黨內民主:一步一個腳印

韓永

從中共的黨建進程可以看出，黨內民主的基本原則是“走小步，不停步，一步一個腳印”

2001年初，在票推（在一定范圍內投票推選）南江縣委副書記失敗后，41歲的鄭開屏被調任平昌縣縣委常委、組織部長。

這次“票推”，讓鄭開屏看到了現行干部選拔制度的“怪怪的一面”：組織上基本按照內定人選的條件宣布職位要求，在投票后又不公布得票數。后來有領導跟他講，他得了197票，對方只得了37票。雖然得票數比對方多出5倍多，他卻不得不接受這個令人失望的結局。

這件事讓他感觸頗多。他想在組織部長的位置上做出一些嘗試，以改變這種“惟上是從”的干部選拔模式。

拓展執政合法基礎

鄭開屏說，自己對直選的很多想法，除了自身的遭遇外，還來自于一本鬼使神差寄來的小冊子。其主要內容，是關于步云直選。

步云是遂寧市市中區較為偏遠的一個鄉，歷史上以盛產食鹽聞名。在張錦明1997年11月份上任中共市中區區委書記以后，它的命運開始與直選聯系起來。

這個曾經做過兩年知青的官員，對中國的改革思慮甚多。她在1998年12月寫信給一位時政作家說：“我理解，經濟體制改革實質是解決對物的處理和使用，政治體制改革的實質是對人的管理和使用，這道關早晚得闖、得過。”

鄭開屏深以為然。他說：“中國好多制度研究來研究去，我看第一還是要研究用人制度，如果不認真解決，毛病最多、危害最大的可能就是這個制度了。”

上任不久，張錦明就遇到了一件棘手的事情：由于經濟問題，轄區內4個鎮的主要領導先后落馬，涉事最深的保石鎮幾乎全軍覆沒，書記與鎮長被免職，包括鎮人大主席在內的20多位工作人員均未能幸免。政府工作幾乎陷入停滯。

群情激憤的民眾質問張錦明：你們是怎么選的干部？！

李仲彬則是另外一種遭遇。他有一次在一個小飯館請人吃飯，老板認出他來，鼓起勇氣對他說了一個事：有些部門吃了飯不給錢，他們又不敢去要。老百姓背地里把政府部門叫“糧食局”。

平昌縣則發生了鄉鎮政府因無力還債而被砸、鄉鎮干部被打的事件。每到年關，一些鄉鎮干部就不知所蹤，留下一撥撥等錢過年的索債人。

民眾對干部的不滿，讓因市場經濟發展而變得疏離的干群關系更加疏離。如今從平昌縣委書記任上退下的劉謙祥認為，1979年推行的家庭聯產承包責任制，使農村黨政組織的管理支配權向市場和經濟組織分化；1983年村委會的誕生和發展，使鄉鎮黨政組織的管理支配權力向村民自治分化；上世紀末實行的財政體制改革、黨務政務公開和稅費改革，使鄉鎮黨政組織的管理支配權力向法制化推進。“這些挑戰都在呼喚拓展黨的執政合法性基礎。”

中央編譯局比較政治與經濟研究中心副主任周紅云還向《中國新聞周刊》提供了另外一個思路：與東部充裕的發展經濟的資源不同，西部發展經濟的難度很大，官員要有所作為，在政治上尋求突破是一個理性的選擇。

“就是在政治上做一把。”鄭開屏說。

而從政策的空間看，1995年中共中央制定了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》。該《條例》擴大了干部任用中的民主成分，規定選拔干部必須經過民主推薦，否則不能列為考察對象，這為“公推”提供了法律基礎。

