土地整治項目資金管理研究綜述

■ 郭 熙/黃秋蕓/黃 俊/曾 珩

（1.江西農業大學土地科學研究所，南昌 330045；2.江西省地質勘查基金管理中心,南昌 330002；3.江西省土地開發整理中心，南昌 330002）

土地整治項目資金管理研究綜述

■ 郭 熙1/黃秋蕓2/黃 俊1/曾 珩3

（1.江西農業大學土地科學研究所，南昌 330045；2.江西省地質勘查基金管理中心,南昌 330002；3.江西省土地開發整理中心，南昌 330002）

研究目的：闡述土地整治項目資金管理存在的主要問題、相關對策及研究展望。研究結果：(1)當前土地整治項目資金管理存在的主要問題有財務管理存在漏洞，審計監督不夠到位等。(2)完善當前土地整治項目資金管理的對策主要有嚴格項目資金管理與監控，嚴格項目預算和合同管理等等。研究結論：通過對當前土地整治項目資金管理存在的問題及對策研究的綜述，可以明確當前土地整治項目資金管理存在的各種問題，以及可采用的對策與建議。

土地整治；項目資金；資金管理

土地整治項目資金管理是土地整治項目管理工作的重要組成部分，做好土地整治項目資金管理工作既有利于提高土地整治資金的使用效益，又可保障土地整治項目的順利實施，防止在土地整治項目中產生腐敗現象。而當前對土地整治項目資金管理的研究還主要集中在研究土地整治項目資金存在的問題和完善建議兩方面。

1 當前土地整治項目資金管理存在的問題

目前，土地整治項目資金管理在項目預算階段主要存在資金預算不受重視、預算不準確等問題，在招投標與合同簽訂階段主要存在項目招投標與合同簽訂不規范等問題，在項目實施階段則主要存在財務管理存在漏洞等問題，在項目驗收階段則主要存在審計監督不到位等問題。當前土地整治項目資金管理主要存在以下問題：

1.1 重規劃設計，輕預算編制

王穎等（2007）提出，土地整治項目是綜合性、政策性、系統性很強的項目，它需要土地、農業、財政、交通等多部門的密切合作才能搞好，但在實際工作中由于各部門職責不明、各自為政，導致各部門項目的預算編制不能有效銜接，重復投入現象時有發生；同時，對預算編制的不重視，使得土地整治定額標準更新不及時，定額標準與實際情況存在較大差異，從而導致預算不準確，甚至在土地整治項目可行性研究階段，項目資金預算無定額可套用。陳秀英（2010）認為，由于目前無論項目大小，其他費用的編制，都是按施工費乘以一定的比率來計算，從而產生了投資大的項目其他費用預算偏松，而投資小的項目其他費用預算偏緊的問題。劉羽（2010）認為，《土地開發整理項目預算定額標準》（2005年版）的出臺，對于加強土地開發整治項目資金管理，細化項目支出預算，實現土地開發整治項目預算編制的標準化、規范化有決定性意義。但是，這套土地整治專用定額出臺時間不長，個別子目還存在一些與土地整治實際不符的地方，如何使之相互協調，促進土地整治工作的發展是當前亟待解決的問題。

土地整治項目資金預算管理是土地整治項目資金管理的龍頭。而當前土地整治預算各種問題存在的根本原因是，在土地整治過程中只注重對項目的規劃與設計，而忽視項目資金預算，沒有及時健全配套機制和及時更新相關定額標準以規范土地整治預算工作，從而導致土地整治項目資金管理在預算階段就無法保證準確和精細。

