國外水電開發對我國的啟示

中國水力發電工程學會

中國大壩協會

中國水利水電科學研究院

三峽大壩 攝影/王廣浩

三峽電能輸送全國 攝影/王廣浩

我國新時期能源開發應繼續實施水電優先戰略

當前我國水電開發的社會經濟形勢已經發生了很大的轉變，我們對我國水電開發的指導思想和理論基礎等應予以重新審視，“吐故納新”，以符合水電開發的規律。總覽全球水電開發和國家經濟發展狀況，我們不難看到，今日經濟發達的國家，正是昔日水電開發較好的國家。世界電力建設的經驗之一就是盡早開發水能資源，優先發展水電。我國也一直堅持優先發展水電，但水電開發進程相對于電力發展進程滯后，不能不說我們對水電的認識還存在偏差。

優先發展水電是各國在發展初期的共同選擇

能源是實現可持續發展的必要前提，水電是目前唯一能大規模開發的清潔可再生能源。以環境友好、社會和諧的方式開發水電，符合新千年的發展目標，有利于持續減少貧困和有效緩解全球20億人口無電供應的局面，可有效減少溫室氣體排放，因此得到聯合國、世界銀行等國際機構的高度重視。

目前，世界各國，包括水電開發程度較高的主要發達國家，依然沒有停止水電開發，而是把水電開發放在優先地位。澳大利亞核、煤、油、氣資源都比較豐富。其水力資源十分豐富的東部幾個州，煤炭資源儲量占全國的80%以上，而且發電用煤的質量和生產、運輸條件都很好，價格也便宜。一般認為，在東部這幾個州發展煤電是理所當然的事。但是，聯邦和州電力委員會對三種電源和多種組合方案的經濟效益與對環境影響的綜合分析結果認為，在滿足地區或國家對電力需求的條件下，開發水電（例如開發雪山的水電）比在當地建設煤電等其它電源更為有利，從而制定并實施優先開發水電的決策。

水電在各國經濟社會發展中的重要作用

世界各國大多是率先開發和利用水電資源，待水電開發到一定程度后，才轉向大規模地開發其他發電能源。水電開發作為水能資源豐富國家的重要基礎產業，對充分利用和保護國土資源，改善生態環境，實現經濟和社會的可持續發展有著積極的作用。

國外發達國家的水電資源基本開發完畢。發展中國家水電開發起步較晚,限于水電發展的技術和經濟條件，水電開發力度不足，并且現在又受到了全球生態環境的制約，水電開發比例較低。發達國家如美國，歐洲，澳大利亞分別已開發本國水能資源的69%，71%和49%。而南美，亞洲和非洲只開發了40%，25%和11%。2007年我國水電裝機147000兆瓦，位居世界第一位。但與我國豐富水能資源相比，整體利用程度比較低，開發利用率不到20%，遠遠低于世界發達國家86%的平均水平。巴西的電力結構嚴重依賴水電，水電占全國總發電量的90%多。單單這一數字就足以表明水電及水資源在巴西的戰略性意義。

水電因能提供大量廉價電力，來滿足工農業發展以及居民生產生活用電的巨大需求，從而可為一國的經濟起飛發揮巨大的推動作用。如：水電為美國在西部經濟大開發、國家出現經濟大蕭條時期拉動國家經濟建設,在二戰期間為生產戰略物資提供動力起到了不可替代的作用。在20世紀30年代美國經濟大蕭條時期，西部還同時發生了洪水和干旱等自然災害，這也促使美國政府通過建設具有綜合服務功能的水利水電工程，開發西部，拉動國內經濟，在這個時期，廉價的水電拉動了西部城市建設和工業的發展。二戰期間，墾務局的水電站是美國西部地區的主要電力供應者，它們提供的廉價電力供應吸引了大量的國防工業在該地區建廠，如造船廠、煉鋼廠，同時，也為糧食生產、通訊和多個領域的發展需求提供了電力和供水。水電也為挪威經濟發展提供了重要電力。水電開發在日本二次世界大戰后的經濟恢復階段，以及60年代的經濟迅速發展階段都做出突出貢獻。