將風險控制在體制內

張錦明和她的班子決定對現有的干部選拔制度“動手”。為穩妥起見，他們決定先拿出部分科局的副職，進行公推公選。鄉鎮干部大面積落馬的保石鎮，也被納入其中。

周紅云說，中國官員產生機制的變革，主要在兩個環節展開，一個是“推”，一個是“選”。“前者解決‘誰來提名的問題，以前這個權力屬于組織（事實上主要是少數領導），現在向更大范圍內的官員開放；后者解決‘誰來選舉的問題，以前是少數領導在選，現在也向更大范圍內的官員開放。”

“公推公選”由于既迎合了民主訴求，又將風險控制在體制內，因而甚合高層之意，其推進的過程順風順水：2003年12月，江蘇省用這種辦法產生了沛縣縣長候選人和金壇市（縣級市）市長候選人（都是唯一候選人，再提交人大通過），此后，這一方式又在貴陽等地試驗。今年，江蘇省又用“公推票決”的方式，產生了三位地級市的市委書記。（就江蘇來說，公選與票決的區別，在于前者參與投票的人數比后者多一些。前者的參與者是黨委委員，后者是黨委常委）

山東省乳山市徐家鎮2010年直選出來的鎮黨委書記單浩仁告訴《中國新聞周刊》，最近的10多年，他隔幾年就要參加一回競爭上崗：“股長一次、副科一次、副主任一次、正科一次。”

張錦明的公選改革，贏得了上級的積極評價。在1998年9月份召開的四川省農村基層組織建設工作會上，張錦明受邀作了專題發言。

此事對她激勵甚大。在1998年8月份給那位時政作家的信中，她還掩飾不住自己的心花怒放：“我們公選鎮長一事，省委組織部高度重視，（組織）部領導希望我們在干部制度改革方面走在前列，帶一個好頭，為全省創造經驗。”

張錦明后來提到，步云直選，與上級的這種“帶一個好頭，為全省創造經驗”的鼓勵不無關系。

公選雖比原來的任命制在民主的程度上突破甚大，但由于其將大部分民眾排斥在外，群眾對官員選拔的懷疑依然未解。

對“民心所向”頗為看重的張錦明決定再往前走一步。有人后來對張錦明在直選上“一騎絕塵”的動力歸結為三個方面：一是民心，二是上級的激勵，三是自身的追求。“要做比職務更有生命力的事情。”張錦明說。

這與大多數改革者的氣質一脈相承。平昌縣委書記劉謙祥在平昌的公推直選，也因為鋪開的面太大接到上級的規勸，他在電話里對對方激動地說：“這沒什么。我劉謙祥不當這個書記也無所謂。”站在一旁的鄭開屏看到他一副慷慨悲壯的樣子。

在當年8月中旬給那位時政作家的信中，張錦明已經下定了決心：進行鄉長直選。

張錦明選擇鄉長而不是鄉黨委書記進行直選，分析者認為原因主要有兩個：一個是參照村級選舉的經驗，另一個是認為鄉長的直選參與面更寬，因而是更為徹底的選舉。

但她沒有丟掉必要的謹慎。按照建制小、領導班子強的標準，一開始進入她視野的候選鄉有三個：船山鄉、馬家鄉和步云鄉。但船山鄉離遂寧市中心較近，稍有不慎就會走漏風聲；馬家鄉離城35公里，與城市聯系較少，但其位于黃（板石）大（安）公路中間，是市中區西眉鎮、大安鄉、三家鎮、玉豐鎮上上下下過往趕集的必經之地，保密工作難做。仔細推敲后，張錦明和她的班子決定將試點放在距離市區60公里的步云鄉。這個距離遂寧市區最遠的一個鄉下轄10個村、一個居委會，全鄉總人口16421人。

鄭開屏在2001年在靈山做中國第一次鄉黨委書記直選時，也參照張錦明的做法秉承了這種謹慎。鄭開屏說，當時選擇靈山鄉的原因有三個：一個是距離縣城較遠一些，影響面不大；第二是民風很好，較好控制；第三是時任鄉黨委書記池春林威信甚高，出現意外的可能性不大。