1.2 招投標不規范，合同簽訂不規范

劉羽（2010）提出，在土地整治項目資金管理招投標過程中存在任意改變招標方式、簡化招標程序、透露標底掛靠等問題，甚至還存在中標后又要求改變合同條款和投標承諾的情況。陳秀英（2010）認為，當前土地整治合同簽訂過程中主要存在建設單位對合同管理的重要性認識不夠，風險意識不強，施工合同或監理合同簽訂不規范等問題。宗建岳等（2009）認為，土地整治合同管理主要存在合同格式不規范；土地清查、竣工測量、土地重估與登記、基本農田重劃與標記等專業合同要素設置不全面；違規轉包工程偶有出現等問題。

合同管理是土地整治項目資金管理的抓手。但實際上，在土地整治招投標和合同簽訂過程中，存在很多不規范行為，造成土地整治項目資金管理的不足。這些問題的產生主要是由于監管不到位，實施單位或個人與組織投標部門存在各種利益關系，從而造成招投標和合同管理“重形式，輕實質”。

1.3 財務管理存在漏洞

宗建岳等（2009）認為，當前土地整治項目資金財務管理存在如下漏洞：資金支付手續簡單，依據欠缺，濫發獎金、補貼， 濫支招待費用等現象；而且，對應由地方配套的資金落實情況、項目結余資金的處理、驗收意見的整改效果等后續管理成為財務管理的空白點。陳秀英（2010）認為造成這些漏洞的原因是：基建財務的管理貫穿于土地整治工程管理的全過程，無論是工程投資的確立、實施過程的管理還是投資成果的確定，都與基建財務管理分不開，而土地整治財務人員由于不具備基建方面的知識，也就難以充分發揮財務在工程管理中的監控作用，在財務管理上不可避免地產生了很多漏洞。

財務管理是土地整治項目資金管理的依據。而現在由于土地整治項目中財務人員常缺乏工程建設和基礎建設方面的財務知識，尤其是工程建設方面的財務知識，從而造成土地整治項目資金財務管理存在很多漏洞。

1.4 審計監督不夠到位

徐瑞華（2010）提出現有土地整治項目主要存在審計監督不到位的問題：參與預算審核的一般是主管部門財務負責人，而他們普遍都缺乏項目規劃及預算方面的專業知識，不能有效地判別預算編制中的高估冒算，其審核的結果就會流于形式，審計報告效果偏低。這是因為土地整治項目工程不同于建筑工程，而審計人員對土地整治建設標準不夠熟悉，特別是對土方工程量的計算、隱蔽水利設施的勘測等缺乏必要的專業手段，往往難于核定工程造價的合理性；而審計人員的土地整治財務管理能力偏低主要表現在專賬核算不到位，仍有地方將項目核算混在“占補平衡”核算賬戶中，未單獨設立核算專賬。個別地方以撥代支、實行縣鄉兩套賬核算、縣級報賬流于形式等等。

審計監督是土地整治項目資金管理的有力保障。而在實際土地整治項目審計監督中，由于審計人員對土地整治項目建設標準不夠熟悉，往往難于核定工程造價的真實性、合法性，審計結論成了一個模糊數，無法得出精確的審計結論，自然也無法真正發揮出對土地整治項目資金管理的審計監督作用。

由于土地整治項目資金管理的不規范，財務管理存在漏洞，審計監督不夠到位等，從而使土地整治項目資金管理存在很多漏洞，給資金挪用提供了很大的空間，所以在實際土地整治項目中，挪用資金現象時有發生。

2 完善土地整治項目資金管理的對策

由于當前土地整治項目資金管理存在很多問題，所以有很多學者又針對當前存在的問題提出了完善土地整治項目資金管理的對策，主要集中在以下幾個方面：

2.1 提高財務人員的業務素質

目前土地整治項目資金管理混亂的一個很大原因就是財務人員業務水平不高，所以，有必要采取各種方式提高土地整治項目中財務人員的業務素質。陳秀英（2010）提出，提高財務人員業務素質首先應該加強財務人員培訓，提高其參與項目管理的水平，促使項目嚴格按程序辦事，合理調度資金；還要提高會計業務水平，按相應會計法規和會計準則制度的要求進行財務會計管理，使土地整治項目資金管理不脫離國家財政運行的軌道。其次應該加強財務人員與土地整治項目工程管理人員的溝通，工程管理人員應為財務人員提供詳細全面的工程概算、工程量完成情況和各項合同等資料，主動讓財務人員參加工程的全過程管理，而財務人員也應對項目資金管理做到心中有數，主動參與項目管理的全過程。

