn)確實(shí)無法解決所有人的住房問題，有一部分家庭永遠(yuǎn)無法通過市場來解決住房問題，因此，需要政府做相應(yīng)的制度安排，去努力保障這部分家庭的基本住房需求，從理論上講，這些人的住房有了保障，整個(gè)社會(huì)的居民都有了住房保障。我們需要怎樣的住房制度呢，其中保障性住房又在其中如何定位？我們先從當(dāng)前的住房政策體系談起。最近幾年就住房政策問題，有幾種表述相似內(nèi)容卻有別的說法：第一種，提出政府只保低端，其他完全由市場解決，市場是市場，保障是保障，不能混淆。第二種，試圖構(gòu)建一個(gè)包括滿足各種不同層次住房需求的住房結(jié)構(gòu)及政策體系，如提出“低端有保障、中端有支持、高端靠市場”。第三種，提出“低端保障、中端支持、高端調(diào)控”（也有的地方表述為“低端靠保障、中端靠市場、高端有約束”）。

第一種意見可能遭到的批評會(huì)最多，原因是政府可以保障低端，但低端真的能靠市場解決住房問題嗎？最近幾年我國房地產(chǎn)市場發(fā)展顯示，夾心層即家庭收入處于中間60%的家庭住房問題最突出，一方面因房價(jià)過高而夠不著市場，因收入條件或住房條件保障性住房與其無緣。處于60%的中間層家庭，無房戶買房和有房戶改善住房條件都面臨過高房價(jià)的約束，他們是社會(huì)中怨言最多的群體。在此，我們需要搞清楚一個(gè)重要問題：房改后市場供給的大量住房都滿足了誰的需要？中國過去10年城市人口年均僅增長3%，而每年住房供給量年均增長20%左右，人均住房面積已經(jīng)超過了日本與韓國，這完全能滿足絕大多數(shù)的住房需要，講我國住房投資不足、供應(yīng)不足是怎么也說不通的。我們的研究結(jié)果顯示：20%的高收入家庭消費(fèi)了近七成的住房供給，特別是最富的10%的人（家庭）購買了住房市場供給量的50%，換句話說，從消費(fèi)的角度，這些人根本就不需要住房（他們早就有了住房，而且有了足夠面積的住房），但他們卻是住房消費(fèi)市場的主力，他們買房投資，從而不斷地把房價(jià)抬高，從中牟取暴利。我國房地產(chǎn)市場早就十分不正常了，失去了基本功能。住房90%以上是滿足消費(fèi)的功能，而實(shí)際卻使投資功能無限放大，超過了消費(fèi)功能。所以，在這種情況下，讓大多數(shù)靠市場來解決住房問題是根本不可能的。除非把保障性住房的功能界定在60%左右的家庭。但如果這樣，那就是回到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，福利分房成為主要手段，這是絕對不可以的。所以，將住房保障與房地產(chǎn)市場調(diào)控分離的觀點(diǎn)是站不住腳的。住房保障是住房保障，市場是市場，這樣的觀點(diǎn)看似有道理，實(shí)際是解決不了我國大多數(shù)人的住房問題，在房價(jià)過高的情況下，建保障性住房的成本也高，需求會(huì)過大，同時(shí)，由于有巨大的價(jià)差或利益差，因?qū)ぷ猱a(chǎn)生的保障性住房腐敗問題會(huì)成為一個(gè)新的大問題，因而會(huì)產(chǎn)生新的不公平問題。這一觀點(diǎn)還隱含著一個(gè)政策建議，對現(xiàn)在的中國住房市場不應(yīng)干預(yù)，認(rèn)為宏觀調(diào)控把房價(jià)壓下來是根本錯(cuò)誤的。