葛洲壩沖沙 攝影/望超

水電是我國目前唯一可大規模開發的可再生能源

水，是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,是生態環境的控制性要素,更是經濟社會發展的重要支撐和保障。糧食、石油和水并稱為三大戰略資源，水資源可持續利用是支撐我國社會經濟發展的戰略問題。對比中國的能源消費需求和能源生產情況可知，中國能源供應前景堪憂。積極大力開發水電無疑是比較明智的選擇。

首先,我國經濟社會的能源需求迫切需要可再生能源的發展。可以說，目前世界上沒有任何一個國家比中國更需要充足而穩定的能源供應，沒有任何一個國家比中國更需要走可持續發展之路。中國是一個發展中國家，有13億人口，目前人均一次能源消費量僅為世界人均3/4，必須要有可持續發展的能源來支撐經濟、社會、環境的可持續發展。改革開放后，為適應中國經濟的快速持續增長，中國的能源工業有了較快的發展，使長期以來存在的能源瓶頸基本緩解。但是，黨和國家提出全面建設小康社會后，全國各地經濟增長速度進一步加快，2002年以來能源的供需矛盾進一步凸現出來，煤、電、油、運顯著緊張，全國出現大面積拉閘限電，煤炭供應吃緊，石油進口激增，能源供應不足已經成為我國當前限制經濟發展的重要因素。

尤其重要的是，本世紀的頭20年是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，到2020年我國將實現經濟翻兩番。根據國際經驗，這一時期是實現工業化的關鍵時期。大部分發達國家在此階段經歷了人均能源、資源消費量增長較快和能源、資源結構快速變化的過程。專家的預測結果是：2020年中國一次能源的需求在25億～33億噸標準煤之間，最少將是2000年的兩倍。煤炭是21億～29億噸，石油是4.5億～6.1億噸，天然氣是1453億～1654億立方米，發電裝機容量是860000～950000兆瓦。唯有加快可再生能源的發展，我們才能保證國民經濟和社會的可持續發展，才能保證中國的經濟安全和社會的長治久安。

其次，我國豐富的水能資源及水電自身優勢，決定了水電是我國目前唯一可大規模商業開發的可再生清潔能源。

水能資源是我國最豐富的能源資源。水電資源總量在我國能源組成中僅次于煤處第二位，居世界第一位。據中國去年發布的可再生能源中長期發展規劃，明確的水電發展目標為：2020年，全國水電裝機容量達到300000兆瓦。我國水能資源總量世界第一，人均接近世界平均水平（按經濟可開發水能資源為91%），而經常提到極為豐富的煤炭資源人均約為世界平均水平的55%，石油資源人均達不到世界平均水平的10%。

水電能源是我國現有能源中唯一可以大規模開發的可再生能源。水電具有自身的獨特優勢，它來自地球上的天然水文循環，取之不盡，用之不竭。由于水電能源是可再生能源，越早開發越好。積極發展水電也是實現我國能源獨立的重要途徑。其他能源，如核能、風能、太陽能、生物質能都是今后發展的方向，但由于技術、經濟等方面的原因，即使大力發展，核能、風能、太陽能、生物質能加起來在發電能源中也不可能超過15%。而水電可以占到25%～30%。因此，在今后20～30年中，水電將繼續在中國能源結構中處于第二的位置。

水電是清潔能源。目前我國的溫室氣體排放僅次于美國，居世界第二位，環境保護的壓力越來越大。IEA預測，中國的二氧化碳排放量在2004～2030年期間會增加一倍多，而西方發達國家早已在上世紀就完成了工業化過程，進入了后工業化時代，其二氧化碳排放量日益減少。中國的能源主要靠國內供應，自給率一直保持在90%左右。由于能源資源格局所致，中國的一次能源生產和消費一直以煤炭為主，分別占總量的76.7%和69.4%，如果不適當調整能源結構，我國所面臨的環境壓力會越來越大。相比之下，水力發電是利用江河源遠流長的流量和落差形成水的勢能發電，是一次性能源直接轉換成電力的物理過程，它不消耗水，也不污染水，不排放有害氣體，也不排放固體廢物，是清潔的能源，發展水電是減輕溫室氣體排放的有效途徑。

