海島型旅游地土地利用問題及對策初探
——以北海潿洲島為例

■ 寧常郁

（廣西國土資源規劃院，南寧 530022）

海島型旅游地土地利用問題及對策初探
——以北海潿洲島為例

■ 寧常郁

（廣西國土資源規劃院，南寧 530022）

海島型旅游地土地利用特點是：旅游資源的優越性，土地資源的有限性，用地功能的復合性，旅游用地的多效益性，土地開發的不均衡性。廣西北海市潿洲海島土地利用存在著核心景區資源有限、土地利用難持續、土地利用整體性較差、基礎設施不完善等問題。應采取嚴格執行旅游區發展規劃，加強生態環境建設，因地制宜提高土地利用效益，妥善處理旅游開發與當地居民的關系等對策加以解決。

海島型旅游地；土地利用；潿洲島

近年來，旅游業的發展如火如荼，海島旅游地因其迥異于陸地的景觀和給旅游者以遠離喧囂、回歸自然的心理感受而倍受青睞，成為休閑度假旅游業發展的重點。無論是何種類型的旅游地，其開發對最根本的自然資源——土地的依賴都是普遍存在的，因而海島型旅游地的土地利用，同樣追求經濟、社會、生態環境的最佳效益[1]。隨著工業化和城市化水平不斷提高，海島型旅游地不可避免地面臨經濟發展和土地利用方面的矛盾。

1 海島型旅游地的定義和研究區域概況

《聯合國海洋法公約》對島嶼所作的定義是四面環水，并在高潮時高于水面自然形成的陸地區域。我國是世界上海島最多的國家之一，擁有面積大于500m2的海島6961個（未含海南本島、臺灣、香港和澳門地區），有常住人口的島嶼460多個[2]。本文研究的是海島型旅游目的地，主要限定為面積在1－2500km2之間，有常住人口，并且以旅游產業作為其主導產業的海島。

潿洲島地理位置十分優越，位于廣西北海市東南面北部灣海域中，東經109°05'-109°13'、北緯20°54'-21°05'，南望海南島，北靠北海市，東鄰雷州半島，西近越南，距北海市區近30海里，是中國最大、地質年齡最年輕的火山島，現有常住人口1.6萬人。海島南北方向長6.5k m，東西方向寬6km，面積26.89km2（其中，斜陽島1.9k m2），地勢南高北低，自南向北緩緩傾斜，海拔一般在50m以下，最高海拔78.6m，平面呈橢圓形。總的地貌特征是南部沿岸以海蝕地貌為主，北部沿岸以海積地貌和珊瑚礁地貌為主，擁有良好的氣候條件和極具特色的自然生態環境，具有旅游開發的突出優勢。

2 海島型旅游地土地利用的特點

旅游業是一個涉及多種行業部門的綜合性產業，且用地需求往往較大，是一種特殊的復合用地。海島與大陸有一定的分割距離，自然資源有別于陸地，就潿洲島而言，受自然因素和人文因素的雙重支配，土地資源呈現出復雜的空間形態，土地利用特點鮮明。

2.1 旅游資源的優越性

潿洲島旅游資源類型極為豐富，自然資源有海岸景觀、火山景觀、生物景觀和氣候資源四大類，人文資源有天主教堂、圣母堂、三婆廟、烈士紀念碑、海島民俗民居等，既有現代國際旅游所追求的“陽光、海水、沙灘、綠色、空氣、美食”六大要素，又兼具熱門的熱帶農業、濱海沙灘、奇妙海蝕地貌、火山地質遺跡、海底珊瑚景觀。各類資源組合優勢明顯，與國內外同類旅游目的地相比，更具有旅游開發的突出優勢。

2.2 土地資源的有限性

海島作為一個單獨的塊狀單元，往往具有陸地空間狹小、自然狀態分散、遠離主要生產銷售中心及經濟生態脆弱等特性[3]，島嶼面積的限制使得可供旅游開發用的土地資源數量十分有限。另外，潿洲島已在近年的旅游發展中，給旅游者形成了休閑度假海島的旅游產品心理定位和心理預期，導致旅游者的活動區域多集中分布在優良海灘及其周邊土地，在其他區域開發的旅游產品較難被旅游者所接受，限制了旅游用地的擴展。

2.3 用地功能的復合性

海島型旅游地與一般旅游區最大的不同在于，核心景區和其他各類用地均集中在海島這樣一個相對獨立且有限的范圍內，對旅游用地功能的復合性要求更高。既要有旅游吸引物、接待設施、為游客服務的其他商業設施以及為旅游從業人員提供生活配套的服務設施，以滿足旅游功能；又要有農業、住宅和公共服務設施、交通等用地，以滿足常住人口和旅游從業人員的日常需要。不同類型和不同功能用地之間相互協調并緊密聯系，既能維持各自的相對完整性，又實現了資源共享，促進了旅游與鄉村建設、農業等其他行業的融合。