因此，我比較同意第二種、第三種觀點(diǎn)。把保障性住房建設(shè)與房地產(chǎn)市場調(diào)控結(jié)合起來，建立一套符合我國國情的公平有效的住房制度。但第二種、第三種都有各自的缺陷，仍然不是我們需要建立的較合理的住房制度框架。第二種觀點(diǎn)中說“低端有保障、高端靠市場”應(yīng)該是沒有問題的，但“中端有支持”怎么體現(xiàn)，難道讓60%都獲得住房補(bǔ)貼，或?qū)⑾迌r(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房擴(kuò)大50%~60%的比重嗎？我們認(rèn)為，限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房僅是一種過渡的制度或政策安排，不能永久化。還有另外一個(gè)問題，“高端靠市場”似乎很有說服力，但問題是市場難道沒有政策的作用空間嗎？對高端家庭無限制的投資需求難道不加以必要的干預(yù)嗎？所以，這第二種觀點(diǎn)仍然與第一種觀點(diǎn)有很大的一致性。總的看來，第三種說法較為合理，但仍有問題：“高端調(diào)控”或“高端有約束”是很好的表述，但如何體現(xiàn)呢？是通過明顯差異化利率政策或稅收政策來實(shí)現(xiàn)嗎？現(xiàn)在看不出來有這樣的設(shè)想，說得更明確點(diǎn)就是如何限制投資或投機(jī)性需求，抑制少數(shù)人獲得暴利，一套住房與二套以上的住房基本采取一種政策是明顯不合理的，它不僅違背公平原則，而且是形成當(dāng)前房價(jià)嚴(yán)重偏高的主要原因。在高端約束不力的情況下，中端的支持也就是無底洞了。因此，這第三種觀點(diǎn)仍有大大改進(jìn)或豐富的余地，否則，就是一句好聽的空話。

沒有剎車的房地產(chǎn)業(yè)

我認(rèn)為，我們需要這樣的一套新住房制度：以市場化為基礎(chǔ)、政府提供最基本的住房保障、只鼓勵(lì)一戶一套住房的住房制度。并相應(yīng)地建立政府宏觀調(diào)節(jié)與市場基礎(chǔ)性作用相結(jié)合的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策體系。

1998年住房改革后，我們的住房供給是朝市場化方向發(fā)展，但存在兩個(gè)問題：一是只是局部的市場化，房價(jià)銷售是市場化，但土地供給是非市場的壟斷供給，其表現(xiàn)的“市場價(jià)格”是遠(yuǎn)高于“市場均衡價(jià)格”的，原因就是因?yàn)橥恋刎?cái)政。因此，我們的土地制度需要改革，包括農(nóng)村宅基地的市場化或城市土地市場的打通，要有真正體現(xiàn)市場化的制度和政策安排。“招拍掛”制度真正是市場化的制度嗎？這些都需要我們好好研究。

二是對市場化缺乏制度的或政策的約束。1998年房改和當(dāng)時(shí)出臺(tái)個(gè)人按揭貸款政策，極大地刺激了住房市場的發(fā)展，但通過研究，我們發(fā)現(xiàn)由于時(shí)間倉促、考慮不周，其存在一個(gè)根本的制度或政策缺陷。我們可以把房地產(chǎn)市場比喻為一輛汽車，汽車之所以成為大眾化安全可靠的交通工具，主要是因?yàn)槠湎到y(tǒng)設(shè)計(jì)和性能的完善，汽車包括4個(gè)子系統(tǒng)，一是動(dòng)力系統(tǒng)，通過踩“油門”給其提供行駛的動(dòng)力，就像我們?yōu)榇碳し康禺a(chǎn)發(fā)展，而采取許多金融、稅收鼓勵(lì)政策一樣；二是剎車系統(tǒng)，是保障行駛安全的最主要的裝置；三是電子系統(tǒng)；四是車身系統(tǒng)。在遇到各種緊急情況時(shí)，汽車的安全保障主要是靠剎車系統(tǒng)完成，而汽車的剎車系統(tǒng)是一個(gè)設(shè)計(jì)非常精巧完善的系統(tǒng)，它包括4種選擇：一是剎車片，二是離合器，三是手剎，四是ABS裝置，是發(fā)生萬一情況時(shí)的保護(hù)生命的最后裝置。而中國的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在一開始，為了把房地產(chǎn)培育為經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)，安了大馬力的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，卻忘記了安置剎車系統(tǒng)。

