美監(jiān)管不刻意追求充分競爭

本刊記者 | 舒文瓊

在寬帶設(shè)施不盡如人意、普遍服務(wù)未有效實(shí)現(xiàn)、部分運(yùn)營商盈利欠佳的情況下，美國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)將不再刻意追求充分公平的競爭。

>>面對(duì)Comcast、Google等新興勢力的崛起，美國電信管制機(jī)構(gòu)有必要重新審視監(jiān)管思路和方向。

轟轟烈烈的at&t收購T-Mobile一案現(xiàn)在進(jìn)入了最后的關(guān)鍵階段——at&t已將收購請(qǐng)求遞交美國聯(lián)邦通信管理委員會(huì)（FCC），等待FCC的最終裁決。至于FCC會(huì)為了防止壟斷而駁回請(qǐng)求，還是會(huì)為了促進(jìn)移動(dòng)通信業(yè)的發(fā)展而通過該請(qǐng)求，目前仍然不得而知。

對(duì)于FCC最終判決的猜測，也引發(fā)了人們對(duì)美國電信監(jiān)管政策的思考：向來促進(jìn)自由、公平競爭的美國政府是否會(huì)出于對(duì)整個(gè)行業(yè)發(fā)展效率的考慮而允許并購的發(fā)生？

公平競爭是主要原則

美國是一個(gè)崇尚自由平等的國家，在電信行業(yè)，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在積極推進(jìn)公平競爭，提升普遍服務(wù)水平，以保護(hù)消費(fèi)者的利益，這些是美國電信業(yè)多年以來持續(xù)不變的原則。

例如，1984年美國政府強(qiáng)行分拆at&t，其目的就在于打破at&t的壟斷地位，促進(jìn)充分的市場競爭；1996年美國政府打破業(yè)務(wù)和部門分割，允許本地電話市場和長途電信市場運(yùn)營商相互進(jìn)入，并且取消了電信、信息及有線電視業(yè)之間的政策性壁壘，也是為了促進(jìn)這些市場的充分自由競爭。“鼓勵(lì)競爭是美國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)所堅(jiān)持的原則，這種方向性的原則美國政府不會(huì)輕易改變。”工信部電信研究院司先秀認(rèn)為。

美國政府促進(jìn)公平競爭的策略限制了傳統(tǒng)運(yùn)營商的壟斷地位，為新興勢力提供了便利，它們也得以快速崛起。例如，在1996年新的電信政策出臺(tái)后，以Comcast和時(shí)代華納為代表的CATV運(yùn)營商異軍突起，不僅鞏固了在電視領(lǐng)域的優(yōu)勢，而且在電信業(yè)務(wù)方面表現(xiàn)突出，例如美國2010年新增的寬帶用戶中，Comcast就占據(jù)了一半左右的比例。此外，美國政府為提升普遍服務(wù)水平、推動(dòng)市場充分競爭而對(duì)VoIP采取了鼓勵(lì)的態(tài)度，以Google為代表的VoIP運(yùn)營商得以迅速成長。

與新興勢力快速興起形成對(duì)比的是，電信運(yùn)營商的市場控制力在逐漸減弱，其發(fā)展速度也相對(duì)落后。美國電信業(yè)人士對(duì)此感到憂心忡忡：不僅電信運(yùn)營商的發(fā)展會(huì)因此受到影響，而且在競爭地域邊界逐漸模糊化的大背景之下，電信行業(yè)的任何滯后都可能會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的損失。

競爭不是目標(biāo)

近年來，美國移動(dòng)通信業(yè)的發(fā)展也開始出現(xiàn)了趨緩的跡象。雖然排名靠前的at&t和Verizon能保持一定的增長速度，但是規(guī)模較小的移動(dòng)運(yùn)營商，如Sprint就出現(xiàn)了用戶數(shù)不斷下滑的情況。“美國移動(dòng)運(yùn)營商增長趨緩已成為必然趨勢，這一趨勢應(yīng)該引起美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視。”中國電信廣州研究院某人士認(rèn)為。司先秀也認(rèn)為，在公平競爭這一大的原則下，F(xiàn)CC應(yīng)該在具體的尺度上作出適度的調(diào)整。