顯然，土地整治項目資金管理的關鍵就在于其財務管理，而要完善項目資金管理中的財務管理，提高財務人員業務素質無疑是最基本的要求。土地整治財務人員業務素質提高的關鍵是增加對土地整治相關項目知識的學習和掌握，同時也應該提高其自身財務水平，使得土地整治項目資金財務管理既符合土地整治項目管理的需要，又達到國家財務管理的各種要求。

2.2 嚴格項目預算和合同管理

宗建岳等（2009）認為項目預算編審應達到：首先是預算的全面性，即每一個土地整治項目都要編制預算；其次是預算的完整性，即每一個土地整治項目的編制都要有原則、依據、辦法、內容、要求、步驟等；最后是預算的嚴肅性，既對項目預算進行嚴格的審查，又對項目預算的執行加強監控。而陳秀英（2010）則認為，由于土地整治項目施工合同直接制約著建設工程質量、進度和投資效益，因此，嚴格加強合同管理，完善合同的完整性、規范性尤為重要。在簽訂土地整治合同時，應做到詳細、明確、嚴謹、技術上切實可行，在專用條款中對雙方權利和義務、承包方式、合同價款及調整、工程進度款支付、承包人的違約責任等都必須作出明確規定，從而保證對工程造價的有效控制，使土地整治項目資金管理更加精細和科學。

預算和合同管理關系到土地整治項目資金管理是否合理，因而必須完善當前項目預算和合同管理上存在的不足，實行嚴格的項目預算和合同管理制度，以保證土地整治項目管理中預算與合同管理的合理與規范。

2.3 嚴格項目資金管理與監控

陳秀英（2010）提出，嚴格項目資金管理與監控首先要加強財務管理制度，建立健全費用支出審批制度；其次是規范報賬制度；再次是加強費用開支的管理；最后是在資金撥付方面，要嚴格按照土地整治項目預算和進度進行管理。而宗建岳等（2009）則認為嚴格項目資金管理和監控首先要按專賬核算的要求， 對土地整治項目資金設置專門賬戶進行單獨的核算；其次要依據各個土地整治項目分別設置明細賬， 按項目資金管理辦法的規定設置子目和明細科目， 進行明細核算；再次要及時按規定處理好會計事項，確保項目資金核算的準確；最后要及時按要求編報好土地整治項目資金核算的會計報表，并進行財務分析，總結經驗，指出存在問題，提出意見和建議。

嚴格項目資金管理與監控是完善土地整治項目資金管理的核心。除了在土地整治項目資金財務管理上提升財務人員的業務素質外，還必須對整個項目資金管理與監控進行嚴格要求。只有嚴格要求了土地整治項目資金管理與監控，才能使土地整治項目資金每一分錢都用到點子上，才能避免土地整治項目資金挪用等各種土地整治項目資金管理中的問題。

2.4 強化審計監管

宗建岳等（2009）認為，強化審計監管首先是要培育審計監管力量，組織有關人員參加系統培訓，熟悉項目知識和財務知識，提升財務監督與管理水平；其次是加強內部審計工作，將土地整治項目資金的審計作為重點，經常性地開展日常審計工作，及時發現土地整治項目資金監管中存在的問題，及時提出整改意見和建議，確保土地整治項目資金規范有序運行；最后是引進外部審計機制，把土地整治項目竣工結算審計作為一種制度固定下來，所有的項目竣工驗收時必須要有項目竣工結算的外部審計結論。陳世權（2009）則認為，強化審計監管應該讓項目承擔單位和項目協助管理單位定期或不定期地對項目具體實施單位的資金使用情況進行嚴格審查，發現有違規行為的應責令項目具體實施單位進行整改，并及時上報上級領導。