水電具有獨特的能源優勢。與火電相比，可調控性更強，具備調頻、調相、調峰等作用，在黑色啟動方面獨樹一幟，可保證系統供電的高質量和可靠性，獲得社會生產、生活的綜合經濟效益。因此，大規模開發清潔可再生的水電，是實現我國能源可持續發展的重要途徑。

總之，水電建設在中國的電力工業建設中占有重要的地位，為了實現資源優化配置，節約寶貴的化石能源，優化電源結構，減少環境污染，實現可持續發展，中國應進一步明確電力建設“積極發展水電”的方針，實施“水電優先”戰略。

三峽電廠發電機組檢修 攝影/王廣浩

區別認識各國水電開發的歷史階段

盡管宏觀來看，近年來我國和發達國家的水電在全國電力結構的比重都有下降趨勢，其實原因大相徑庭。值得注意的是，西方發達國家的水電開發步伐平均至少要早先我國30年。

從水電開發程度來看，我國水電開發程度遠低于西方水電開發成熟的國家。按照中國大壩委員會2003年的統計資料，目前發達國家水電平均開發度在60%以上，其中美國水電資源已開發約82%，日本約84%，加拿大約65%，德國約73%，法國、挪威、瑞士均在80%以上。目前，我國水電開發度為27%左右，遠遠落后于西方發達國家的水資源開發程度。

從水電發展階段來看，我國水電開發大大晚于西方國家，高峰期即將到來。美國上世紀60、70年代處于大壩與水電建設的高峰期，現在水電建設速度有所減緩。挪威的水電發展始于19世紀末，規模開發是在第二次世界大戰以后，60年代為挪威水電開發高峰期，裝機容量年平均增長超過10%，進入80年代增長速度逐漸減慢，約為3%～4%，90年代后期新增裝機容量很少，趨于穩定。這些國家的國內水電資源已基本開發完畢。我國的水能資源及其豐富，開發潛力很大。但是，我國水電開發真正起步是在1949年建國以后，與發達國家相比，起步較晚。目前正處于高速發展階段。根據有關機構預測，到2050年我國水電資源將基本開發完畢。未來的20年將是我國水電發展的寶貴機遇期。

目前，中國的人均發電量是美國的6%，印度是美國的3%。我們應當盡力提高人們的生活水平，并盡力使全世界人民的生活水平接近西方的標準。世界能源理事會的數字表明，假設全世界能源利用效率提高1倍，為使所有人過上接近西方的生活，到2050年全球的能源生產需要翻3倍。單純依靠節能和地熱資源根本無法滿足這樣一個巨大的需求增長。因此，只能依靠修建更多的大壩來滿足國家和經濟社會發展對電力和水資源的迫切需求。

總而言之，各國的國情不同，經濟發展階段不同，水電開發情況也不相同，不可一概而論。就發展中國家而言，為了滿足經濟社會不斷發展的需求，需要在水資源綜合管理的框架下，在充分節約能源的基礎上，修建更多的大壩，保持經濟、社會和環境的可持續發展。中國目前正處于水電開發的初級階段，中國獨特的自然條件和能源資源稟賦，決定了對水利水電工程有較強的依賴性，未來大量修建大壩、大力開發水能資源不可避免，中國經濟社會對電力能源和水資源的需求不斷增長，也決定了中國是全球在建和待建大壩規模最大的國家。展望未來，中國是世界上剩余水能開發潛力最大的國家，全世界尚未開發的水能資源中約有20%分布在中國。可以預見，21世紀的大壩建設主要在中國。如何實現“人水和諧”，是水電行業需要進一步思考的問題。通過研究國外水電開發的先進經驗，相信可以得到不少的啟迪。