事實(shí)上，雖然美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)崇尚自由競爭，但是近年來的事實(shí)表明，F(xiàn)CC也不會(huì)刻意為了追求充分競爭而禁止任何并購的發(fā)生。例如在2006年，F(xiàn)CC投票一致通過at&t對(duì)南方貝爾的收購議案，合并成功后，美國電信市場形成了at&t絕對(duì)主導(dǎo)下的寡頭競爭格局。美國政府此前一直鼓勵(lì)自由開放的市場競爭體制，這次合并之所以違背這一原則，是因?yàn)镕CC考慮到，美國電信公司不只是在國內(nèi)競爭，而是在全球范圍內(nèi)進(jìn)行競爭，因此無論交易導(dǎo)致市場集中度提升有多大，只要并購方承諾在行為上不會(huì)破壞所處市場及相關(guān)市場競爭，就可以獲取批準(zhǔn)。

現(xiàn)在看來，為促進(jìn)移動(dòng)通信業(yè)的發(fā)展，F(xiàn)CC通過at&t對(duì)T-Mobile的收購議案也存在可能。“并購是國外企業(yè)用來過冬的普遍做法，是否通過則主要取決于FCC對(duì)于美國移動(dòng)通信市場形勢的判斷。如果通過則表明FCC認(rèn)為市場在萎縮；如果否決，則表明FCC認(rèn)為現(xiàn)有的市場狀況還可以接受。”前述中國電信廣州研究院人士認(rèn)為。

不過，美國政府也不會(huì)不加任何附加條件地偏袒移動(dòng)運(yùn)營商。“不會(huì)明顯地偏袒某一方是FCC的一個(gè)做事原則，F(xiàn)CC如果做出讓步，那么它也會(huì)要求at&t做出讓步，比如清退頻譜、建設(shè)公共網(wǎng)絡(luò)等。”司先秀認(rèn)為。

效率為根本

從過去的單純打破壟斷，到后來的允許并購發(fā)生，F(xiàn)CC的態(tài)度發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。不過，其背后的實(shí)質(zhì)沒有變化。最初拆分at&t，是因?yàn)槠錂C(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，嚴(yán)重影響了行業(yè)發(fā)展；1996年允許不同的業(yè)務(wù)之間互相進(jìn)入，是因?yàn)樵诒镜厥袌龊烷L途市場上仍然存在實(shí)質(zhì)性的壟斷；2006年允許公司并購，是因?yàn)槭袌鋈萘枯^小，而競爭者數(shù)量太多。這其中均體現(xiàn)著美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于效率的考慮，可以說，美國政府一直在公平和效率之間尋求平衡，只是在不同的發(fā)展階段，其采取的方式會(huì)有所不同。

2010年以來，美國通信市場競爭激烈，一些問題也暴露出來。比如，部分地區(qū)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不盡如人意，偏遠(yuǎn)地區(qū)缺乏足夠的電信服務(wù)，一些電信運(yùn)營商盈利能力欠佳。為了促進(jìn)電信業(yè)的發(fā)展，2010年以來美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)了幾項(xiàng)措施：一是制定了國家寬帶計(jì)劃，計(jì)劃耗資3500億美元，保證每個(gè)美國人都能“擁有使用寬帶的機(jī)會(huì)”；二是建立普遍服務(wù)基金，資助寬帶業(yè)務(wù)發(fā)展；三是清理頻譜資源，實(shí)現(xiàn)免費(fèi)的無線寬帶服務(wù)；四是通過了網(wǎng)絡(luò)中立原則，要求有線和無線網(wǎng)絡(luò)透明且不得屏蔽合法內(nèi)容，并禁止固定寬帶服務(wù)進(jìn)行不合理的歧視。上述種種措施的出發(fā)點(diǎn)都是為了推進(jìn)整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展，也就是為了促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的健康、高效發(fā)展。

至于行業(yè)之間的競爭，雖然FCC有可能會(huì)通過at&T的收購申請(qǐng)來促進(jìn)移動(dòng)運(yùn)營商的發(fā)展，不過司先秀認(rèn)為，運(yùn)營商不會(huì)通過限制CATV、VoIP等運(yùn)營商來幫助移動(dòng)運(yùn)營商，“首先當(dāng)年對(duì)CATV的幫助是通過先發(fā)牌照來實(shí)現(xiàn)的，而現(xiàn)在不存在發(fā)牌照的機(jī)會(huì)；其次，F(xiàn)CC一直以來促進(jìn)和鼓勵(lì)新生事物的發(fā)展；再者，F(xiàn)CC不會(huì)通過壓制一方來明顯偏袒另一方。”