12月31日，步云開始直選。警察封住了通往步云的各個路口，以防范消息的外露。

這是一場沒有請示上級的選舉。張錦明的邏輯很簡單：如果請示，誰來拍板？誰敢擔責？乳山市委組織部副部長耿仁書在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，他們在試驗之前曾向上級匯報，但對方未置可否。

一位長期關注地方選舉的政治學學者說，在一個批復即需擔責的政治環境里，上級對于改革者保持著慣有的沉默。

中央編譯局比較政治與經濟研究中心副主任周紅云說，中國的改革，有時候會陷入一種“宏觀鼓勵，微觀約束”的困境。“國家宏觀的環境是沒有問題的，但一牽涉到具體的部門，就說你這也不行，那也不行。”

鄭開屏則比上述改革者幸運很多。他爭取到了與此相關的三位領導的支持，但靠的主要是個人感情關系。

首先是主管組織工作的縣委副書記鄭南貴，他是和鄭開屏同時調到平昌的同事，“他當了副書記，我還是組織部長，我要說個事，他也不太好拒絕。”

他又找時任縣委書記姚義賢。與鄭開屏一樣，姚是1978年考出去的大學生，思想很開放，對鄭開屏也很欣賞。“我跟他說，我們是不是每一個區都拿一個鄉鎮搞試點？他第二天把我找去談，說：老鄭啊，我們還是搞，我們先搞一個鄉你看行不行？我說行。如果我堅持一個區搞一個，他如果說都不搞了，那就一個鄉都搞不成了。”

還有一關是上級主管機關——巴中市委組織部。當時的部長底瑜原是四川省級機關調任巴中的，思想也很解放。“還有一個因素，他覺得反復施壓把我從老家南江調到近200公里外的平昌，搞得兩地分居，很內疚。本來我不想調到平昌的，但當時全巴中市四個縣的組織部長預備人選有三個是女的，他說到省委組織部‘交不了賬，又找不到人，看我在‘票選中得票很多，就反復做我的工作。他在私下里說自己在調動這個事上很抱歉。我跟他匯報直選這個事，他也就很爽快地同意了。”

到了這一步，鄭開屏覺得可以做了。“不能再往上請示了，再往上就可能會遇到不同意了。”

步云直選結果出來后的第19天，《法制日報》發表查慶九的文章《民主不允許超越法律》，指責步云直選違反了憲法規定。此文說，按照憲法第101條規定，鄉鎮長只能由同級人大代表大會間接選出，不能由選民直接選舉產生。5天后，四川省有關部門發文，批評步云直選。

2001年7月27日，全國鄉鎮換屆。中共中央向全國轉發了《全國人大關于做好鄉鎮換屆選舉工作的意見》（中發【2001】12號），文件就鄉鎮長的選舉特別指出：“依照憲法和地方組織法規定，鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長由鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會選舉產生。過去有的地方曾提出進行直選鄉鎮長試點的要求，個別地方出現了選民直接投票選舉產生鄉鎮長的情況，這與憲法和地方組織法的有關規定不符。在這次鄉級人大換屆選舉中，各地鄉鎮長的選舉要嚴格依照憲法和有關法律的規定進行。”

這個被官員稱為“12號文”的文件，被認為中央叫停了鄉鎮長直選。

這次叫停背后的邏輯，除法律上的沖突外，風險控制也被很多學者視為是一個重要的考量。“在中國，村級的直選尚有很多不可控因素，鄉級的直選不可預知的因素更多。”一位受訪的政治學學者說：“這不符合中央有序推進的民主發展邏輯。”

1998年，在市中區下轄的橫山鎮，非中共黨員鄧少斌在公推公選中勝出，成為遂寧市有史以來第一位黨外鎮長。

觀察中共幾十年來推進黨內民主的表現，可見穩妥、謹慎、逐步推進是其原則：中共八大強調“黨的選舉必須能夠充分體現選舉人的意志”；十三大首次引入差額選舉機制；十五大提出“擴大公民有序政治參與”；十六大提出“黨內民主是黨的生命”；十七大規定基層黨組織書記、副書記，可以由黨員大會選舉產生。

