服務型政府下基層公務員濫用自由裁量權探究

許慧慧

摘要：當前，伴隨著我國基層公務員所擁有的自由裁量權的不斷擴大，基層公務員濫用其職權現象也時有發生。本文在探討基層公務員自由裁量權定義基礎上，探析基層公務員濫用其自由裁量權的原因。因此，要防范濫用職權現象的發生，必須斬斷自由裁量權和經濟利益的聯系，破除守舊思想的束縛，加強法制的創新和建設，完善監督機制。

關鍵詞：基層公務員；自由裁量權；利益驅動

基層公務員處在基層工作的第一線，基層公務員隊伍作為基層政權的核心力量、構建和諧社會的主力軍，既是黨的各項方針政策的貫徹者和執行者，又是直接動員和組織廣大群眾進行現代化建設的領導和實踐者。當前，在我國接近700萬的公務員隊伍中，區縣級以下的基層公務員數量占到了60%。如何使這一龐大的數量群體更好的履行自己的職責，真正實踐“為人民服務”這一宗旨，是我們當前面臨的一大課題。

一、基層公務員的自由裁量權

關于自由裁量權的討論，在西方已經有近百年的歷史，美國著名學者龐德就曾指出：幾乎法理的全部問題都集中在一個焦點上：自由裁量還是嚴格規則。檢索國內的文獻之后發現，自由裁量權的問題在我國并沒有引起足夠的重視，隨著社會民主與法治進程的加快，自由裁量權尤其是基層公務員行使自由裁量權與公民的權利的保障兩者之間的沖突愈演愈烈。

而近幾年來諸如“孫中界被釣”等事件的屢有發生，將我們國家的基層公務員的自由裁量權的討論推向了一個高潮。事實上，當前隨著我國建設“服務型政府”的呼聲的日益高漲，民眾對政府的各種需求不斷的增長并要求政府必須及時地予以回應，這時，基層的公務員被要求對其所在轄區內發生的各種問題進行迅速的處理。于是，上級政府為了保證基層公務員能在各種復雜的情形下立即做出決定，更好的服務人民，他們也在不斷的向基層公務員下放權力，在這種情形下，我國基層公務員所擁有的自由裁量權是在不斷增加的。

然而，令人遺憾的是：從實踐層面上看，伴隨基層公務員自由裁量權而來的，不僅僅有基層公務員的迅速處理問題的能力的提升，還有基層公務員濫用自身權利現象的增加，有些甚至已經造成了相當惡劣的負面影響，引起了廣大公眾的關注。我們應該承認這是在當前社會轉型期間，必然會發生的問題，也是我們構建“服務型政府”進程中迫切的亟待解決的問題。

二、基層公務員濫用自由裁量權的原因探究

（一） 追求經濟利益是基層公務員濫用其權利的內在根源

任何一個國家，其公權力遭到濫用的內在根源是經濟利益的驅動，當前社會所默認的“罰款經濟”更成為基層公務員濫用其自由裁量權的幕后推手。一方面，基層公務員在家庭、單位和社會中承擔著不同的角色，每一種角色背后都附帶著一系列的義務，同時也夾雜著私人利益和部門利益，基層公務人員總是處于各種角色產生沖突的尷尬之中。在這種情況下，他們大多選擇了以私人利益和部門利益為重的角色，而忽略了以公共利益為重的公共角色，造成了自身的角色錯位。另一方面，盡管《行政處罰法》規定，“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。”遺憾的是，在一些地區，返還式的“兩次五五分成”（基層單位將所收到的罰款上繳國庫，然后當地財政部門按照一定比例返還部門，部門再給予基層公務員一定的分紅）甚至是“暗箱式”的罰款（接受處罰時，被處罰者要求基層公務人員出具罰單與否所付出的代價是不一樣的，于是很多被處罰者為降低這種代價尋求私下的解決方式，這樣，罰款事實上流入基層公務人員的私囊）屢禁不止。再者，中國社會垂直式的管理機制更容易形成一條“利益鏈”，基層部門迫于上級“數額指標”的壓力以及自身財力的限制，只能將指標強硬的分派給基層公務人員，而指標的完成與否與基層公務人員的升遷、獎金有關。這種潛規則下的默認甚至是支持使得基層公務人員無所顧忌，甚至于將濫用手中的權力視為理所當然。

（二） 傳統的觀念意識易造成基層公務人員濫用手中的權力

當前，我國正處于社會轉型期，各階層的思想觀念依舊守舊、滯后，并沒有很好的適應轉型期的社會需要。首先，從各級政府機關來看，“服務型政府”的建設依舊停滯在口號階段，傳統文化中“官本位”思想依舊占據主導地位，政府官員法律意識淡化，依法行政很難落到實處，知法犯法甚至也已經成了理所當然；其次，公民的維權意識淡薄，中國自古以來便流行“民不與官斗”的思想，即使明知道自己的合法權利受到了侵害，大多選擇忍氣吞聲，況且維權成本過高，使他們無法承擔維權所帶來的經濟、心理負荷。

（三） 立法建設滯后是基層公務員濫用其權利的重要原因

隨著《行政處罰法》、《行政許可法》等相關行政法規的頒布和實施，我國的行政執法取得了重大突破和進展。執法逐步完善，并日益走向文明化、公開化，行政執法程序正受到越來越多的重視，但依舊存在許多問題。事實上，盡管我們已經建立了許多單行法，但這并不能涵蓋所有的行為，很多情況下基層公務員立法建設之中存在著許多法律空白。

