人口老齡化與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的法律問題研究

人口老齡化給我國(guó)未來社會(huì)帶來的重要難題就是養(yǎng)老負(fù)擔(dān)增加。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展是應(yīng)對(duì)這一問題的重要的有效途徑。然而，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展在法律上就存在著一些問題。完善相關(guān)法律法規(guī)成為促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展亟待解決的問題。

2000年第五次全國(guó)人口普查結(jié)果：65歲以上人口占總?cè)丝诒戎氐?.96%。自此我國(guó)進(jìn)入了老齡化社會(huì)，且還在快速發(fā)展，預(yù)計(jì)到2020年，老年人口將達(dá)到2.48億，老齡化水平將達(dá)到17.17%，并隨著我國(guó)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能的逐步弱化，未來我國(guó)社會(huì)所面臨的重要問題就是養(yǎng)老負(fù)擔(dān)增加。積極促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展是應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的重要途徑。

一、人口老齡化與養(yǎng)老現(xiàn)狀

（一）我國(guó)人口老齡化發(fā)展態(tài)勢(shì)

目前，我國(guó)人口老齡化正處于快速發(fā)展階段。據(jù)全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室預(yù)測(cè)，二十一世紀(jì)中國(guó)人口老齡化可以分為三個(gè)階段：第一階段是快速人口老齡化階段（2001—2020）。這一階段中國(guó)60歲及以上老年人口的年均增速超過3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)速度。第二階段是加速人口老齡化階段（2021—2050）。這一階段人口老齡化將進(jìn)一步加速。到2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平將推進(jìn)到30%以上。第三階段是穩(wěn)定的重度老齡化階段（2051—2100）。這一階段中國(guó)60歲及以上老年人口規(guī)模將穩(wěn)定在3—4億，老齡化水平基本穩(wěn)定在31%左右，80歲及以上高齡老人占老年人總?cè)丝诘谋戎貙⒈３衷?5%—30%，進(jìn)入一個(gè)高度老齡化的平臺(tái)期。

與其他老齡化社會(huì)的國(guó)家相比，我國(guó)的人口老齡化又有著自己的特點(diǎn)。第一，老齡化速度快。1990年，我國(guó)老年人口占總?cè)丝诒壤秊?.57%，2000年老年人口比例為6.69%，到2005年增至9.07%。從數(shù)據(jù)中我們可以看到，進(jìn)入二十一世紀(jì)，我國(guó)的老年人口正在以驚人的速度增長(zhǎng)。第二，高齡化現(xiàn)象在逐漸呈現(xiàn)。目前，我國(guó)高齡老人（80歲及以上）每年以4.5%的速度快速增長(zhǎng)。據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，2050年我國(guó)的高齡人口將達(dá)到1.03億。第三，老年人口基數(shù)龐大。我國(guó)是世界人口大國(guó)，老年人口原有數(shù)量較其他國(guó)家就很多。第四，城鄉(xiāng)間老齡化程度差距大，農(nóng)村老齡化形式更嚴(yán)峻。根據(jù)《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，我國(guó)農(nóng)村老年人口數(shù)為15989萬人，占老年人口總數(shù)的73.4%。

（二）嚴(yán)峻的養(yǎng)老壓力

人口老齡化給社會(huì)帶來的最大問題是養(yǎng)老問題。我國(guó)是一個(gè)宗族思想濃厚的國(guó)家，“養(yǎng)兒防老”的觀念形成了家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式。但是，現(xiàn)在這種傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能卻在不斷退化。

由于我國(guó)80年代實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，逐漸形成了“4·2·1”模式（即一個(gè)家庭中一對(duì)夫妻要贍養(yǎng)4位老人，撫養(yǎng)1個(gè)孩子）的家庭結(jié)構(gòu)形式。在“4·2·1”家庭模式下，兩個(gè)成年人要撫養(yǎng)1個(gè)孩子，贍養(yǎng)4位老人，必然導(dǎo)致老年人在經(jīng)濟(jì)來源，生活照料、精神慰籍等各方面都難以得到全面、有效的保障。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展，我國(guó)的“空巢”家庭（因子女長(zhǎng)期在外出而使老人獨(dú)居）也在與日俱增，在這種家庭中，老年人的養(yǎng)老更難以保障，大多處于經(jīng)濟(jì)貧困，生活環(huán)境差，情感壓抑的狀態(tài)。

二、我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的法律瓶頸

隨著人口老齡化程度的不斷加深和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化，將會(huì)有大規(guī)模的老年人的養(yǎng)老問題要由社會(huì)來負(fù)擔(dān)，由此看來，發(fā)展我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是現(xiàn)實(shí)的需要。

