解讀“重大項目預算事前評審機制”

財政部投資評審中心主要承擔中央財政投資項目預（概）算、決（結）算的審核和后評價等工作。2011年投資評審中心將探索開展重大項目的“事前”評審機制，增強項目支出預算的準確性和科學性。

近日，《新理財》記者就“事前”評審較以往有何不同，在項目支出中遇到哪些難題等問題，采訪了投資評審中心的有關負責人。

財政的錢花在刀刃上

《新理財》：首先請您簡單介紹下“事前”評審，較比以前的評審，最大的不同點是什么？

投資評審中心：“事前”評審，通常是指在財政資金預算下達前，財政部門對項目預算進行的評審。它主要依據國家現行的對項目投資的法律制度規定、工程建設管理有關規定、基建財務管理有關規定、工程定額及收費標準等，由財政相關部門組織人員對項目建設程序、項目的工程預算、投資預算、待攤投資預算和其他投資預算等進行檢查和審核，其對于合理確定項目預算，控制項目各項支出，有效“節約”國家投資資金具有重要的意義。這種事前評審和以前評審最大的不同，在于兩者的作用結果不同。對于項目管理而言，一個是要達到“事前防范”的目的，而另一個則屬于“秋后算賬”。

和“事前”相對，我們以前所開展多是“事后”評審，“事后”評審雖然能起到一定的監管作用，但也存在局限性。

對項目單位而言，“事后”評審壓力較小，其常常是“花財政的錢，辦自己的事”，缺乏內在的投資控制和風險約束機制，而對財政部門，由于評審是“事后”才進行的，因而對項目實施中的資金支出常常是“被動買單”。

“事前”評審正好大大彌補了這個不足，它可以從源頭上對資金的使用方向和總規模進行控制，使財政部門從“被動買單”轉向對項目的“主動服務”。就是在項目開工以前、“錢花出去之前”實施財政評審，審核項目即將發生的支出合不合規、有沒有漏洞，審核項目組織開工的程序是不是合理、項目工程采購價格是否適當，項目費用支出是否按規定等等。總之，就是盡可能促成項目每一項支出在實施前準確、可靠、細致，使國家財政的錢花在刀刃上，花的規范，花的合理。

《新理財》：要做好“事前”評審需要哪些方面的保障？要完善“事前”評審機制，還需要做好哪些工作？

投資評審中心：從幾年實踐看，建立“事前”評審機制需要一個過程。有效實施“事前”評審需要各方面的保障。一些地方對“事前”評審中財政內部各單位的工作程序和職責也形成了比較固定且較為高效的模式，增強了“事前”評審工作的計劃性，縮小了評審銜接縫隙，拉長了評審的準備時間，對于增強評審工作實效大為有力。再次，這些地方對“事前”評審結論的效力和應用都比較重視，使“事前”評審的作用能夠充分發揮。

今后，完善“事前”評審機制仍然有兩點值得研究，一是介入的時點，要怎么樣才適當、準確？既不能太早，在預算還沒編好前就去評審，成了“審概算”，又不能太晚，項目開工一半才去審，失去了提前控制的意義，同時還要把握好評審時間，考慮效率與效果匹配的問題；二是評審結論怎么樣應用好？就是財政部門和項目主管部門怎么樣共同配合，既能發揮出項目主管部門作為項目計劃、管理主體的積極主動性，又能滿足國家財政在統一預算安排上的科學化、精細化管理要求，二者共同在“事前”把項目預算作“準”、做“細”、做“實”，使項目預算實實在在、具有可操作性。

預算編制階段即引入財政評審

《新理財》：從目前財政評審工作實踐看，控制項目支出存在哪些難題？

投資評審中心：財政評審的主要工作對象就是財政投資項目。從多年評審工作實踐看，控制項目支出的主要難題在于兩個方面。

一是從管理體制上看，我國財政投資項目的投資主體實際上不夠清晰，項目的計劃、管理主體是各部門，財政部門雖然對項目支出有監管權，但是更多的權限集中在項目主管部門，這使得財政部門控制項目支出并不容易。

