土地利用與國土規劃空間優化：促節約·守紅線·惠民生

■ 強 真

（中國國土資源經濟研究院，北京101149）

土地利用與國土規劃空間優化：促節約·守紅線·惠民生

■ 強 真

（中國國土資源經濟研究院，北京101149）

文章圍繞國家“十二五”規劃重點戰略部署，按照實現新時期國土規劃獨創性和有用性的基本工作要求，以土地用途管制為基本平臺，構建了國土發展空間類型體系這一全新空間組織理念。將土地資源配置規模、節約集約用地效益、耕地和生態空間保護與國土開發、利用、保護和整治等重大問題進行結合，提出了土地利用與國土空間優化的新思路。

土地；節約；用途管制；國土發展空間；類型體系；國土規劃

國家“十二五”規劃提出“落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式的新要求，大力推進節約集約用地，切實保護耕地，更好地保障和改善民生”的全新戰略要求，這是“十二五”時期指導國土資源開發利用管理工作的重要指針。在“十二五”的開局之年，國務院已正式批復由國土資源部和發改委牽頭開展《全國國土規劃綱要（2010～2030年）》研究編制工作，新時期國土規劃是促進國土空間結構優化與科學發展的重要戰略綱領，同時也是將國土資源開發利用管理上升到國土空間開發利用管控，促進國民經濟又好又快發展的重要平臺。

國土規劃的基本屬性是“空間”，“空間”的基本載體是土地。可以說，實現國土規劃重要思路取得突破，實現國土規劃獨創性和有用性，實現國土規劃與相關空間規劃的有效銜接，關鍵在于如何將土地用途管制進行提升，如何將土地節約集約利用、高效保護基本農田、增強土地的公共服務基本功能三者有機結合，融入到國民經濟發展和生態環境保護等重要國土開發、利用、保護和整治工作之中去，已成為實現國土規劃促進國土科學發展的關鍵環節。

1 國土規劃的基本目標與任務

國土規劃的基本目標是：通過國土資源優化配置，建立符合科學發展觀的國土發展空間類型體系，促進城鎮化、工業化、新農村建設、生態環境保護、公共服務均等化、重大基礎設施建設等重要國土開發、利用、保護和整治活動的合理、科學、高效落地。

在確定基本目標的前提下，新時期國土規劃的主要任務包括：統籌各類開發建設規劃，建設高層次綜合性國土空間體系；嚴格保護農業生產空間，提升農業產業發展水平；合理確定工業發展空間，設計不同地區各類行業空間準入、資源效益標準；科學進行農村類型劃分，規范推進城鄉建設空間統籌優化；優化城鎮建設拓展規模，科學推進城鎮土地改造；突出國土綜合整治，構建邊境國土安全格局；創新生態環境保護途徑，實施以“發展”促“保護”；完善土地等重要國土資源管理制度，配套特色資源利用政策體系。

可以說，國土規劃基本任務的核心就是要促進全國和重點區域經濟發展方式的轉變，重要途徑是通過將國土資源配置和利用，與城鎮化、工業化、新農村建設、生態環境保護、公共服務均等化、重大基礎設施建設等重要國土開發、利用、保護和整治活動進行銜接和融合，找出能夠引導和制約上述國土開發活動所不可或缺的公共資源載體，設立相應開發利用效益指標和區域差別化的準入門檻，實現經濟發展方式的轉變。其中，土地的作用不可或缺，也不可替代。

2 土地用途管制與國土發展空間類型體系的建立

2.1 國土發展空間類型體系是國土規劃的組織核心

國土發展空間類型體系是以土地用途管制為基礎，以基本行政單位為劃分單元，綜合體現水土等重要資源稟賦和承載能力、國家重點區域發展戰略部署、國土區位條件、地形地貌、國土跨度、海岸線及海洋等方面的差別，立足于現實條件下區域各類別國土空間開發利用現狀，圍繞“促發展、促安全、促質量”的核心目標，由國土經濟空間、國土生態空間、國土綜合整治空間共同構成。其中，國土經濟空間主要包括：城市群、城鎮體系綜合建設空間；農業經濟空間；基礎設施建設空間；工業產業發展空間；礦業產業發展空間；旅游經濟空間；特色國土經濟空間等。國土生態空間分為“絕對保護型”生態空間和“發展式保護型”生態空間。國土綜合整治空間分為“經濟整治空間”和“自然整治空間”兩類。

其中，城鎮體系綜合建設空間、基礎設施建設空間、工業產業發展空間、礦業產業發展空間、旅游經濟空間、特色國土經濟空間等重點空間類型，是國土規劃實現“促節約”的重點空間范疇。農業經濟空間、“絕對保護型”生態空間是國土規劃實現“守紅線”的戰略需求。國土綜合整治空間中的“經濟整治空間”又從不同角度體現了“惠民生”的戰略需要。

2.2 國土規劃的空間優化組織須通過土地節約集約來完成

轉變經濟發展方式的最終目標是實現國土的可持續發展和科學發展。當前，主體功能區規劃、城鎮體系規劃、產業發展規劃、交通等重大基礎設施建設規劃、生態功能區劃等重要規劃均已頒布實施，從大規模工業化和城鎮化開發、城鎮建設、產業發展、鐵路和高速公路項目建設及生態環境保護等方面，進行了規劃和空間設計。但近幾年，也出現了城鎮過度擴張，過多、過泛設立工業開發區，耕地資源大量減少，基礎設施盲目重復建設，生態環境不斷惡化等問題，直接說明，當前已有的規劃沒有很好地實現資源節約集約利用和經濟發展方式的轉變，仍然處于單方向擴張的導向狀態，這些問題的集中表現是各類土地利用的效率低下。