向家壩現場施工 攝影/陳業青

水電開發需要繼續加強生態環境保護

經對國內外水電開發中生態環境保護狀況的研究，我們可以看出二者的異同。相同之處在于，隨著社會經濟的發展，水電開發的生態影響日益突出，我國與國外政府、水電行業及公眾的環境保護意識明顯提高。中外水電開發理念也發生了重大變革，由以往盲目向大自然索取，單純注重水電開發的經濟效益，轉變到水電開發與生態環境保護并重，注重人與自然的和諧發展。早在2003年，時任水利部部長汪恕誠就提出了中國大壩建設的新綱領，即“必須在高度重視生態問題的同時積極進行大壩建設”，堅持“人水和諧”。此后，國內一批水電專家也認真研究了大壩爭論中的問題，提出了“建立生態環境友好的水電建設體系”、“強化水電工程建設中生態環境監管”等頗有進步意義的建議，提出了切合國情的應對思路。但是，與國外相比，我國生態環境保護方面的立法和法規還不完善，沒有切實發揮法律效力。此外，隨著對水電開發的生態環境影響不斷認識和技術水平的提高，我國在進行生態環境保護方面采取了一些卓有成效的措施。我國水電開發起步較晚，開發程度遠落后于國外發達國家，對水電開發的生態環境影響的研究與實踐總體上仍處于摸索階段，需要繼續向國外學習。

未來我們需要根據中國獨特的河川和水文變化情況，探究符合中國國情的水電開發生態環境保護機制。概括來講，國外水電開發經驗對我國水電工程生態環境保護的啟示主要有以下幾個方面：

貫徹水電開發的生態環保法規

在開發水電的進程中，中國政府一直重視對生態環境的保護。在上個世紀八十年代初就對水電開發的生態環境保護提出了明確的要求，頒布了相應的規程規范，之后又頒布了《環境保護法》、《水土保持法》、《環境影響評價法》，對水電開發的生態環境保護實行了非常嚴格的管理。目前，中國已實行了環境影響評價和水土保持方案評審制度，能對水電開發規劃和水電站建設進行“一票否決”。不過，環境影響評價制度的實際效果仍需要繼續加強。這主要包括兩個方面：

第一，將環境影響評價制度全面納入工程建設管理程序。雖然我國已經推行了大型工程的環境影響評價工作，但是環境影響評價制度在水利工程中還沒有普遍落實，關鍵是現行的工程建設管理程序中缺少環境影響評價方面的硬性規定。應盡快改革現行的水利工程建設程序，在項目建議書階段，即規定對建議工程實施環境影響評價，并提出環境補救和社會補償措施，作為工程審批的基本依據之一，并向社會征求意見。在項目的可行性研究階段，應規定對各種工程方案的生態環境影響進行比較，篩選出兼具技術經濟和生態環境合理性的工程方案。在工程的初步設計階段，應提出減輕生態環境影響的措施。在工程的建設階段，應優先采用生態環境友好的技術措施。在工程的后評價階段，應引入生態環境影響的后評價，建立工程環境影響的監測和反饋機制。總之，要在工程建設管理的各個環節全面推行環境管理，實現環境影響評價的制度化和程序化。

第二，實施工程建設后環境影響評價。我國水利工程的環境影響評價正在不斷改進，但是工程完成后的環境評估和監管還十分薄弱，既不利于減輕已建工程的環境影響，也不利于改進未來工程的決策和管理。在今后工程建設管理程序中推行環境管理的同時，還應逐步建立大壩的環境監管體系。各級政府、環保部門和工程審批機關，應切實履行大壩的環境監管職責，對重要規劃的實施和重要大壩運行的環境績效，及時組織環境跟蹤評價，發現有明顯不良影響的，應當及時采取措施改進。

向家壩電站施工工地攝影/陳業青

完善水電開發的生態環保措施

國內外水電開發的理論研究和實踐經驗表明，通過一些科學可行的工程措施與非工程措施，是可以真正減輕和緩解水利水電工程開發對自然環境的消極生態影響的。隨著我國生態環保意識的日益提高，水電工程開發的綠色環保技術也取得了很大的進步，不過在以下幾個方面與國外水電發達的國家相比，尚有差距。下文將國內外水電開發過程的環境保護技術措施的進展情況進行對比，并對我國未來的水電開發過程提出一些建議。