“黨內民主是黨的生命”

相比鄉長直選，鄉黨委書記直選更容易在民主和風險控制之間找到平衡。山東省乳山市組織部副部長耿仁書告訴《中國新聞周刊》，現在有一個傾向，就是為了民主而民主，為了創新而創新。“像浙江溫嶺。總共60萬本地人中，有10萬人是基督徒，黨員卻只有6萬。如果簡單地、盲目地推行公推直選，就可能影響基層黨的政權。”

在這一想法的指導下，乳山的公推直選沒有把選舉權交給每一個黨員，而交給了黨代表。去年，在四川巴中召開的一次全國黨內民主研討會上，中央黨校教授王桂秀向耿仁書提出一個問題，說你們這個從嚴格意義上不屬于直選吧。耿仁書回答說：我們是先直選出黨代表，再由黨代表直選書記，是兩個階段的直選。

鄭開屏說，他們當初選擇鄉黨委班子直選，除了在步云直選中得到啟示外，還有一種往前再推一步的想法。“我們在基層干，知道民主的最后堡壘在黨，而不在行政官員。”

他說，當時有一個大的判斷，認為改革和推進民主大的氛圍日漸見好，直覺上覺得直選黨委班子不會錯到哪里去。“是在圈子內活動，并未沖擊黨管干部的構架。同時，我們設計了三票制、三輪選和全差額等，在技術上準備得也很充分。”雖然步云直選遭批，但張錦明的仕途并沒有受到影響。直選后不久，她不降反升，被提拔為遂寧市副市長。

但鄭開屏也不敢大張旗鼓地干。“算起來還是偷偷摸摸的，手里捏著一把汗，只想搞成，也沒想把這個事做大。”基于這種考慮，這個曾經的宣傳部長沒有通知任何媒體到現場采訪。

黨員投票的積極性讓鄭開屏印象深刻。“我和分管書記到現場去看。七十幾歲的黨員天不亮就往鄉上走。戴火車頭帽子的、吃旱煙的都在這投票。當時還沒有秘密投票室，有的人就在衣服里填，還有的躲到廁所里填。到午飯時間，他們也不知道餓。”

這場靜悄悄進行的選舉沒有引來太多的關注。直到兩年后平昌縣將公推直選擴大到全縣三分之一的鄉鎮。“新華社記者過來采訪，最后把這個事弄到《動態清樣》上去了。省委組織部的一位處長說，平昌這件事，曾慶紅、賀國強都有批示，曾慶紅的簽字是‘注意總結這方面的經驗。”鄭開屏告訴《中國新聞周刊》。

幾個月后，曾慶紅到四川考察工作，專門聽了中國第一個直選鄉黨委書記池春林的匯報。“匯報之前，上級發傳真要求池春林要著正裝，稿子要熟悉到能夠背誦的程度。”

此時，十六大已經提出“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用”。在這一精神的感召下，各地都在探索推進黨內民主的路徑，其中最主要的路徑有兩個：一個是公推直選，另一個是黨代會常任制。

但黨代會常任制遇到了推廣的難題。中央黨校原副校長李君如接受《中國新聞周刊》采訪時表示：黨代表向人大、政協實行任期制后，也要在全會上提出提案，但這些提案由誰來處理？“如果由黨委會辦公廳處理，就不太合適，因為黨委會是黨代表選出來的，那為什么我的東西要你來處理呢？所以，提案應該由黨代會的一個辦公會來處理。現在人大政協內都有機構，可黨代會沒有。這個東西講起來都對，但做起來比較難。每年像人大政協那樣開會，也很麻煩。組織一個會要花很大精力，領導人也沒有足夠精力，所以推廣起來比較難。”

