關于鐵路運輸企業全面預算管理的探討

袁細壽

(華東交通大學 經濟與管理學院，江西 南昌 330010)

2010 年4月 15 日中央五部委聯合頒布了《企業內部控制應用指引第 15 號——全面預算》（財會[2010]11號），并要求 2011 年1月1日開始實施，標志著全面預算管理將成為企業常規化的管理控制措施。全面預算管理是大型企業整合和優化配置，提升企業運行效率的最基本和有效的手段。雖然鐵路運輸企業的各項生產經營活動已經逐步納入預算管理，并取得了比較明顯的效果，但是全面預算管理在各鐵路局之間，以及鐵路局各單位之間發展并不平衡，在認識、操作、機構設置、協調及考核上還需要進一步改進。通過對鐵路運輸企業現場的調研，結合我國鐵路經營管理的現狀，重點分析全面預算管理中存在的問題，從預算的編制、執行、計量、分析、報告、獎懲和鑒證等環節，運用控制機制理論，提出適合鐵路局的全面預算管理運行機制，以提高預算管理的科學性，最大限度地發揮全面預算管理在優化企業資源配置和企業管理中的協調、控制作用。

1 鐵路運輸企業全面預算管理實踐的現狀

（1）預算組織機構的職能不明確。全面預算組織機構的職能效用不高，不能充分體現全面預算管理對企業組織機構的職能要求。全面預算管理具有決策、執行和監督3個基本要素，其職能需要明晰分設，以最大限度地發揮全面預算管理的作用。目前鐵路局雖然設置了相應的機構，但其職能還不夠明晰。在預算管理控制活動中過于依賴財務部門和財務人員的作用，有效發揮其他職能部門在全面預算管理中的作用存在不足。

（2）預算編制方法有待改進。各項預算之間、上下級之間缺乏有機協調，編制方法不夠科學。在資金預算方面不能全面統籌安排，財務整合管理不夠。在支出方面，目前鐵路運營支出和基建更改資金支出存在多渠道、多層次性的問題；在收入方面，鐵路局內部存在資金多渠道問題，除了運營收入采取向鐵道部匯總上繳外，還存在其他收入實行單列分條管理，從而造成部分單位的初始預算與實際情況差距較大，缺乏可控性，反映出預算編制的不合理性。

（3）預算執行監督約束不夠。鐵路局存在超預算或業務不匹配的現象，預算缺乏透明度和激勵作用。鐵路局之間開展預算管理工作不均衡，部分單位預算管理辦法、預算組織和預算項目都做得比較好，但其中部分單位辦法卻沒有落到實處；部分單位只有運營收支預算而沒有資金預算，或反之。在預算編制和執行過程中，各項預算之間、上下級之間缺乏有機協調。生產與經營、投入與產出、業務與財務、上下級之間脫節，預算執行的剛性不夠。

（4）預算的反映與報告制度運行效率不高。全面預算管理是現有管理的進一步發展，與企業的會計管理基礎密切結合。目前部分預算報告只是對預算執行進度的一個簡單匯總，而沒有有效發揮預算控制職能，預算的反映與報告未能與單位實施的責任會計制度有機結合起來。只有將預算控制與責任中心的劃分、責任核算和考核方法相結合，才能最大限度地發揮預算管理控制的作用，提升現有的管理水平。

（5）預算考評表面化。在實行全面預算管理中，預算考評是一個關鍵環節，預算考評體系主要是對企業內部各預算單位或預算執行主體預算完成情況的考察和審核。預算考評承接資產經營責任制考核與績效評價，分屬不同層次，有著明確的目的，形成較為全面的考核體系。但是，由于預算執行獎懲不明顯，缺乏具體的責任細分，使預算考評職能表面化。

2 建立有效的全面預算管理運行機制

2.1 明確預算管理的組織機構制度

建立健全預算管理的組織機構，以確保形成有效運行的組織機構環境，從而將預算管理貫穿于企業的各項管理職能中，實現以企業管理職能高度整合為特征的全面預算管理模式。各組織之間必須形成上下之間、橫向之間的高度協調的溝通渠道，在企業內部建立起以預算管理委員會為最高決策層，以實施運行層、鑒證監督層、獎懲管理層為輔助實施機構的互相連接溝通的有機制組織運行體系，形成決策、執行和監督“三權”分設的格局，如圖 1所示。

（1）預算決策機構。預算決策機構設置預算管理委員會，由企業總會計師負責，由各職能部門的負責人組成，討論通過鐵路局預算，使預算決策機構具有較廣泛的代表性和權威性。預算決策機構下設鐵路局預算管理辦公室，是鐵路局預算委員會的辦事機構，一般設在鐵路局財務處。預算管理委員會將預算下達到鐵路局的執行機構和監督機構，作為生產和監督的依據。

（2）預算執行機構。預算執行機構由成本計劃科、收入處、大修處和機關科等部門組成，各責任部門將預算分解到所屬的基層站段。因此，基層站段分別可以是生產中心、收入中心、成本費用控制中心。