第一，加強過魚設施和分層取水研究，保護河流生物多樣性。現代的電站運行調度必須從考慮滿足魚類生存和繁殖條件出發，開展適應性的河流運行管理調度，這是維護河流生態環境可持續發展的根本。魚類保護研究是目前國內外關注的焦點問題。在具有洄游性魚類的河道上建設水庫大壩，建設過魚設施也是保證魚類具有遷徙繁衍條件的重要前提。國內外大量實踐已經證明，永久性攔河閘壩建設對河流生態的影響，是可以通過過魚設施、設置分層取水口等加以減緩或補償的。美國墾務局和陸軍工程師兵團在哥倫比亞河中下游及蛇河上建有16座水電站，有12座電站建有魚道，共建設了23條過魚設施。我國《水法》第二十七條也規定，在水生生物洄游河流上修建永久性攔河閘壩，建設單位應當同時修建過魚設施。調查發現，發達國家（如北美、歐洲、日本、澳大利亞等）的過魚設施技術已經成熟，已陸續修建上萬座過魚設施，以保護經濟價值較高的鮭魚、鱒魚和鰻鱺等洄游性魚種。目前我國8萬余座水庫中，僅在20世紀80年代以前修建了60多座過魚設施，并且由于過魚設施運行、管理和維護不力，以及設計理論欠缺等原因，都未能正常發揮作用。我國目前在過魚設施建設方面存在兩類挑戰性課題，一是已建大量的堤壩是否要新建過魚設施及已建的過魚設施如何改造，二是高壩過魚以及梯級電站過魚策略及相關技術問題研究。

我國在河流生物物種的保護目標和保護手段方面存在很大差距，還沒有一套生態、環境監測信息網，沒有一套完整的各大流域及其重點河段的保護魚種及水生物規劃，也沒有成熟的技術手段和工程經驗，因此沒有一套相應的保護策略和保護辦法，規程、規范在這些方面欠缺的內容也比較多。同時，建立和推動環境友好的水利水電技術體系，由于問題復雜、涉及的部門多、專業多、所需資金量大，是一項長期的任務，需要國家格外重視，才有可能取得明顯的成效。

向家壩水電站二期工程施工 攝影/陳業青

第二，進一步優化水庫運行調度。保證下游河道必要的生態流量和綜合利用的需要，更好地發揮水庫的趨利避害作用。在滿足綜合利用要求和自然條件許可的情況下，采用“龍頭水庫”加多級引水式的水電開發模式，可以有效減少淹地移民、減輕對生態環境的影響。上游河道坡降大、河谷狹窄、人煙稀少、交通不便、經濟不發達，因此，在上游修建高壩大庫，淹沒損失所造成的經濟影響一般較中下游小。引水式開發中的低壩或閘的過魚設施國外已有比較成熟的經驗可供借鑒。水電的運行方式，以調峰運行經濟價值最高，但為了兼顧生態環境影響，應該安排一定的機組按基荷運行。工程還應該在較低部位設置放水設施，以保證在機組全停時也能下泄最低生態流量，滿足河流最低環境需水量，保障河流的自然流淌，同時保證下游河段的供水需要。目前，在我國，只有四川南椏河梯級水電開發，是嚴格按照龍頭水庫“一拖六”梯級模式進行開發的。對已經建成的水電站的運行方式，需要進行改造，使之更好地順應河流的自然狀態，減輕對環境的影響。對未建的水電站需要進行更加科學的環境規劃。