因此，要區別于已有規劃的空間組織思路與模式，將已有規劃放到同一空間尺度上，以土地用途管制為規劃基本空間組織平臺，對各類規劃涉及的空間問題，通過科學設立土地集約節約利用效益指標，促進經濟發展方式的轉變。

2.3 國土規劃措施建立的基礎是土地集約節約效益指標

2.3.1 促節約

在城鎮化發展領域，應根據我國國土資源稟賦及未來人口發展的基本情況，客觀確定全國平均城鎮化率和不同區域城鎮化率水平的高低，綜合評價現有不同層級、不同區域分布、不同發展規模的城鎮體系空間利用效益，科學確定未來能夠滿足城鎮化率水平不斷提升的條件下，全國和不同區域各級城鎮的總體建成區建設空間總規模。

圖1 全國國土發展區與重點城市空間體系構成

例如，對未來城市化發展問題，國土規劃應從土地限制性角度，以空間規模引導性控制為基礎抓手，提出不同區域基于承載力的重點城鎮發展空間規模體系，將上述宏觀層次城市化戰略落到實處，并與相關規劃進行充分銜接，促進實現“十二五”規劃中提出的“促進大中小城市和小城鎮協調發展”、“合理確定城市開發邊界”、“防止特大城市面積過度擴張”的空間戰略要求。

在工業產業發展領域，重點抓住各級各類工業園區，科學確定未來工業化率不斷提升的程度，在國家和不同區域工業產業技術發展貢獻率的基礎上，客觀提出支撐工業產業發展的總體產業發展空間規模大小。在此基礎上，按照國家產業發展指導目錄和產業用地目錄，對不同行業發展的鼓勵、限制、禁止等發展定位，分區域對工業園區提出基于不同行業的用地產值效益標準和就業等社會效益門檻。

基礎設施空間和相關經濟發展空間促節約的思路和模式是基本一致的。

2.3.2 守紅線

國土規劃中的“紅線”包括耕地紅線和生態紅線兩種主要空間類型。其中，耕地紅線主要是指傳統種植業發展的基礎載體——耕地，特別是基本農田。國土規劃與主體功能區規劃進行充分結合，在全國范圍內，以“七區二十三帶”為重點，以縣域為基本行政單元，按照15億人口高峰值人均1畝計算，劃定16億畝永久基本農田，并作為種植業發展警戒空間支撐體系。全國國土規劃以省和重點地市為基本行政單元，明確確定地區永久基本農田數量規模。在此基礎上，確定不同區域作物種類種植大體規模。

而生態紅線主要是指各級各類生態環境保護區、水資源保護地、各類水系生物保護空間等等。此類“紅線”空間與耕地紅線空間一起，構筑國土科學發展空間體系中“保護”的空間范疇，在實現此項目標的過程中，首要確定的是相應空間的規模大小。其次，是對相關具有不同程度負面影響的國土開發活動在空間范圍上加以限制和約束。

2.3.3 惠民生

主要是通過配置與民生工程密切相關的用地，如保障房、公共基礎服務等用地安排，提高土地利用的民生效益，也從另外的角度實現發展方式轉變。

3 國土規劃重要政策的制定基礎

國土規劃的措施體系簡單概括為：“空間規模＋配套政策＋工程部署”。三者共同構成了國土規劃對優化國土空間結構，調整國土空間布局，促進空間差別化發展的抓手。“空間規模”是指國土發展空間類型體系中國土經濟空間、國土生態空間的各類空間規模大小，其基礎是不同用途土地規模。在此基礎上，將國土資源開發利用與區域三次產業發展、城鎮化建設、人口布局、重大基礎設施配套、生態環境保護、公共服務均等化等內容進行充分融合，從而基于土地利用效益標準的提出，確定不同類型國土空間開發利用的差別化準入標準、特殊政策、傾向性措施、個別地區特色資源利用政策，并進行具體落地。

例如，根據不同地區農業產業發展的實際需求，對種植業規模經營、特色農業園、農產品加工等發展較為集中的地區，可以探索建立農村集體土地流轉與收益分配制度體系。對流轉模式、土地收益分配方式、農民就業保障等重要內容進行制度保障，加強各級政府聯管。對縣、鎮工業集中區分布較為集中的地區，探索建立集體建設用地流轉經營制度體系，嚴格規范集體建設用地流轉模式，建立經濟區年度指標體系，根據不同地區實際需要，差別化部署流轉指標。

對于區域特色農業產業園用地可以采用年度指標管理模式，由省級人民政府、發改委、國土資源廳、農業廳聯合對新設特色農業園項目進行審批。

完善不同類型、不同地區旅游產業發展用地管理制度。根據不同旅游產業發展的實際需要，以及支持“少、老、邊、窮”地區經濟發展，可以探索將劃撥、年租、出讓進行結合的土地供應模式。對旅游產業發展用地中的純經營部分建設用地，必須采用有償方式進行供地，非建設用地部分，依據項目具體情況，可以采用劃撥或其他使用方式進行供地。

[1]廣西北部灣經濟區國土規劃編制組.廣西北部灣經濟區國土規劃頂層設計研究[R].南寧:廣西自治區國土資源廳,2010.

[2]強真,郝慶,安翠娟,馬海粟,強海洋.全國國土規劃編制及重大問題研究（2009年、2010年）[R].北京:國土資源部,2010.

[3]國土資源部信息中心.世界主要國家和地區國土規劃的經驗和啟示[M].北京:地質出版社,2011.

F301.2

B

1672-6995(2011)06-0017-03

2011-06-14

強真（1979-），男，天津市紅橋區人，中國國土資源經濟研究院助理研究員，全國國土規劃編制組成員，管理學碩士，研究方向為土地利用規劃、國土規劃。