加快土地財政轉型，促進土地資源可持續(xù)利用

■ 杜新波

（1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.中國地質大學（北京），北京 100083）

加快土地財政轉型，促進土地資源可持續(xù)利用

■ 杜新波

（1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149；2.中國地質大學（北京），北京 100083）

土地財政是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中的特有現(xiàn)象，但其本質反映了我國社會主義基本經濟關系，土地財政績效和風險具有對稱性，改革策略是主動實施土地財政轉型的扁平化戰(zhàn)略，重點是平衡土地資本補償?shù)呢摀黧w與份額，平衡地租收益的時間價值流。

土地財政；績效；風險

0 引言

20世紀90年代以來，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程提速，經濟社會發(fā)展對土地資源的需求日益增大，地方政府在努力破解土地資源瓶頸制約的同時，不約而同地把土地出讓收入和土地抵押融資作為城市建設資金的主要來源，土地財政規(guī)模由此不斷擴大，其所發(fā)揮的作用也在不斷增加，成為拉動地區(qū)經濟社會發(fā)展的重要因素。與此同時，土地財政負面作用也日益凸出，被眾多專家學者認為是城市無序擴張、耕地減少、土地違法和征地矛盾突出的罪魁禍首，特別是土地財政不可持續(xù)和土地財政助推房價攀升成為社會詬病的重點。本文通過客觀解析土地財政本質、運行機制和風險，提出促進土地資源可持續(xù)利用的土地財政改革建議。

1 土地財政內涵

“土地財政”在經濟學上并沒有明確定義。依據(jù)財政職能本義，從靜態(tài)分析來看，土地財政是政府利用土地所有權和管理權所形成的財政收支情況，也就是租（金）、稅、費收支情況，包括土地價款、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等；從動態(tài)分析來看，土地財政是政府利用土地所有權和管理權所進行的土地征收、供地、交易、使用等過程中所涉及的政府收支活動和收益分配關系的總和。此外，依據(jù)公債財政職能，政府以債務人的身份通過發(fā)行公債券和其他借款方式取得信用也屬于財政活動，因此，以地方政府直接借債或依靠融資平臺發(fā)行“城投債”籌集資金為特征的政府土地融資也可歸結為土地財政范疇。

在實踐當中，土地財政往往表現(xiàn)為這樣一種運行格局：一般預算收入保吃飯，即維持政府基本運轉和公共支出的需要；土地出讓收入和土地收益權質押的貸款資金，保障和推動基礎設施投資和地方發(fā)展。

2 我國現(xiàn)行土地財政規(guī)模和作用機理

2.1 我國土地財政規(guī)模

（1）全國土地出讓收支分析。2009年全國土地出讓支出總額為12327.1億元。其中，用于征地和拆遷補償支出4985.67億元，占支出總額的比重（以下簡稱占比重）為40.4%；其它用于土地開發(fā)、城市建設、農村基礎設施建設、補助被征地農民、土地出讓業(yè)務、廉租住房、耕地整治保護、農業(yè)土地開發(fā)、用于地震災后恢復重建等其他支出占比重分別為10.7%、27.1%、3.5%、1.6%、0.7%、1.5%、3.9%、0.9%、9.7%。2010年國有土地使用權出讓收入29109.94億元，其中支出26975.79億元。

（2）土地稅收。我國現(xiàn)行稅制中與土地相關的稅收主要包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、房地產稅、房產稅；同時考慮房地產開發(fā)企業(yè)的營業(yè)稅和城市維護建設稅也與土地直接相關，也把此納入到土地財政中。根據(jù)有關統(tǒng)計，2009年土地直接稅收為4812.32億元，房地產企業(yè)營業(yè)稅及附加為1266.97億元，合計為6079.29億元。2009年土地稅收占地方稅收比例為23.24%，如果考慮土地價款，則兩項收入與地方財政收入相比為105.39%，與整個國家財政收入相比為50.15%。可見土地財政收入在我國財政總收入中比重較高。

2.2 我國土地財政定性及作用機理

區(qū)別于國外土地財政模式，我國土地財政主要體現(xiàn)為土地出讓價款。因此，從土地財政定性來看，土地財政實際上是我國社會主義基本經濟關系的體現(xiàn)，土地出讓價款本質是土地批租年期內地租資本化和土地資本的補償，表現(xiàn)為土地使用權使用年期的購買價格和土地資本使用權的購買價格。因此，指責土地財政本身是“寅吃卯糧”并不恰當，并且從土地資本的物質永續(xù)性和補償性質來看，土地財政在一定程度上體現(xiàn)為城市投資服務貼現(xiàn)。同時，在我國現(xiàn)有發(fā)展階段，依靠土地收益權質押成為政府融資的主要手段，土地財政與政府性債務之間形成了直接關聯(lián)；并且，由于批租期限長于土地融資期限，土地融資成本實際可內化為土地資本價格和地租。