（一）我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的一種，它的建立與管理由政府民政部門指導(dǎo)和監(jiān)督。

目前，我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的名稱繁多（養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓、老年活動(dòng)中心、老人院、福利院、老年護(hù)理院……），所有制的性質(zhì)也有所不同（公辦、民辦、公助民辦、公辦民營(yíng)），國(guó)家對(duì)不同類別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立與管理有不同的要求，各類機(jī)構(gòu)也對(duì)自己的發(fā)展有明確的目標(biāo)。

我國(guó)目前已有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)38060個(gè)，擁有床位266.2萬張，收養(yǎng)各類人員210.9萬人。但是，養(yǎng)老床位總數(shù)僅占全國(guó)老年人口的1.59%，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家5%－7%的比例，也低于一些發(fā)展中國(guó)家2%－3%的水平。保障面相對(duì)較小，服務(wù)項(xiàng)目偏少。此外，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，布局不合理，既存在“一床難求”，也存在“床位閑置”現(xiàn)象。全國(guó)老齡辦政策研究部主任吳秋風(fēng)說，眼前的養(yǎng)老床位只能是杯水車薪。

（二）我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的法律瓶頸

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律的健全是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未來發(fā)展的保障。然而我國(guó)在這方面還存在著一些問題。

第一，法律位階低。目前，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置所依據(jù)的法律法規(guī)是由民政部頒布的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，其法律位階過低。

第二，相關(guān)法律法規(guī)滯后，與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要相脫離。依據(jù)1999年頒布的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》中第19條至第21條的規(guī)定與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中第16條和第21條的規(guī)定，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)應(yīng)該是分離的，而現(xiàn)實(shí)中民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在很大程度上依然受政府的制約。

第三，法律規(guī)定的內(nèi)容太寬泛。《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》共29條，更多的體現(xiàn)了原則性的規(guī)定。同時(shí)，《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》所稱社會(huì)福利機(jī)構(gòu)是指國(guó)家、社會(huì)組織和個(gè)人舉辦的，為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰提供養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等服務(wù)的機(jī)構(gòu)。針對(duì)不同的弱勢(shì)群體，設(shè)有不同的福利機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老院、孤兒院等，但我國(guó)法律并沒有針對(duì)不同類型的福利機(jī)構(gòu)的特殊性制定相應(yīng)的法律法規(guī)。

第四、 法律法規(guī)過多的強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，并且嚴(yán)格審批制度。《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》共五章29條，從第一章總則、第二章審批、第三章管理、第四章法律責(zé)任到第五章附則都在規(guī)定福利機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，卻少提及甚至未提及其應(yīng)該享有怎樣的權(quán)利。該《辦法》還對(duì)審批和管理做了細(xì)致的規(guī)定。這些使得老年機(jī)構(gòu)從審批到運(yùn)行都受到很大約束，這就從法律上制約了我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

三、完善相關(guān)法律，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

法律法規(guī)的不完善制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，而人口老齡化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)又需要我們大力促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，完善相關(guān)法律法規(guī)是我們亟待解決的問題。

首先，提高相關(guān)法律的位階。將社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容完全納入到法律保障體系中進(jìn)行統(tǒng)一立法，由全國(guó)人大制定該法，提高法律位階。

其次，法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合。對(duì)現(xiàn)實(shí)中阻礙養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的錯(cuò)誤做法法律要予以禁止，正確的做法法律要予以保護(hù)和支持。這樣既填補(bǔ)了法律的空缺，使各項(xiàng)工作有法可依，也杜絕了社會(huì)中的不良做法，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法律和社會(huì)環(huán)境。

再次，細(xì)化法律規(guī)定。在《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》總的原則性規(guī)定下，針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的特點(diǎn)制定獨(dú)立、完整的法律法規(guī)。

最后，在法律中增加權(quán)利一章，給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)臋?quán)利。沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利，《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》過重得強(qiáng)調(diào)義務(wù)和責(zé)任，本身就違背了權(quán)利與義務(wù)相均衡的原則。

參考文獻(xiàn)：

[1]銀發(fā)之痛.新財(cái)經(jīng)，2010（06）.

[2]付濤.人口老齡化與中國(guó)的養(yǎng)老壓力.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息.

[3]林寶，張妍.中國(guó)人口老齡化存在的問題及應(yīng)對(duì)策論.社會(huì)工作理論探究，2010（9）.

[4]周云，陳為灼.我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀研究.人口學(xué)刊，2007（4）.

（作者簡(jiǎn)介：朱曉琳（1984-），女，山東日照人，曲阜師范大學(xué)馬克思主義基本原理專業(yè)研究生，研究方向：馬克思主義基本原理法學(xué)研究。）