第三，加強生態調度，補償河流生態，緩解環境影響。調整水利水電工程的運行方式，把生態調度納入工程的統一調度管理，是保護生態、環境的重要和必要手段。法國、美國、日本、德國、澳大利亞等發達國家已進入工程的全面管理階段，以修復河流自然徑流過程為基礎，經過20～30年的生態調度的實踐，取得了良好的效果。合理補償工程建設對生態環境的不利影響，近年來在我國也開始得到了一定的重視。如長江流域在規劃龍盤水電工程時，選定了發電的下泄流量不得低于生態基流300立方米/每秒，以滿足下游基本生態需水和景觀要求；在黃河小浪底水庫進行的調水調沙試驗，利用人造洪峰輸沙入海，減輕下游河道的淤積。丹江口水電站為控制漢江下游水體富營養化，加大枯季下泄流量；太湖流域調整河網地區閘壩運行方式，促進水流交換改善水質等等，都是生態調度的有益嘗試。但仍應認識到，我國距真正實施水利水電工程運行中的有效生態調度尚有巨大的差距，建立以生態保護為目標的運行和長效管理機制是一項復雜的長期任務。

第四，健全生態補償機制。我國是世界上最大的發展中國家，很多地區吃水難、用電難和發展難等問題非常突出，建設水利水電工程在很多情況下是不可替代的選擇。因此，吸收國際經驗，通過調查和組織技術攻關，有效建立環境友好的技術體系和生態補償的發展機制是促進發展的當務之急。考慮到我國的具體情況，水電開發面廣量大、總體基礎薄弱，同時面臨著建設與保護之間的矛盾等因素，應該推動建立國家層面上的生態補償專項基金。我國有8萬多座水庫，水電裝機已接近150,000兆瓦，30米以上的大壩有4000多座，建立專項生態補償基金有比較好的基礎條件。基金主要用于生態補償和中長期的、重大的環境保護共性問題研究。在政府領導下，以科學發展觀為指導，從我國比較長遠的社會經濟發展需求和面臨的挑戰出發，結合水資源分布特點和開發現狀，開展長期和系統的工作，從而形成人水和諧的新的局面。

生態補償機制是個十分復雜的問題，不僅涉及到具體的生態補償技術的開發，還涉及到社會、經濟、法律、倫理等諸多領域的問題，也是目前國內工程建設中普遍遇到的問題。該問題的解決是保證我國水利水電建設可持續發展的重要條件之一，應給予高度重視，并加緊開展研究。

水電開發需要加強移民合法權益的保障

水電向社會提供清潔能源，移民付出了離開祖祖輩輩生存的家園的巨大代價。政府、開發者、乃至全社會都應該記住他們做出的貢獻，必須妥善安置好他們。建設水電站不可避免要占用土地，搬遷原居民（移民），并且具有集中搬遷安置的特點。中國政府十分重視移民安置，1991年國家專門頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，2006年進行了修訂重新頒布。此外，國務院、國家有關部門和地方各級政府還制定了一系列的有關政策。應該說，中國水電建設的移民安置總體上做得比較好，出現的一些問題也基本上能夠及時得到解決。

應該指出：中國水電開發的移民安置還存在一些有待完善的問題，應該按照“以人為本、構建和諧社會”的要求，進一步采取有效措施更好地妥善安置移民。今后努力的方向主要包括以下幾個方面：

移民以投資主體身份合法參與水電工程效益分配

移民應以其對受淹資源使用權的價值，以投資主體的身份來參與工程效益的分配。完善水利水電工程效益分享機制需要從恢復和提高移民生活水平的目的出發，移民以投資主體的身份，以實際損失作為投入物，和工程業主一樣參與工程效益的分配。水利水電工程投資及其移民補償投資和其他形式的投資一樣，其本質屬性是確定的，因為投資是投入要素權、資產所有權和收益占有權的結合，需要相應確立移民的投資主體地位，以實現投資、產權和收益的三權合一。目前在水利水電工程投資中將水庫移民補償投資列為相對獨立系統的投入形式，實行先期補償和后期扶持的政策。由于后期扶持政策并沒有把移民作為工程的投資者看待，只是作為扶貧救濟的對象，不能體現移民作為投資主體的特征。國外的一些移民專家認為，移民搬遷成了將移民的財產轉變為公司資產的一種方式，而移民的財產是公司利潤的源泉，但移民安置往往被看作是工程的相對獨立的一個部分，基于這種觀點做出的決策導致移民不能成為工程的受益人。新的工程項目要求土地的所有者必須出讓大量的土地，這些土地的所有者應該成為新的開發項目的直接共同業主，在整個新項目的運行期都是共同受益人，因此，移民應當以投資者身份參與工程效益的分配，成為工程直接受益者。