（3）預算監督機構。預算監督機構主要負責3 項職能：預算報告、鑒證和獎懲。預算報告由會計核算科、財務科負責，會計核算科是對預算的執行結果進行反映的科室，資金結算中心或財務科負責對資金的拔付，并對照預算執行。鑒證監督機構由內部審計監察部門負責，通過制定和遵循審計規則、職業道德和懲戒措施，除對預算執行結果進行審計外，還應對單位編制的預算進行審計，對報告結果的公正性與真實性進行鑒證。獎懲管理機構由企業管理部門負責，會同相關的人力資源管理處落實預算的獎懲，制定和實施預算考評獎懲制度。

圖 1 全面預算管理決策、執行和監督流程圖

2.2 設立確定的預算目標制度

確定預算目標是提高預算約束力的基礎，確定最優的風險分擔和成果分享規則是合理預算目標的關鍵。合理的預算目標能夠促使鐵路局管理者和基層管理人員最大限度地實現鐵路局的總目標，如果預算目標定的過高將影響鐵路局總體目標的實現，挫傷基層管理人員的積極性；反之，不利于鐵路局改善經營管理，最大限度地提高鐵路局的整體經濟效益。

制定合理的預算目標可以結合有效的激勵措施以預防虛報預算的情況。在預算目標的協商過程中，鐵路局管理者傾向于提高預算目標，站段基層管理人員則傾向于降低預算目標，從而造成雙方的矛盾。應當使基層管理人員對預算目標的確定具有更大的發言權，促使基層管理人員提出能夠達到的最高預算目標，通過激勵機制引導基層管理人員的行為，使最終的預算目標達到最佳狀態。

2.3 建立科學編制預算的制度

提高預算編制的科學性，適應鐵路管理體制的新要求。編制科學的預算需要改善預算管理的基礎環境，使其不斷適應全面預算管理的需要。首先，加強預算管理的基礎工作，開展勞動定額、支出定額的核定定標，以及收入結構和收入率的分析。其次，加強預算指標之間的協調，建立一套相互銜接、相互支撐的預算指標體系，將預算中涉及的主要生產任務、設備數量、設備運用效率，與消耗、支出、收入有機聯系，確保預算下達的科學性。第三，企業編制的預算不僅包括財務收支預算，還應包括整個企業的資金預算。因此，預算編制應注意與業務部門的協調，將日常運營、基建、更新改造資金進行統籌管理，逐步改善資金安排的分散性與多頭性，從而編制完善的預算收益表、預算資產負債表、預算現金量表和預算所有者權益變動表。

鐵路局的預算編制應采用由上而下，由下往上，上下結合的模式，這種模式由全體成員參與預算的制定，在企業中創造一個民主和諧的環境，激發員工執行預算的自覺性。目前鐵路采用直管站段的管理模式，其主要生產經營活動都在基層站段，設有相對齊全的生產職能部門，生產任務明確，并實行站段長負責制，大量的預算編制工作都在站段完成。因此，站段的預算編制好壞直接關系到全鐵路局的預算管理工作，鐵路局領導和財務人員應對站段的預算工作給予極大的關注與支持，實現站段預算工作制度化，由站段長直接負責指揮站段的預算管理，確保站段長全面掌握其部門的預算，在具體的決策中堅持以預算為依據，隨時關注預算的執行情況及績效情況，及時發現問題和解決問題。

2.4 重視預算執行與報告制度

預算的執行與報告是全面預算管理的重要組成部分，是預算控制職能的具體表現形式，鐵路局應嚴格預算執行，建立完善的預算報告體系。

（1）嚴格預算執行。預算管理委員會批準的預算分別下達到財務部門作為結算、核算和財務收支的依據；下達到基層站段和各相關業務處室作為經營活動的依據；下達到企管辦作為業績評價和實施獎懲制度的依據；下達到審計監察處作為預算審計的依據。各業務處室和基層站段應嚴肅執行預算，根據預算跟蹤計劃的執行，了解業績情況，由會計科室編制反映預算實際執行情況的報告。實行預算管理后，在報表中應將反映月度和年度的實際金額與預算金額并排列示，報告實際與預算數之間的差異，主要財務指標及其與預算目標的比較，以及財務負責人的評點等，定期匯總報告到鐵路局的財務處。在定期的預算執行會議中，要求各部門領導對存在的重大差異進行解釋，對效益差的業務活動提出進一步整改措施及建議。通過比較和分析實際成本與計劃成本之間的差異，應及時修訂目標，調整相應的計劃，從而實現預算的動態調整。

（2）建立完善的預算報告體系。財務部門的集中核算、結果匯總和核算數據是全面預算執行的進度或結果，主要向預算執行部門反饋信息，向審計監察處傳遞信息進行鑒證，由審計部門經過審計，將審計意見報送預算委員會，并上報鐵路局領導，以控制整個鐵路局經營的正常運行。

2.5 明確預算獎懲制度

鐵路局應逐級建立預算執行獎罰機制，根據預算目標的完成情況對預算責任單位和部門進行獎罰，并將獎懲落到實處，在精神和物質上激發員工完成預算的積極性、主動性和能動性，從而在企業內部職工之間、上下級之間建立一種互相信任的氛圍，提高預算管理的水平，使預算真正成為企業計劃和控制的強有力的工具。激勵的尺度應與預算目標的制定有機結合，從而抑制虛報預算，為制定合理的獎懲標準提供重要的依據。