歐盟各國網絡中立立法進度不一監管難點在平衡尺度

Ovum分析師（駐倫敦） | 王笑西

本刊實習記者 | 彭瀟編譯

歐盟各國網絡中立立法進度不一監管難點在平衡尺度

Ovum分析師（駐倫敦） | 王笑西

本刊實習記者 | 彭瀟編譯

適當的網絡流量管理對固定網絡和移動寬帶的提供商來說是有必要的，監管的難點在于如何界定“適當”的標準。

網絡中立作為一個富有爭議性的話題，最近被頻頻擺上美國和歐洲電信監管者們的議程。但我們相信歐盟各成員國電信監管機構（NRAs）不會急著實施新的配套措施，因為歐洲高水平的電信接入管制和剛剛發布的新電信管理框架已經提供了基本的管理規范。盡管歐盟與美國電信監管存在上述不同之處，但是無論在哪個區域，網絡透明都是電信監管條例中相當重要的原則。部分歐盟成員國監管機構在網絡透明規范的前提下，允許運營商進行適當的流量管理，并規定了相應的最低服務標準。

網絡透明是中立的必要條件

網絡透明是推行網絡中立的必要條件。再合理的網絡監管政策也不可能涵蓋所有可能的情況，因此強調運營商的網絡透明性，可以使其某些行為在即使沒有被明令禁止的情況下，也不能威脅到消費者的利益。同樣，網絡透明也可以賦予消費者在面對運營商不同政策時做出選擇的權利，無論這些政策是否引起了監管部門的不滿。

正因為如此，為了優先保護消費者的權益，各國監管機構必須建立有效的網絡透明規范。2010年12月美國聯邦通信委員會FCC頒發的最新電信監管條例中，網絡透明被放在網絡中立三項原則的首位。FCC規定，寬帶提供商必須向公眾公開其網絡管理行為（針對此項規范的法案正在制定中）。在歐盟，運營商也必須公開其流量管理行為，而且在歐洲新電信管理框架規范下，消費者將被賦予獲取更多服務提供商相關信息的權力。

在歐盟成員國之間關于網絡中立更一步的討論中，我們建議監管者將網絡透明性列為最重要的原則，以最小化運營商歧視性的反競爭行為所帶來的風險。寬帶提供者必須將其通過數據服務能夠提供的服務與應用的相關信息明確、清晰地告訴消費者，包括服務質量（QoS）、流量限制和其他流量管理措施等。

歐盟各成員國監管機構在制定網絡中立規范時需要考慮的兩個要點包括：其一，歐洲電信管理框架已在27個歐盟成員國實現了高水平的接入管制；其二，隨著27個成員國將新的歐洲電信管理框架內容納入國家法律，新電信管理框架將提供基本的管理規則來管理網絡中立。

除了前述歐洲市場與美國市場的截然不同的特點，歐洲的監管者對寬帶服務還有明確的管制權力。

圖 歐盟各成員國將歐洲新電信管理框架納入國家法律的進程

2011年法國國會將網絡中立提上議程，將有可能以法律形式將網絡中立規范確立下來。

良性的接入競爭使歐洲電信零售市場比美國市場的競爭更加充分，在美國，FCC更傾向于對基礎設施建設的管制。因此較之美國消費者，歐洲消費者能更方便地在不同服務商之間進行切換。但是最近運營商捆綁銷售的行為在歐洲市場愈演愈烈，可能會進一步限制消費者更換寬帶服務提供商的權利。因此，歐洲新電信管理框架要求各成員國監管機構檢查并取消不合理的轉換壁壘，其中也包括捆綁銷售政策。

我們認為在新電信管理框架被成員國納入國家法律之前（這一立法進程要求在今年5月之前完成），各國監管機構不會急著上馬新的監管配套措施，因為新電信管理框架將為網絡中立提供基本保障。

意大利已經提出了關于網絡透明和網絡中立的法案；挪威、瑞典和法國已經提出建立相關規范；英國已結束了針對網絡中立的討論，但還沒有作出最后決定；西班牙和德國還在討論之中。

移動流量管理具更大復雜性

監管機構必須承認，適當的網絡流量管理對固定網絡和移動寬帶的提供商來說是有必要的，監管的難點在于如何界定“適當”的標準。無論如何，以下兩種極端情況是監管部門需要注意的：運營商以管理網絡流量為借口來阻撓競爭者；或者運營商限制流量使得網絡質量下降，進而影響到消費者的體驗。

在涉及移動網絡時，制定合理的流量管理標準所面臨的挑戰更甚。因為移動網絡在技術和運營上具有特殊性，比如受到頻譜稀缺和回傳條件的限制，移動網絡的容量有限；又比如用戶位置的不確定性，以及網絡中的特定部分意外出現擁塞等等。相對于固定網絡運營商，移動網絡運營商在流量管理上需要更多的靈活性。監管機構在制定規范時不僅要考慮到這些因素，而且在頻譜拍賣的時候也要考慮到為移動網絡運營商提供更多的空間使其得以發展自身網絡。

對歐盟各成員國監管機構如何推行網絡中立，我們有三點建議。

允許運營商進行適當的流量管理。網絡中立并不意味著對流量管理的“零容忍”，適當的流量管理可以區分不同的服務等級，以及提高網絡的工作效率。但流量管理必須遵守一定的標準。監管機構必須堅持歐洲新電信管理框架規定的網絡透明原則，讓消費者獲得充分的知情權，尤其是最低服務標準等信息。與此同時，監管機構需要制定一套實用且合理的方法，以檢查運營商的流量管理是否與開放互聯網和網絡中立原則相沖突。

網絡中立規范對移動網絡和固定網絡運營商同樣必要。我們認為網絡中立對移動網絡運營商也是十分必要的，因為已有越來越多的消費者使用移動終端接入網絡，移動數據流量一直在上升，今后移動網絡將會引領寬帶應用。但是在具體實施的時候，監管者需要針對移動網絡和固定網絡的不同特性進行區別對待。

托管服務必須符合一定的要求。歐洲委員會必須對托管服務做出精確的定義，一般性托管服務可以參照運營商對其網絡服務的預先定義。FCC基于網絡中立的原則，已經在其最新監管條例中免除了對托管服務的規定。我們建議歐盟監管機構有必要對運營商托管服務進行監管，以避免運營商在提供托管服務的同時降低非托管的互聯網接入網絡的基本通信質量。