以淹沒范圍對水電工程的綜合效益確定移民的利益分享范圍

移民分享工程效益的范圍應以淹沒區資源對水利水電工程所帶來的綜合效益為基礎，而不是以淹沒區資源對移民的自身效用為基礎。目前一般將水利水電工程效益按其是否能內化為項目的收益分為財務收益和非財務收益。發電效益、供水效益等效用可以通過市場內部化為項目的財務收益，但防洪等效益不具排他性，不能通過市場將其內化為項目的財務收入，這樣移民只能參與工程財務效益的分配，而實際上許多的水利水電工程以防洪為主，直接的財務收入有限，這樣移民參與工程收益的分配就很困難。一旦根據“誰受益、誰承擔”的普遍性原則，受益者需要為所獲得的效益付出代價，受損者的損失必須得到補償，只有這樣，資源的分配才能達到帕累托最優。如果防洪效益的受益者不為所獲得的收益付費，受淹地區的移民就不可能有足夠的資金來源補償其損失，受益區與受淹區的貧富差距將進一步被拉大。為了均衡受淹區與下游受益區的利益關系，可通過對下游地區受益者征收外部性稅收的方式來彌補受淹者的損失。水利水電工程防洪效益的受益主體是下游地區的企業、家庭和地方政府，如果在測定單個主體的權益變化時，政府的交易成本較低(有充分的相關信息)，政府可以開征外部性稅，并將稅收收入用于補償淹沒區的經濟損失，這樣可以較好地滿足公平與效率的要求。對企業和家庭來說，由于信息觀察不充分，不具備開征外部性稅的條件；對地方政府來說，獲取相關信息的邊際成本較低，完全有條件使用受益地區的地方政府開征外部性稅。地方政府繳納的外部性稅額應等于地方政府因興建了水利水電工程的受益額。

以移民的積極奉獻來補償來確定移民工程效益的分享份額

移民分享工程效益的份額應該根據移民受淹損失中對工程做出積極貢獻的部分來計算。由于投入是工程效益共享的依據，所有對工程建成及正常運行有積極貢獻的投入按核算后可比的投入量比例，才可以合理地共享工程效益。庫區移民對工程的投入，除了一部分人力、物力和財力以外，主要是受淹沒的土地資源。在農村移民補償投資實務中，補償費由土地及其附著物兩大類組成。目前對土地資源價值的評估方法不太合理，按土地收益倍數法計算淹沒土地的補償費用和安置補助費沒有反映土地的真實價值，應該根據土地的收益價格和社會保障價值來確定淹沒土地的真實價值，并將其轉化為對水利水電工程的投入資本。

要進一步建立健全有關移民的法律法規和政策；要更為全面系統地研究移民的可行性，充分征求移民的意見，創新移民安置方式，編制好能實現移民“搬得出、穩得住、逐步能致富”的安置規劃并能有效實施；工程建設進度應與移民安置進度相協調；要加強對移民的宣傳和培訓，使移民正確全面了解工程建設的實際和有關法律法規及政策，自覺保護自己的合法權益，提高移民對新環境、新條件、新生活適應能力。