2.4 旅游用地的多效益性

旅游業已成為潿洲島的支柱產業，所帶動的各個方面的積極因素，有效地延伸了土地資源功能，支撐著土地資源綜合利用的豐富和完善。一方面，旅游用地不完全是建設用地，可能與農業、林業、漁業等用地相重合，并且幾乎不改變土地現狀，反而有利于土地可持續利用和生態保護；另一方面，一些在其它產業無法充分利用的沙灘、礁石等等，均可在旅游業中發揮長處，獲得額外的經濟、社會效益。

2.5 土地開發的不均衡性

潿洲島核心景觀集中且單一，基本上以海灘景觀為主。核心景觀區往往成為游客的逗留點和集散點，而一些偏遠地段和未開發成熟的旅游區則少人問津，在不加以科學規劃和有效控制的情況下，逐漸形成海島內部的海陸兩級分化的開發局面，從而導致整個海島土地利用的非均衡性發展。

3 潿洲島土地利用變化及存在的問題

3.1 土地利用變化及現狀

3.1.1土地利用變化

由圖1可以看出，近十幾年中，隨著經濟社會的發展，潿洲島各類用地面積隨之發生顯著變化。農用地中，由于農業結構調整，耕地與園地呈反向變化，耕地由1756.49ha調至545.48ha，園地由2.65ha調至1146.99ha，園地取代耕地，居農業用地之首，在經濟效益增加的同時也豐富了旅游產品；林地面積穩中略降，從397.95ha減至368.96ha，主要原因為建設占用。建設用地中，城鎮建設用地增速明顯，由20.89ha上升至107.34ha；風景名勝及特殊用地略有增加，從45.17ha增至62.70ha；交通等基礎設施用地和農村居民點用地面積未表現出明顯變化。未利用地減幅較大，由267.56ha減至131.84ha，說明隨著土地開發的實施，土地利用程度越來越高。

3.1.2 土地利用現狀

根據潿洲島第二次土地調查數據，2009年潿洲島土地總面積2689.18 ha。

如表1所示，農用地面積為2101.13h a，占土地總面積的78.13%。其中，園地資源豐富，居各類農業用地首位，耕地和林地資源緊缺，人均耕地僅0.51畝，對潿洲島具有生態保護功能的林地面積不大且呈縮減趨勢，甚至島北部一些作為自然保護區緩沖區的林地已被建設侵占。

圖1 1997與2009年潿洲島主要地類面積對比圖（單位：ha）

建設用地面積為456.21ha，占土地總面積的16.96%。其中，城鄉建設用地占75.47%，人均城鎮用地和人均農村居民點用地分別為209m2/人和245m2/人，居住模式需作改進，土地集約利用水平有待提高；交通及水利等用地僅49.23ha，落后的基礎設施無法滿足旅游業快速發展的需要；風景名勝及特殊用地62.7ha，旅游業用地規模呈增長趨勢、空間分布初顯多樣化特征，初步形成了以南灣帶動石螺灣和東岸兩翼構成休閑度假區、東北部熱帶農業及生態觀光區、盛塘及城仔等文化體驗區、全島鳥類保護區為代表的功能各異的景區布局。

未利用地面積為131.84ha，占土地面積的4.91%，填海造陸已成為土地開發的主要方向，陸域空間的擴展仍有較大潛力可挖掘。

3.2 在發展旅游業中存在的土地利用問題

在潿洲島旅游業不斷發展的過程中，也遇到了一些土地利用問題，如不妥善處理，將制約旅游用地的開發與利用，進而影響到旅游業的健康快速發展。

3.2.1 核心景區資源有限

海島面積不大，生態脆弱，受環境容量和自然承載量限制較大。近幾年來，潿洲島的旅游人次逐年增加，據統計,2010年在“十一黃金周”高峰時游客達到0.55萬人/天。海島型旅游地以休閑、運動、娛樂與度假為主，對游客間距的要求較其他類型的旅游地更為寬松，加之目前很多居民生產生活區盤踞在優質的旅游資源上，核心景區面積的有限性容易導致高峰期游客飽和，對生態環境承載力帶來壓力的同時，也阻礙了旅游業的高品位發展。

3.2.2 旅游開發中土地利用的非持續性

因缺乏嚴格的旅游規劃體系以及旅游活動與設施集中在容量有限的核心景區，往往導致在一些景區開發過程中造成環境問題，諸如海濱城市化、建筑物垃圾向海洋傾倒、農業及自然植被用地被擠占等。加之部分景區監管不力，在游客的游、吃、住過程與景區自身營業及周邊居民生活勞作過程中產生的大量“三廢”和噪聲污染未得到妥善處理，導致生態環境被破壞和資源退化等不可逆轉的損失，使旅游用地難以持續利用。

3.2.3 土地利用的整體性較差

海島的旅游開發，由于其旅游資源的特點決定開發定位，大多走旅游度假區的發展之路，這種模式容易導致零散開發和盲目的低水平重復建設，加之部分旅游用地缺乏遠景規劃導致開發存在短視行為、海島度假客源市場還沒有發育成熟等因素的影響，缺乏統一規劃和綜合管理，既浪費旅游資源，影響生態環境保護和旅游開發的整體性、系統性，又削弱了旅游者的感受，不利于旅游業長遠發展。