山東省乳山市委組織部副部長耿仁書則認為，黨代會常任制可以在縣一級來做，到了鄉鎮就沒有必要。“因為縣一層涉及到一些大的事情，而鄉鎮黨代會、人代會、政協會很多是交叉的，甚至是重復的，黨代會常任制的必要性不大，只需要黨代表任期制就可以了。有事時把黨代表召集來，一上午的會就結束了。”

李君如表示，就黨內民主的發展情況來說，公推直選目前推進的速度比較快，但也有問題。主要是中國先把選舉制度引進了，解決了合法性的問題，相應的制度配套和文化氛圍卻與之不兼容。“選舉是怎么來的？選舉得拉選票。但我們現在不準拉票，中紀委還特地派人到地方去監督。”“還有，中國的推薦制度講德才兼備。但選舉是選不出這樣的人的，它選不出最好的人，也選不出最壞的人，而是容易選出中庸的人。”

低調穩妥擴大試點

到江蘇省在2004年接力推動時，公推直選已經有了跟高層越來越多的互動。

2004年3月，胡錦濤在新華社有關江蘇黃墩公推直選的內部材料上批示：“書記直接選出來，副書記怎么辦？委員怎么辦？”當年，由于黃墩鎮只是原黨委書記調離崗位，而不是換屆，因而公推直選只涉及書記一個人，而不是整個班子。

“黃墩試點”后，公推直選迅速在江蘇省內擴大試點。泗洪縣、溧陽市、儀征市先后進入試點范圍。2005年年底，江蘇省主要領導在儀征與部分公推直選的鄉鎮黨委書記座談，提及要在即將到來的2006年換屆選舉中，在全省800多個鄉鎮推廣公推直選。

江蘇省委組織部將報告遞交中央有關部門，得到的答復是，在修改黨章之前，不主張全面推開，而應結合換屆繼續擴大試點。

平昌縣也接到了類似的通知。該縣三分之一的鄉鎮黨委書記公推直選之后，有一天，鄭開屏接到了在四川省委組織部工作的校友打來的電話，對方勸告說直選這個事不要搞大了，“搞大了就有些為難省上、為難中央了。”

十七大修改之前的黨章規定，黨內選舉主要是間接選舉，即黨員選黨代表、黨代表選委員、委員選書記、副書記。

遵照中央的指示，江蘇省隨后選擇了73個鄉鎮擴大試點，并探索公推直選的不同形式，包括黨員大會直接選舉黨委班子、黨代表大會選舉黨委書記，以及黨員大會直接選舉委員、再由委員選舉副書記、書記等。

2007年4月，時任中組部部長賀國強到江蘇儀征調研公推直選，重申“黨章修改后才能大規模推開”的中央立場。

半年后的十七大，黨章相關內容做出修改。黨章修正案第三十條將關于黨的“基層委員會、總支部委員會、支部委員會選出的書記、副書記，應報上級黨組織批準”的規定，修改為“基層委員會、總支部委員會，支部委員會的書記、副書記選舉產生后，應報上級黨組織批準”。也就是說，基層黨組織書記、副書記，可以由基層委員會、總支部委員會、支部委員會選舉產生，也可以由黨員大會選舉產生。

在這次黨代會后，公推直選的力推者李源潮出任中組部部長。

他在2008年全國組織工作會議上說：“改革和完善基層黨組織選舉制度，選擇一些條件具備的鄉鎮、機關、企業、學校、科研院所等單位的基層黨組織進行‘公推直選試點，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。”

2010年上半年，在363個社區黨組織實現公推直選后，南京市806個村黨組織領導班子全部實行公推直選，從而成為全國首個實現公推直選全覆蓋的城市。

李君如告訴《中國新聞周刊》，黨內民主的推進奉行“多做少說”的低調原則，“實際上推進相當快，也許外界并不完全知情。”他說，“就像黨內很多事情一樣，要經過反復試驗、實踐，才會大幅度地推廣。”