我國現有流域管理體制需要完善

在流域統籌規劃中加強環境影響評價

流域綜合規劃是規范各種流域開發行為的基本依據。但是我國這方面的工作比較薄弱，大部分江河還沒有綜合規劃或詳細的綜合規劃，必須盡快予以加強。我國目前正處于水利水電建設高峰，眾多大型工程的建設和河流梯級開發對生態、環境的影響，應通過流域綜合規劃環評進行統籌，對可能造成的影響采取積極的工程與非工程措施加以減免。我國目前環境影響評價主要基于建設項目的環境影響評價，對江河生態系統在上下游、干支流之間的流域內的交互式動態影響研究不足。國家2003年頒布的規劃環境影響評價法，確立了規劃環評的法律依據。應以此為基礎，加快江河流域環境保護科研工作，特別應從流域尺度確定江河整體生態保護目標，協調流域開發與當地河流生態功能及保護區建設，切實做到有序開發水資源和水能資源。規劃工作應對電力和供水進行需求分析，在流域尺度上篩選各種工程建設方案(包括無壩方案)，對水工程布局做周密考慮。由于綜合規劃的制訂或修訂周期較長，在西南地區各江河(包括金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江、烏江、紅水河等)的綜合規劃頒布之前，建議國務院考慮制定《西南地區水電資源開發近期指導意見》，或借鑒挪威和瑞典等國家的經驗，明確劃定禁止建壩的受保護河流或河段，以遏止目前西南地區水電開發的無序局面。

在規劃層次上實施環境影響評價，是從源頭上規避或減輕生態環境影響的有效舉措。我國的環評法已經引入規劃評價制度，應盡快落實到流域規劃工作中，對流域綜合規劃、水資源和水電開發等流域專業規劃實施環境影響評價。規劃的環境影響評價應委托具有資質的專業機構，并廣泛征求社會公眾的意見，其結果應向社會公布，其實施接受社會監督。

三峽大壩壩頂晚景 攝影/王廣浩

在保護流域生態的基礎上滾動開發水電

水電是清潔可再生能源。但是，正如任何一種人類活動都會對自然環境造成一定的影響一樣，開發水電提供清潔能源的同時，也會對生態環境帶來一些影響。不同的開發規模和結構方式，會對生態環境產生不同的影響，因此為解決生態問題，必須從整個流域系統出發，實現人與自然的和諧相處。黨的十七大在全面建設小康社會目標中提出要加快生態環境建設，這對水電開發提出了更高的要求。與其他電力開發形式相比，水電開發的最大特點就是流域性和系統性。為了將水電開發的經濟效益、社會效益、生態效益同時結合起來，今后水電開發要做到在保護生態的基礎上有序地滾動開發水電，這是多年來總結的開發經驗，也是世界上大流域水電開發的普遍模式，更能夠有效地解決水電開發的生態問題。

加強科技傳播，提高公眾流域意識

建立堅實的信息和科技基礎，是實施流域綜合管理的重要支撐。流域綜合管理需要堅實的信息與科學基礎，其中完善的流域監測網絡和現代信息技術應用對進行流域自然、社會、經濟的綜合決策與管理至關重要。只有科學地認識流域問題才可能做出科學的規劃與決策。因此，許多流域管理機構均通過各種方式提高其科技支撐能力。另外，有關流域科學知識的傳播也同等重要，只有社會各界對流域的生態與環境問題具有科學共識，才能采取一致的行動來保護與重建流域生態系統。

根據國際上的成功經驗，必須充分重視并切實落實對水流、生態、相關工程運行等基礎信息的長期監測，規范監測技術，共享監測信息。相對水流信息，我國的水生態信息的基礎相當薄弱，因此建議組織學科交叉的對江河湖庫的生態現狀進行系統調研。建議在已有水文和水質監測站網的基礎上，建立水生態的監測體系。通過長期、系統的觀測，為制定我國水利水電工程建設與生態、環境保護戰略、開展科學研究、改進設計和運行規則、編制規程規范、建立科學合理的評價指標體系提供重要的技術基礎。

在許多政府機構、流域機構、水企業或其他相關機構中，都有主管宣傳的部門，負責宣傳與提高公眾意識，其中包括對來訪者的接待、組織各種各樣的宣傳教育活動（包括中小學生參加的活動）。宣傳資料也多種多樣，從規劃、技術報告、流域機構的年度報告，到小的折頁，書簽等等，而且都是免費提供的。只有提高流域內公眾的意識，并讓其自覺和主動地參與保護與恢復行動，才能真正實現流域管理的目標。