3.2.4 基礎設施不完善

潿洲島地表淡水資源十分缺乏，地下水資源分布不均且儲量小，島內解決淡水瓶頸難度大、成本高。進島的交通方式單一，航線較少，空中集散能力弱，且受天氣影響停航的頻率較高；島內道路少且等級不高。水資源的再利用程度低，廢棄物處理率不高，污水排放不當已造成部分區域的污染。娛樂休閑、食宿接待等旅游基礎設施不完善，且大多數屬自發增長，集約化程度差，高質量供給少。以上種種問題，嚴重制約了旅游業的可持續發展。

表1 潿洲島土地利用現狀表

4 對策與措施

4.1 嚴格執行旅游區發展規劃

2010年6月，國家旅游局評審通過了《北海潿洲島旅游區發展規劃》，該規劃以將潿洲島建成國內一流、國際知名的休閑度假海島為目標，充分考慮了全島經濟社會的全面發展，實現了旅游發展規劃與土地利用規劃間的協調統一，有效地解決了長期困擾旅游業發展的難題。必須提高維護和執行規劃的自覺性，有計劃、有步驟地開發旅游用地，避免開發建設的盲目性，防止無序發展，促進土地資源的集約利用，確保海島旅游開發有計劃、有秩序、有重點地進行，提高土地利用效益[4]。

4.2 加強生態環境建設

海島生態環境較為脆弱，旅游開發過程中要注重生態經濟統籌，吸取同類國家、地區海島開發的經驗教訓，針對海島不同區位特色和環境容量，根據市場需求有序地開發利用，并采取相應的保護措施，保持海島資源的天然風韻。按照“宜游”的思路，依托現代綠色科技，對陸海交通、建筑材料、水電供給、污水處理和再利用、廢棄物處理、節能降耗等方面進行改造，減輕旅游開發帶來的生態環境壓力[5]。在對旅游開發商加強環境保護教育和監管的同時，亦不可忽視對島上居民和游客自我約束意識的教育。

4.3 因地制宜提高土地利用效益

遵循“合理開發和珍惜每一寸土地”的原則，科學制定功能區劃，從嚴控制建設規模和項目。保障核心旅游區的旅游用地，按旅游區的景觀質量要求，兼顧居民的生活需要和旅游活動的需求進行合理開發。深度挖掘和開發旅游產品，有效延長游客停留時間，帶動相關產業發展，提高經濟效益和旅游用地效益。增強已開發旅游用地和新旅游用地的復合功能，如在旅游景區的土地資源進行經濟作物栽種，既可實現觀賞價值，又能獲得經濟效益。加大力度開發無法在其他領域得到使用的土地資源，例如溪流、礁石等，發揮其旅游價值。也可通過將耕地改為觀光生態農業用地加以保護和利用、開發灘涂資源發展觀光漁業等方式，將旅游業與農、林、牧、副、漁等產業有效結合，還可在政府宏觀指導下適度推廣旅游—地產模式[6]，實現旅游用地資源的多重立體利用。

4.4 妥善處理旅游開發與當地居民的關系

在旅游開發中要考慮到居民的權利和感受，將開發與惠民相結合，不要隨意遷離居民。旅游產業的延伸，完全可以通過合理規劃，接納島上原有居民，保持島嶼原有的活力。鼓勵當地民眾參與旅游接待活動，使游客有更加原汁原味、內涵豐富的體驗，也讓居民得到經濟實惠，從而自覺維護旅游資源可持續利用，形成旅游地土地資源整體保護的合力。

[1]畢寶德.土地經濟學(第三版) [M].北京:中國人民大學出版社,2001.

[2]全國海島資源綜合調查報告編寫組.全國海島資源綜合調查報告[M].北京:海洋出版社,1996.

[3]伍光和.自然地理學[M].北京:高等教育出版社,2000.

[4]北海市旅游局.北海潿洲島旅游區發展規劃[R].北海：北海市旅游局,2010.

[5]岑博雄.北海潿洲島生態旅游開發的基本思路[J].旅游學刊,2003(2):69-72.

[6]章牧,李月蘭.土地利用總體規劃修編中的旅游用地問題研究[J].社會科學家,2006(4):124-127.

[7]何小芊.旅游地土地資源可持續利用探討[J].國土與自然資源研究,2007(2):38-40.

[8]蘭平和,強海洋.海島國土規劃若干問題研究初探——以廣西北部灣經濟區潿洲島為例[J].中國國土資源經濟,2010,23(12):17-19.

[9]梁棟棟,陸林.古村落型旅游地土地利用的初步研究——世界文化遺產黟縣西遞案例分析[J].經濟地理,2005(4):562-564.

F301.2(267);F592.3(267)

B

1672-6995(2011)09-0018-03

2011-06-06

寧常郁（1978-），女，山東省寧陽縣人，廣西國土資源規劃院土地管理工程師，人文地理學碩士，主要從事土地評價和土地政策研究。