（四）監督機制的缺失是基層公務人員濫用手中的權力的主要原因

一個好的監督機制應該由上級、同級、下級、輿論和公眾共同完成。基層公務員本就處于公務員體系的最底層，他直接同廣大的人民群眾相聯系，而廣大的公民受制于傳統的“官本位”、“民不與官斗”的思想的束縛，下級監督和公眾監督基本缺失。而其他三個方面，亦有不同程度的缺失：在一些部門，為維護本部門利益，保護主義十分嚴重，上級監督十分不力，這樣基層公務員在本部門的庇護下，更加有恃無恐；至于同級監督，由于傳統觀念上的“官官相護”以及各部門行動的獨立性，各部門之間橫向監督缺失嚴重；至于輿論監督，大眾傳媒的報道往往受一些主客觀因素的壓力，很多情況下是有失偏頗的，而現階段影響較大的代表草根利益的網絡監督尚在襁褓之中，需要進一步的發展、完善。

三、防止基層公務員濫用其自由裁量權的建議

為使基層公務員更好的履行自己的職權，行使好法律、人民賦予他們的自由裁量權，筆者提出以下幾點建議：

（一） 切斷基層公務員的自由裁量權同其經濟利益的聯系

如前所述，一切公權力濫用的根源都是在追逐利益，而當前中國特色國情下的“罰款經濟”則是在公務員體系的上下層之間形成了一個“利益鏈”。首先，地方政府部門由于一系列的因素，他們所給予基層部門的財力支持并不充裕，甚至并不能維持基層部門日常工作的正常運轉。在這種情況下，為了維持自身的龐大的開支，基層部門只能另辟蹊徑，他們的做法即是：給每一個基層公務人員下達具體的“創收指標”，而這個指標通常還是硬性指標。有了這樣一個“特殊使命”，再加上上級的默認與支持，基層公務員利用其手中的自由裁量權謀利便不足為奇；其次，實際的績效考核機制使得這種“利益鏈”的存在更加理所當然：基層單位獲得“創收”的多少和基層部門以及基層部門領導的績效相掛鉤，創收越多，基層部門通過“五五分成”的收入就越多，而基層部門的領導更易升遷，如法炮制，基層部門又將基層公務人員的“創收指標” 與個人獎金、福利、考核、提職、加薪等掛鉤，完成情況越好，基層公務人員通過“兩次五五分成”得到的收入就越多，也更容易升遷。這樣在地方政府、基層部門、基層公務人員之間便自上而下形成了一條利益鏈，而各個利益鏈的端口都在追求自身離得最大化，最終使得公權力異化，基層公務人員濫用手中的自由裁量權。為此，我們必須斬斷基層公務人員的權力和他們經濟利益之間的聯系，降低經濟利益的刺激作用。

（二） 加強宣傳教育，破除守舊思想的束縛

在當前的社會轉型期，一些傳統陳舊的思想意識也造成了基層公務人員濫用其自由裁量權。為此，筆者認為應該加強宣傳教育：對于各級政府以及基層公務人員，要加強對他們依法行政、違法必究的教育，破除“官本位”的思想，切實使他們認識到自己人民公仆的身份和地位，任何侵犯公民權利的行為都應該受到嚴懲。努力打造“服務型政府”、“服務型人員”；其次，對廣大的公眾而言，要通過宣傳、教育，培育他們依法維權的意識，使他們真正認識到自己才是國家的主人，一旦自己的合法權益受到侵犯，必須拿起手中的武器，來維護自己的合法權益，而不應該抱著“民不與官斗”的思想，這事實上會更加助長公職人員的不正之風。

（三） 加快立法建設，完善我國的立法體系

我們國家目前存在著許多“法律空白”地帶，尤其在基層公務員行使自由裁量權的過程之中，比如說“女工拾金案件”“許霆惡意取款案”的判罰以及“孫中界案件”事件的頻繁出現等等，都是由于法律在界定上出現了空白，這種空白使得基層公務人員不得不“酌情”行使自己的自由裁量權。立法機關應當借此盡快完成法律空白文本的修補和完善，終結現實執行的模糊，做到真正意義上的有法可依。此外，盡管《行政處罰法》規定：收支兩條線，禁止任何形式的罰款返還。可是并沒有任何一部法律規定倘若出現“兩次五五分成”的情形，應該如何懲處。筆者認為，應該通過立法形式，嚴禁罰款返還現象的發生。

（四） 創新監督機制，發揮網絡監督的作用，完善多層次的監督體系

監督的缺失必然會導致權力的濫用，若想使基層公務員更好的行使他們的權力，就必須完善監督機制。首先，在部門內部建立獨立的監督機構，真正起到監督作用，而不是對基層公務員的問責只存在于形式；其次，避免基層公務員執法過程中的單部門行動，各部門之間應該相互配合、監督，避免權力濫用現象的發生；第三，培育公眾的監督意識、權利意識，加大公眾對基層公務人員的監督力度；最后，發揮網絡媒體這一媒介的監督作用，網絡輿論監督實現了監督與網絡的良性互動，網民通過網絡這個平臺，有效地舉報各種權力濫用的案件，對扼制權力濫用起到了前所未有的積極作用。

四、結語

基層公務員是保持基層政權正常運轉的重要力量，其素質、能力的狀況直接關系到黨政機關職能的有效發揮，也關系到黨和政府在人民群眾心目中的地位、形象和威信。但是當前越來越多的基層公職人員濫用他們手中自由裁量權的現象值得我們反思，我們必須采取各種措施，防止公權力的濫用，否則不僅會損壞政府的權威，還會破壞社會之間的基本的信任與和諧，從而引發更嚴重的社會問題。

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