房地產(chǎn)業(yè)的剎車系統(tǒng)或裝備是什么呢？就是稅收和金融調(diào)節(jié)裝置，其中最主要的是稅收調(diào)節(jié)裝置，它是總閘門，它可能避免住房成為過度投資的工具，使住房市場成為具有負(fù)反饋機(jī)制的有效市場，避免房地產(chǎn)泡沫不斷強(qiáng)化。如果當(dāng)買房投資獲取的暴利多數(shù)都成為稅收、占有過量的住房要交更高稅率的稅收時(shí)，市場投機(jī)行為將會(huì)被抑制。因此，調(diào)節(jié)住房市場的過度投資行為，關(guān)鍵是建立內(nèi)在的長效約束機(jī)制。

政策的原則

政府提供最基本的住房保障，有以下幾層意思：一是基本制度和政策定位。住房保障的基本功能是“托底”，滿足居民最低的住房基本需要，是保“基本”，不是保“改善”。

二是要確定“最基本”的標(biāo)準(zhǔn)。“最基本”也就是“最低”標(biāo)準(zhǔn)，追求的是“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的政策目標(biāo)。不僅戶型要小，而且要相對同質(zhì)，不能有的大、有的小，由于位置的差異，單位價(jià)值肯定不一樣，但總價(jià)值量應(yīng)相當(dāng)，不能出現(xiàn)戶型價(jià)值量的明顯差異，在城區(qū)戶型盡可能小（僅滿足最低住房需求），在郊區(qū)和中小城市可適當(dāng)放寬。

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)：許多地方在文件中做出了很好的規(guī)定，如按“小戶型、齊功能、高質(zhì)量”的標(biāo)準(zhǔn)建保障房，公共租賃住房以建筑面積30~45平方米為主力戶型，最高不超過60平方米，建設(shè)比例不低于80%。但實(shí)際建設(shè)中存在戶型偏大的問題，這使人懷疑可能存在私心，可能是為某類人量身定做的，如果真是這樣，那么，這是相當(dāng)不公平的。我們建議，為了體現(xiàn)公平、也有利于政府節(jié)約投資，在大城市保障性住房戶型應(yīng)學(xué)香港，控制在30~40平方米之間，不能超過50平方米；中小城市可適當(dāng)放寬，但也不能超過60平方米。

三是要防止一些過渡性制度安排或政策長期化。住房制度保障是“保底的”，保最基本的住房需求，是長期的保障，而許多政策性保障一般是過渡性的、靈活的，對此，要嚴(yán)格區(qū)別，避免一些過渡性保障的長期化，帶來嚴(yán)重不公平問題。

四是政府提供的保障性形式以實(shí)物為主，貨幣補(bǔ)貼為輔。

政府應(yīng)該只鼓勵(lì)一戶一套住房，這體現(xiàn)的是公平原則。鼓勵(lì)一戶一套住房不僅要寫入未來將出臺(tái)的《住房法》或《住房保障法》，甚至可以寫入《憲法》。其含義是對一戶購買或租賃一套住房在金融、稅收等政策上永遠(yuǎn)都給予優(yōu)惠，而對第二套以上的住房采取顯著性差異化政策。現(xiàn)在的差異化信貸政策差異化不明顯，在暴利情況下，用利率加10%的所謂差異化政策不可能起到抑制投機(jī)需求的目的。對第二套住房要采取高利率和稅收政策，抑制這部分需求（高利率、高稅收意味著他購房的成本高，他愿意承受那么就不限制他購買），而不是禁止它。你可以購買第二套住房、第三套住房，但你必須付比第一套住房高得多的利率，按比第一套住房高得多的稅率交稅。既要征收高稅率的保有環(huán)節(jié)稅，又要開征高比例的投資收益所得稅（50%以上）。這就是我所指的“只鼓勵(lì)一戶一套”的住房制度。