誰在阻礙政務公開

趙杰 彭紫微

在突發(fā)事件和熱點問題的信息公開上，相關條例和法規(guī)已經(jīng)不少，但仍舊經(jīng)常遲緩，主要是因為問責不力。對于拖延、阻礙甚至壓制信息公開的涉事部門，必須依法懲治

8月2日，中辦、國辦印發(fā)《關于深化政務公開加強政務服務的意見》（下稱“意見”），明確提出“抓好重大突發(fā)事件和群眾關注熱點問題的公開，客觀公布事件進展、政府舉措、公眾防范措施和調(diào)查處理結果，及時回應社會關切，正確引導社會輿論。”

“意見”的出臺，正值“7.23”動車追尾事件沸騰之際，引發(fā)外界豐富聯(lián)想。至于前后兩者是否有必然聯(lián)系，中國社科院法學研究所憲法行政法研究室主任周漢華表示“不可能，因為沒有那么快的決策機制”，該所研究員莫紀宏則認為“時間上有巧合，但也不能否定發(fā)布時機選擇的可能性”。

“66%”的背后

近來，從“郭美美事件”、渤海漏油事故，到“7.23”動車追尾事故，再到近日的故宮“瓷器門”事件，有關部門在處置事件過程中對于信息公開的態(tài)度和行為，引發(fā)了公眾的廣泛質(zhì)疑。

人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室遂對最具典型意義的動車追尾事故予以跟進，其后給出一份題為《動車事故背后的網(wǎng)絡輿情危機》的報告，從博客、網(wǎng)絡社區(qū)和微博等載體抽取部分言論，就其關注點進行歸納分析后發(fā)現(xiàn)，批評鐵道部的以37%的比重居首，而呼吁公布真相的有18%，批判政府和體制的占11%。這表明，對此番重大事故明確質(zhì)疑的聲音占去參與調(diào)查總數(shù)的66%。另外，還有19%的人在以自己的方式猜測事故原因。

其中，卻沒有任何聲音對于政府有關部門的行為予以肯定。由此，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室做出結論認為，“總體來看，京滬高鐵開通以來一直備受爭議的鐵道部的形象因這次事故再次遭受了重創(chuàng)。”并進一步指出，鐵道部在事故救援、善后方面的種種做法顯得漏洞百出，左右支絀，不但未能有效緩解民怨，反而使得負面輿論一波又一波地連續(xù)出現(xiàn)。

同樣的情況也一度將紅十字會、故宮等單位推到輿論的風口浪尖。“一直以來，許多真正要公開的政府信息公開不了。”曾參與起草《政府信息公開條例》（下稱“條例”）的周漢華認為，這使得這部于2007年實施的法規(guī)執(zhí)行無力。

莫紀宏曾參與《突發(fā)事件應對法》的起草，也一直擔任地方政府應急專家小組顧問。他認為，《條例》實施以來，“政務公開一直做得不夠好，引起公眾對一些政府部門公信力的質(zhì)疑甚至指責”，因此，“兩辦”共同發(fā)布《意見》可以看做是政府推進政務公開等工作的重要步驟，“意義上是積極的”。

全國政務公開領導小組辦公室負責人在答新華社記者問中也坦言，實踐中，行政權力運行過程不透明的問題比較突出，“這樣就有可能會導致公開的結果不合理，群眾不滿意。”而公開程序不夠規(guī)范，標準較欠缺，公開內(nèi)容不全面，監(jiān)督考核機制不完善等都是實踐中出現(xiàn)的新問題，需要制定新文件，提出要求，加以解決。

體制痼疾

“復雜的體制導致政務公開的環(huán)境并不成熟，以至于一些部門和官員對此陰奉陽違。”莫紀宏認為，其痼疾主要在于行政權力過于集中，行政“一把手”命令制導致許多相關機制運行僵化，黨政不分等等。

《意見》顯然意識到了有關問題，規(guī)定“要按照深化行政體制改革的要求，轉變政府職能，推進行政權力運行程序化和公開透明，要求依法梳理審核行政職權，編制行政職權目錄，明確行使權力的主體、依據(jù)、運行程序和監(jiān)督措施等，并向社會公布。重點公開行政機關在實施行政許可、行政處罰、行政收費、行政征收等執(zhí)法活動中履行職責情況”，并探索執(zhí)法投訴和執(zhí)法結果公開制度。