以城市為例，通過對城市土地價格、城市土地投入與財政金融相互關系進行梳理可以勾畫出土地財政機制運行框架，詳見圖1：

政府依靠自有資金和融資貸款（主要依靠國有土地收益權質押）支撐政府支出，其中通過對土地的開發(fā)投入實現(xiàn)了土地資源資產的資本化，其中住宅、商服和工業(yè)用地出讓可獲得土地財政收入；同時，由于我國地方主要稅收依靠工業(yè)發(fā)展，工業(yè)用地開發(fā)還可為今后獲得較為穩(wěn)定的非土地稅收（增值稅、營業(yè)稅和所得稅）創(chuàng)造條件。通過土地財政收入和其他非土地收入，政府就獲得了下期政府支出資金和部分融資本息，同時為下期政府收支奠定基礎。

圖1 土地財政運行示意圖

因此，現(xiàn)有土地財政格局存在的問題是，地方政府要維持土地開發(fā)支出和公共開支，必然有追求經營性用地高收益的動力，大力發(fā)展房地產業(yè)，追求高房價所帶來高地價收入；同時，地方政府盡量壓低工業(yè)地價，加大招商引資力度，以為日后廣辟財源；此外，地方政府還要盡量壓低征地拆遷成本，增加政府純收益。當然，在土地財政受困時，持續(xù)的土地稅費和非土地稅收成為未來財政收支平衡的關鍵。

3 土地財政運行績效與風險

3.1 土地財政運行績效

應該說，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展的過程也是土地、資本和勞動力要素重新組合的過程，同時我國勞動力資源相對豐富，資本和土地往往成為制約城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的條件。在特定的制度環(huán)境下，土地財政收入恰恰滿足了地方政府的投資需要，土地資源和土地相關的財政收入成為政府主導實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要基礎。

從土地財政績效來看。其運行績效主要體現(xiàn)為：一是以低價征地為特征的土地財政機制和以政府壟斷為特征的城市土地供應制度相結合，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展提供了資源和資金保障；二是地方政府采取的經營性用地高地價、工業(yè)用地低地價的土地財政結構模式，成為推進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化互動發(fā)展的次優(yōu)選擇；三是土地財政為跨越城市發(fā)展“門檻”、建立城鄉(xiāng)社會保障體系做出了巨大貢獻；四是土地財政推動了土地整治、土地集約和土地結構優(yōu)化。

3.2 土地財政運行風險

從土地財政風險來看，土地財政風險主要體現(xiàn)為財政運行、經濟增長和社會發(fā)展的可持續(xù)風險，在實際中表現(xiàn)為：財政收入的不可持續(xù)性、波動性，房地產發(fā)展過度，產業(yè)結構轉型難和金融風險隱患，高房價、征地拆遷矛盾和腐敗等問題。其中，土地財政運行風險是整個土地財政風險的核心，主要體現(xiàn)在三個方面：

3.2.1 土地財政收入的不可持續(xù)性

玉米需水曲線與單株曲線相一致，玉米苗期耗水較少，播節(jié)期需水激增，是玉米水分臨界期，這時如遇干旱，減產嚴重。乳熟期仍需較多水分，此時缺水會降低粒重，蠟熟期需水較少，干燥天氣有利于成熟。玉米灌溉應在玉米8-10小時，此時正是雌雄穗分化期，利于結大穗、奪高產。

在一定時期，城市發(fā)展規(guī)模是有限的，同時土地資源在一定期限內可以利用和使用的總量也是有限的。這就決定了從土地出讓中獲得的收入也是有限和不可持續(xù)的，超前獲取的土地出讓收入，雖然能夠保證當前地方政府對資金的需求，但在土地資源耗費完后，財政收入的保障就存在著巨大的不確定性，這可以表述為城市規(guī)模擴張的土地財政負效應。這一效應可以用圖2表示：

圖2 土地財政與城市擴張關系圖

以土地財政收入為主要元素的地方財政收入(包括預算內和預算外)曲線；P2為地方財政支出曲線。城市經濟發(fā)展，土地財政收入逐漸加大，隨之帶動地方財政收入增加，Q1為城市的適宜規(guī)模，當城市擴張到A點時，城市基本規(guī)模形成，城市土地擴張已不能為地方政府帶來更多土地財政收入，地方財政收入總體水平開始下降，整個曲線呈倒U型。Q2為城市擴張范圍邊界，隨著城市的持續(xù)擴張，相應的基礎建設和公共設施支付力度也隨之加大，在B點處地方財政收入和地方財政支出兩條曲線相交匯，這時土地財政已不能為地方政府帶來更多收入。Q3點為城市極度擴張現(xiàn)象，到C點處，地方財政要應付城市過度擴張所產生的負效應，此時，地方財政支出已遠遠高于地方財政收入。