嚴格項目資金管理與監控是完善土地整治項目資金管理的核心，而強化審計監管則是進一步完善土地整治項目資金合理管理的有效補充。只有對土地整治項目資金管理中處于監督功能的審計進行完善，使土地整治項目資金管理既有內部審計監督，又有外部審計監督，進而全面保障土地整治項目資金正確運轉。

2.5 不斷完善法規制度

當然，所有科學合理的土地整治項目資金管理都要遵循相關法律法規和制度。劉羽（2010）提出，為了能更好地適應土地整理工作的發展，提高資金使用的準確性，確保土地整治項目資金合理、有效使用，應積極參考較成熟國家和地區的先進經驗與做法，制定相關法規，使其能更好地指導土地整治項目資金分配和管理。

當前，土地整治項目資金管理存在很大的不足，其中很關鍵的一個原因就是缺乏針對土地整治項目資金管理有效監督和規范的法規及制度，現存的《土地開發整理項目預算定額標準》等規章并不能滿足土地整治項目資金管理實際需要，所以應該針對當前土地整治預算定額規定不合理等問題，更應該及時更新相關規章制度，并根據土地整治項目資金管理的要求制定相關法律法規來進一步規范我們的土地整治項目資金管理工作。

3 研究展望

土地整治工作是落實耕地保護目標、提高耕地質量、改善農村生態環境、加快社會主義新農村建設的一項重要舉措，也是推進地方經濟可持續發展，構建社會主義和諧社會的有效途徑。而土地整治項目所需的資金量大、資金管理政策性強，因此規范和監督好土地整治項目資金是土地整治工作健康發展的重要保障。近年來，中央和地方有關部門陸續出臺或修訂了土地整治項目資金管理規章制度，并投人了大量精力對土地整治項目資金進行了專項審計，使土地整治項目資金管理向規范化、科學化、精細化方向發展。所以土地整治項目資金管理未來研究的方向將主要是集中在如何使土地整治項目資金管理做到規范化、科學化、精細化。

(1)土地整治項目資金管理規范化發展研究，主要就是對土地整治項目資金管理過程各個階段出臺相關的法規制度進行規定與設置，從而使土地整治項目資金管理各個階段都能有矩可循，有規可依。如在土地整治項目資金管理的預算階段，可以根據當前實際情況對《土地開發整理項目預算定額標準》進行更新和完善，使土地整治項目資金預算結果更準確和符合實際情況。

(2)土地整治項目資金管理科學化發展研究，主要就是在土地整治項目資金管理各個階段引入先進科學的管理經驗，使土地整治項目資金利用更科學、更高效。如在土地整治項目資金管理的項目實施階段中的財務管理部分，引進相關工程建設財務管理的先進經驗，因為在土地整治項目實施過程，很多財務管理工作都涉及到工程建設部分，所以要將工程建設財務管理的先進經驗引進到土地整治項目資金財務管理中，使土地整治項目資金財務管理更加科學、合理。

(3)土地整治項目資金管理精細化發展研究，主要就是在土地整治項目資金管理各個階段的工作進行細化分類，用更細化的小類來管理土地整治項目的資金。如可將土地整治項目資金管理的項目資金審計，細化為項目實施前審計、項目實施中審計和項目驗收時審計3個部分，從而可以針對不同的審計部分設計出相應的審計內容和審計步驟，使土地整治項目資金管理審計更精細、更科學。

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F301.2

B

1672-6995(2011)06-0037-04

2011-01-25

江西省高校人文社會科學研究項目(GL1140)

郭熙（1974—），男，江西省永豐縣人，農學博士，江西農業大學副教授，主要從事土地資源管理與“3S”技術研究