從財政角度看，項目支出控制重點在預算。我們推行部門預算改革已有10年的歷史，但是從多年來進入部門預算的項目支出預算看，許多項目預算編制都不太完善，出于多爭取資金或者“謀求立項”的目的，一些項目預算明顯偏高或者明顯不足，財政要解決這些問題，需要做多方面的深入細致的工作。

從信息均衡的角度考慮，項目資金使用方總是處于一種優勢的地位，其比財政部門更加了解自身的實際需求、項目投資等具體情況，因此在預算評審中，在認定一些“該不該支出，要不要支出”的工作時，財政部門與項目主管部門博弈明顯乏力，特別是對于一些高要求、高標準支出的項目，在信息不對稱的條件下，財政要做到有理有據、有條不紊地擠干項目預算申報水分是極為困難的。

我們現在努力推動評審，就是要盡力解決這種信息不對稱的問題，通過努力樹立服務意識、堅持評審質量為上、深入貫徹“不唯增，不唯減，只唯實”的理念，客觀評審項目資金支出的需求，真實反映項目預算申報中的問題，使財政預算管理部門能夠全面客觀地了解和掌握項目的實際情況，進而實現科學決策，有效提高財政資金的使用效益。

二是從監管方法上看，現在財政對項目支出的監管并不輕松，一方面財政項目支出標準沒有統一規范，各種不同類型的項目支出預算定額、定量的標準并不一樣，各部門有自己的一貫做法，財政部門也沒有統一的分類的項目預算支出標準，因而在評審項目支出的合理性、合規性的時候，經常面臨各種質疑和爭議。很多情況，不同項目支出之間缺乏比較，比如一個杯子到底是2塊還是2塊5，因為牌子不一樣價格不同，是不是在不同的項目中都要用同一個2元的牌子？另外購買成本是不是也不一樣，在辦公室采購就2元、在項目工地采購就2塊5？

總之，如果沒有大家一致認可的權威的標準，而僅僅是單純控制，就會使得控制的公平性和規范性都不強；另一方面受到專業的限制以及項目規模的影響，大量專業的工程支出、專業經費審核，需要財政人員投入大量精力去完成，同時項目預算安排時間集中、時限短，都給財政部門控制項目支出帶來了難題。

《新理財》：針對控制項目支出的難題，哪些地方做的好，值得推廣？

投資評審中心：目前，北京、河北、湖南、湖北、四川、云南等很多地方的做法都不錯，成效比較顯著。實際上對財政部門而言，所謂控制項目支出，主要是通過控制項目預算，而控制項目預算，很重要的一條就是要建立剛才提到的“事前評審”機制，其核心是要在預算編制階段即引入財政評審。在項目總預算比較可靠的情況下，再分年度下達預算。

上述北京等省市都是“事前評審”機制比較完善的地方，他們的理念基本可以概括為“先財政評審、再確定項目預算”。比如北京財政，通過對編入部門預算中的十二類項目進行評審，改變了過去粗放式的財政預算管理模式，達到了財政科學化、精細化控制項目支出的目的。從效果上看，這種在預算編制階段即引入評審的做法，一是有助于做“實”項目預算，砍掉了那些不具備執行條件、沒有具體實施方案的子項、雜項；二是有助于作“準”項目預算，剔除了項目造價中那些涉及虛報工程量以及價格明顯過高的水分；三是有助于做“細”項目預算，督促項目單位完善計劃，使每個子項都有具體的實施計劃和內容，從而增強了項目實施與預算的協調性。另外，通過這一過程逐步積累的經驗和數據，北京財政正逐步形成比較穩定可靠的項目支出定額、標準，為進一步規范管理和控制項目支出打下了基礎。