上述負責人表示，之所以提出此要求，主要是考慮到“擴大社會和公眾對行政機關內(nèi)部運行情況的了解，加強內(nèi)部制約，以彌補外部監(jiān)督的不足”。

據(jù)《中國新聞周刊》梳理，以2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》（下稱“應急條例”）為開端，近年來，涉及政務公開的法律法規(guī)就有近10部。其中，“兩辦”發(fā)布的有2005年的《關于進一步推行政務公開的意見》《關于進一步推進建設系統(tǒng)政務公開的指導意見》。而其他相關法律法規(guī)則有《傳染病防治法（修訂版）》《突發(fā)事件應對法》《條例》《氣象災害防御條例》等。

“政務公開，我們并不缺少規(guī)定。”周漢華說。莫紀宏也直言不諱地指出，政務公開并不能通過立法解決問題。

2003年的《應急條例》規(guī)定“信息發(fā)布應當及時、準確、全面”，贏得社會極大贊譽。北京外國語大學國際新聞與傳播系教授展江認為，這一規(guī)定“所引發(fā)的是一場未來的政府信息公開革命”。

但是近年來，現(xiàn)實層面對于這12個字的實踐顯然不盡如人意，其根本原因或可用哈佛大學教授弗朗西斯.福山在近日的一個公開演講中的觀點予以概括。這位政治學家認為，法治并不僅僅單純是有法律，因為每個國家都有法律，法律不等于法治。法治意味著法律必須要代表一個社會的道德共識，它的權威要高于當時的行政權力。

顯然，不管接受《中國新聞周刊》采訪的中國法學家，還是講解政治科學命題的西方學者，都認為解決問題一定不僅僅是建立“有法律”的體系，更重要的是將法律化為有效實踐的執(zhí)行體制。

當然，《意見》的積極意義也有待彰顯。展江認為，其意義尤其在于將政府信息公開的義務從狹義的政府行政系統(tǒng)拓展到了對于新聞和信息實際上握有更大管理權的黨務系統(tǒng)，勢將進一步破除公共突發(fā)事件信息公開的傳統(tǒng)體制障礙。

問責缺位

除了有效執(zhí)行體制的乏力，問責機制缺失同樣是政務公開制度推行以來效果甚微，因而不可忽視的重要因素。

周漢華認為，“問責機制缺失，是政務公開制度沒有有效落實的重要原因之一。”莫紀宏則直接向《中國新聞周刊》發(fā)問：“在目前的行政體制下，我們問責誰？如何問責？”

莫紀宏認為，由于法律法規(guī)沒有明確有效的問責規(guī)定，有些在法律程序上規(guī)定后，在執(zhí)行層面卻以保密理由搪塞，導致很多本應公開的信息沒有公開，也沒有問責。“目前的機制還是行政機關說了算，權力不受監(jiān)督，因此，法律之外的權力比法律更有效”。

中山大學傳播與設計學院院長胡舒立撰文認為，某些部門被公眾稱為“某老大”或“某老虎”，其在公眾心目中的形象不是謙恭的，而是傲慢的；不是親切的，而是苛峻的；不是公開透明的，而是暗箱操作的。這種不良政聲“在重大突發(fā)事件發(fā)生時，往往會掀起輿論巨浪，政府公信力飽受質(zhì)疑，社會穩(wěn)定遭到破壞，令政府孜孜營造的良治形象蒙塵”。

福山在上述演講中認為，政治問責制其實是“政府必須感到有一種責任，對這個社會的公民擁有責任，它不能完全按照自己的利益來行動”，而問責制實際總是跟民主制和自由選舉聯(lián)系在一起的。

《意見》沒有就問責予以專章或?qū)９?jié)規(guī)定，不過在最后一條強調(diào)，要建立健全激勵和問責機制，對工作落實不力的，要進行誡勉談話，限期整改；對損害群眾合法權益、造成嚴重后果的，要嚴格追究責任，“堅決避免政務公開和政務服務流于形式”。

另外，與以往相較，《意見》尤其加大了公眾參與的分量，專門在創(chuàng)新政務公開方式方法中明確要依靠群眾積極支持和廣泛參與，暢通政府和群眾互動渠道，切實提高政務公開的社會效益，并要求“完善重大行政決策程序規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為必經(jīng)程序加以規(guī)范”。

胡舒立認為，這些要求一旦能夠被具體落實，公眾參與制度化水平將有效提升，并有望成為具有中國特色的民主制度的起點。