怎樣問責黨委領導?

王全寶

以往責任事故中少見負有決策權力的黨委領導被問責，這不公平也令人費解

3月22日，《北京日報》以“黨委領導首度被列入問責范圍”為題，對《北京市實施<關于實行黨政領導干部問責的暫行規定>辦法》進行了詳細解讀，引起公眾強烈關注，甚至有輿論稱“問責黨委領導”是從北京刮向全國的春風。

其實早在1月28日，中共北京市委辦公廳、市政府辦公廳就印發了該文件，隨后又在《北京日報》發布了這條消息。但這條新聞當時并未引起人們的注意。

“也許是因為把黨委問責做成標題，才引起大家關注的吧！”3月29日，中共北京市紀委宣教室的工作人員高明向《中國新聞周刊》分析說。

盡管社會廣泛關注，但作為“京版問責辦法”的主要操刀者北京市紀委法規室顯得比較低調，“我們也是按中央要求去做的，內容上沒有實質性突破。”紀委法規室王姓負責人說。

中國紀檢監察學院副院長、反腐敗專家李永忠向《中國新聞周刊》表示，北京將問責主體由專門機關和職能部門擴大到黨委政府，問責主體范圍擴大值得稱贊。

不過，清華大學廉政與治理研究中心主任任建明并不樂觀，他說，問責黨政領導干部，關鍵在于如何落實，應該重新構建權力監督體系，謀劃頂層設計，否則只能是個案問責，很難形成常態化的問責體系。

黨委問責引關注

中國官員問責制，一種被普遍接受的說法是始于2003年“非典”期間的問責風暴。當年，時任衛生部部長張文康、時任北京市市長孟學農沒有及時、如實向外界披露非典疫情的發展狀況，因防治非典不力被免職。

2004年3月，溫家寶總理在十屆人大四次會議的政府工作報告中指出“要建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力”。 這是我國官方首次提出行政問責制的概念。

2009年7月，中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》（以下簡稱《黨政領導問責規定》）。

同年9月，黨的十七屆四中全會《決定》再一次提出“推行黨政領導干部問責制、廉政承諾制、行政執法責任制”。

隨后，廣東、海南、云南、江西等地“問責辦法”也相繼出臺。

盡管“京版問責辦法”出臺較晚，但有其特色：“問題官員”兩年內不得提拔；國企“老總”也參照問責；社會熱點問題可作問責線索；實行問責與黨紀政紀處分不能相互替代等。

與之前已經出臺的各省問責辦法相比，“京版問責辦法”最大的亮點是明確指出“把黨委領導列入問責范圍”。

“目前官員問責只是在執行層面進行問責。”李永忠表示，問責應是全方位的，對決策、執行、監督這三個環節，都要實行問責，才能真正收到實效。

任建明向《中國新聞周刊》表示，之前各省出臺的問責制度，主要規定對行政官員進行問責，而同樣作為決策者的黨委領導干部被問責的情形少之又少。

鮮見黨委領導被問責

2003年的“非典”問責風暴之后，在一些突發事故或引人關注的個案中，一些行政官員被“問責”或“引咎辭職”。

隨著問責范圍越來越廣，一個突出現象暴露出來：在責任事故或突發事件對責任人處理中，被問責的官員中鮮見黨委領導。

2008年甕安事件發生后，時任甕安縣縣委書記王勤被撤銷黨政職務。黨委一把手因群體性事件被問責在當時引起社會廣泛關注，有輿論認為此舉有風向標意義。

“實際上，許多重大事項最終決定權都在黨委領導那里。”中央黨校黨建資深專家葉篤初表示，在以往官員問責中，就有負責決策的黨委領導不承擔責任，不被問責；而作為執行者的政府官員卻屢屢被問責、被處理。對此，不僅被問責的官員感到不公平，公眾對此也表示不理解。

實際上，很早就有學者對于黨委決策是否該問責就提出過質疑。早在2008年，國家行政學院公共管理教研部教授李軍鵬就撰文指出，我國行政問責的可操作性不強，黨政責任界定不清是其中原因之一。

李軍鵬分析認為，在行政運行的實踐中，各級黨委擁有重大問題的決策權，一些行政文件是黨委和政府聯合下發的，有的屬于行政工作范圍的文件也是以黨委名義發出的，一旦發現這些文件內容有不當時，往往難以提出監督和追究責任。

在中國的政權架構中，具體的運作模式為黨委決策、政府執行、人大政協監督。黨委主要對政治路線、方針政策、原則性問題、關系國計民生的重大問題進行領導和決策；政府主要是管理經濟、文化和社會事務。

葉篤初認為，黨委領導與行政官員都是決策者，而黨委在政治體系中居于核心領導地位，因此，黨委領導很多時候要比行政官員肩負更多的責任。“以往主要對行政官員進行問責，顯然存在問題。”

李永忠也承認，擴大問責主體是一種進步，但還要有系列配套措施和政策。比如要把官員的權力細化，具體到哪些權力能行使，哪些不能，怎么算越權，越權怎么辦等等。

關鍵在于權力監督

在剛結束不久的全國“兩會”上，通過的“十二五綱要”指出，推行行政問責制，要明確問責范圍，規范問責程序，健全責任追究制度和糾錯改正機制，提高政府執行力和公信力。

隨后，3月16日，中共中央政治局常委、中央書記處書記習近平在《求是》雜志發表了《關鍵在于落實》一文。文章指出，要問責和懲處那些因弄虛作假、失職瀆職造成重大損失和嚴重后果的干部。

由此可見，問責黨政領導干部在中央已成共識，關鍵在于如何落實問責制度，如何進行有效問責。

3月3日，在全國“兩會”上，全國政協委員潘復生表示，在已有的問責案例中，問責對象大多還局限于重大事故或災難中失職的官員。而對于一些官員盲目決策造成巨大損失，以及有關部門在選人用人方面的失誤失察，問責尚少。

特別是目前，一些由各部門“齊抓共管”“集體決策”的事情，個人責任的判定就更加困難，甚至出現“集體負責”就是無責的情況。

對此，李軍鵬認為，為防止黨政首長借“集體決策”推卸責任，對集體討論、集體決策的問責，要創新問責方式：明確決策責任由主持會議的行政首長或黨委書記負責；實行重大決策失誤的集體辭職制度，使“集體決策”承擔“集體責任”。

“京版問責辦法”明確了北京市黨政領導干部的問責主體，市委市政府、區縣黨委政府是問責決定機關。

任建明分析認為，按照干部管理權限來看，問責的范圍肯定是區縣以及各委辦局的領導。“同體監督和同級問責問題并沒有解決，只能由上級黨委來進行問責”。

李永忠也認為，“京版問責辦法”只是加大了問責的權力力度。“過去紀委和組織部門問責同級部門是存在困難的，現在由黨委政府問責就相對容易。”

李永忠建議，應該大力發展由老百姓主導的問責，對黨政領導在決策、執行、監督三個環節都要進行問責。

任建明進一步認為，在現行政治體制下，發現問題后再對官員進行追責，只能解決一些個案問題，對常規性問題進行有效問責幾乎不可能，“官員問責關鍵在于對權力的有效監督”。★