3.2.2 土地財政收入的波動性

土地出讓收入作為非稅收入的性質，決定了其易于受到宏觀政策的影響。特別在經濟形勢以及其他方面因素發(fā)生變化時，可能會導致土地出讓收入發(fā)生較大的波動；同時，房地產行業(yè)的發(fā)展也易于受宏觀經濟形勢的影響，可能會產生土地稅收收入的波動性。以2008年為例，受國際金融危機的影響，2008年土地價款和純收益分別為2007年的84%和79%，全國約60%省份2008年土地出讓收入低于2007年。具體見圖3。

3.2.3 土地融資過度杠桿化放大債務風險

目前地方的土地儲備中心和政府融資平臺公司通過土地收益權質押進行融資，其背后都有地方政府的還款承諾，即政府信用的支撐。這些依托政府信用的貸款，其還款能力既取決于經營性用地的收入，又取決于政府的財政收入狀況。而一旦經濟下滑和房地產市場不景氣時，政府從土地獲取的收入也會大幅下降，償債風險就會顯現(xiàn)。因此，城市基礎設施投資對土地收益權質押貸款的過度依賴，意味著土地融資的杠桿效應運用實際上在放大債務風險。近兩年來，土地儲備貸款取代房地產開發(fā)貸款，業(yè)已成為銀行融資中最大的房地產類貸款。2010年，銀監(jiān)會對土地儲備貸款領域潛在的風險一再發(fā)出預警。

圖3 2007、2008年全國土地出讓收入

4 土地財政制度改革完善建議

土地財政現(xiàn)象伴隨我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進而來，并繼續(xù)伴隨我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化成長。因此，改革和完善現(xiàn)有土地財政模式，必須認清土地財政的發(fā)展規(guī)律和風險點，統(tǒng)籌考慮、穩(wěn)妥推進，謀求土地財政主動轉型，逐步降低地方財政對土地財政的依賴，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用和地方財政模式的“軟著陸”。

土地財政在我國出現(xiàn)具有歷史必然性，但同時在不同的經濟社會發(fā)展階段，地方財政對土地財政的依賴程度會有所不同。一般來說，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展階段不同，地方財政對土地財政收入的依賴程度，總體呈現(xiàn)出一種倒“U”型曲線的特征圖4曲線S1（見圖4）。

考慮我國目前正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速發(fā)展階段，按照一般發(fā)展規(guī)律，我國對土地財政高度依賴將繼續(xù)保持一定時期。同時考慮土地財政風險，需要在適當?shù)臅r機主動引導土地財政轉型，避免土地相關風險的集中釋放。具體來說，就是降低倒“U”型曲線的峰值，主動把S1曲線引導到S2曲線上，實施土地財政轉型的扁平化戰(zhàn)略，即通過適度調節(jié)土地資源資本化進程，保持土地出讓收入相對平穩(wěn)增長，結合其他稅收收入的增加，總體上使財政處于良性運行的軌道，為經濟社會發(fā)展提供較為均衡的財力支持，逐步消解和降低土地財政引發(fā)的風險，穩(wěn)妥地推進我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程。

圖4 地方財政對土地財政收入的依賴程度

4.2 土地財政改革關鍵點和具體路徑

改革土地財政制度，必須對現(xiàn)有土地管理制度和財稅制度進行綜合改革和優(yōu)化設計。其改革的核心是要抓好兩個關鍵點：一是平衡土地資本補償?shù)呢摀黧w與份額，包括均衡土地受讓人之間土地資本補償份額負擔和擴大土地資本收益補償主體范圍；二是平衡地租收益的時間價值流與風險，包括均衡控制地租收益現(xiàn)金流貼現(xiàn)和平衡地租收益流的分配使用。

根據(jù)我國國情，具體改革和完善建議為：改革完善國有土地資產經營管理制度，逐步建立起國有土地收益權國家控制、土地宏觀管理權與土地經營權適度分離的管理體制；完善建設用地總量控制和土地利用監(jiān)管制度，均衡控制土地資本化進程；規(guī)范和完善土地出讓收益分配與監(jiān)管制度，重點是完善征收補償制度和建立土地收益儲備基金；建立國有土地收益權質押財政備案和政府債務預警制度，控制土地融資的規(guī)模和速度；加快財稅制度改革，包括改革土地稅費，開辟“公共產權”收益新財源，發(fā)行市政債券。

[1]唐在富.中國土地制度創(chuàng)新與土地財稅體制重構[M].北京:經濟科學出版社,2008.

[2]陳征.社會主義城市地租研究[M].濟南:山東人民出版社,1996.

[3]杜新波.土地經濟手段參與宏觀調控的理論基礎與傳導機制[D].北京:首都經濟貿易大學碩士論文,2008.

[4]課題組.土地財政問題綜合研究[R].北京:中國國土資源經濟研究院,2011.

F301.11

：B

1672-6995(2011)06-0020-03

2011-06-10

杜新波（1978-），男，河北省平山縣人，中國國土資源經濟研究院副研究員，中國地質大學（北京）在讀博士，主要從事土地經濟研究。